[摘? ? 要] 站在新時(shí)代的起點(diǎn)上，一系列生態(tài)文明體制改革的新舉措頻頻發(fā)力。護(hù)衛(wèi)綠水青山、健全生態(tài)文明制度體系的重要性、緊迫性、復(fù)雜性，顯示出加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的意義深遠(yuǎn)。此項(xiàng)改革的主要內(nèi)容可歸納為：綠水青山就是金山銀山的綠色政績考評(píng)觀;嚴(yán)守生態(tài)紅線的制度底線觀;良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠民生的綜合決策觀;山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的綜合生態(tài)環(huán)境規(guī)制觀。實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治是習(xí)近平生態(tài)文明體制改革要求的重要內(nèi)容。新的法治思維、法治理念和法治方略是我國生態(tài)文明體制改革推進(jìn)的法治化策略;加快建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度、完善責(zé)任追究制度、細(xì)化考核問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是從制度層面進(jìn)行推進(jìn)的措施。唯有如此，美麗中國新篇章定會(huì)書寫得更加靚麗。

[關(guān)鍵詞] 生態(tài)文明體制改革;最嚴(yán)格的制度;最嚴(yán)密的法治;生態(tài)環(huán)境

[中圖分類號(hào)] D64;X2? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2020）12-0016-08

一、引言

所謂生態(tài)文明就是指人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展的客觀規(guī)律取得的物質(zhì)與精神成果，是人與自然、人與人、人與社會(huì)的和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮的文化倫理形態(tài)。關(guān)于生態(tài)文明制度建設(shè)，習(xí)近平總書記指出：“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。”[1]習(xí)近平生態(tài)文明思想的核心要義之一，在于保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須從制度和法律層面抓起，通過制度約束行為，通過法律強(qiáng)化行為，讓制度和法律雙管齊下，使生態(tài)環(huán)境問題的解決獲得充分保障。這一重要的生態(tài)文明法治思想通過在習(xí)近平治國理念及黨和國家一系列重要會(huì)議中的彰顯，不僅積極引領(lǐng)了生態(tài)環(huán)境體制改革及相關(guān)內(nèi)容的豐富，也有效指導(dǎo)了生態(tài)文明制度的不斷創(chuàng)新和貫徹落實(shí)。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)、根本大計(jì)，鑒于此，本文將通過闡述習(xí)近平生態(tài)文明體制改革的深遠(yuǎn)意義來印證完善這一制度的重要性和必要性，以習(xí)近平生態(tài)文明體制改革的主要內(nèi)容來映射出我國近年來持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境治理力度的理路。探尋用最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法律保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本要求，展現(xiàn)黨的十八屆三中全會(huì)以來全面深化生態(tài)文明體制改革不斷取得的新成效，期冀為完善我國的生態(tài)文明與環(huán)境體制建議提供有益參考。

二、加快推進(jìn)習(xí)近平生態(tài)文明體制改革的深遠(yuǎn)意義

新中國成立70年來，中國人民砥礪奮進(jìn)，書寫了國家和民族發(fā)展的壯麗史詩。70年來生態(tài)環(huán)境保護(hù)也取得了世人矚目的成就，特別是黨的十八大以來推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的決心之大、力度之大、成效之大前所未有，祖國大地開始呈現(xiàn)出天藍(lán)山青水綠的美麗面貌[2]。習(xí)近平總書記在慶祝改革開放40周年大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)，“我們要加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要組成部分的生態(tài)文明制度體系，是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)。在決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程上，我們更需要重新審視和反思，加快推進(jìn)習(xí)近平生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國。

（一）加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重要性

制度問題是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性的問題。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，制度是非常重要的，系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的保障和前提，也是深化改革、實(shí)現(xiàn)依法治國的內(nèi)在要求。社會(huì)的文明主要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)人的思想以及活動(dòng)的引導(dǎo)性和包容性，而制度則是作為約束力量來調(diào)節(jié)人的實(shí)踐。雖然我們可以通過自己的努力建造并維系良好的生態(tài)環(huán)境，但只是這樣還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，若缺乏對(duì)自身行為的規(guī)范和監(jiān)管，是很難完全確保良好的生態(tài)環(huán)境能夠長期維系的。因此，加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的重要性不言而喻。通過對(duì)人在資源開發(fā)、環(huán)境影響等方面的行為進(jìn)行規(guī)范和約束，生態(tài)文明制度能起到持續(xù)穩(wěn)定地提升生態(tài)文明水平的作用。合理的制度建設(shè)和改革創(chuàng)新更有利于加快生態(tài)文明建設(shè)的步伐，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)走上新臺(tái)階。

（二）加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的緊迫性

近年來，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，開展了一系列根本性、開創(chuàng)性、長遠(yuǎn)性的工作，生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)的加快推進(jìn)，污染治理能力的增強(qiáng)，使得綠色發(fā)展成效明顯，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。但是，生態(tài)環(huán)境問題依舊是當(dāng)前制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重大矛盾、人民生活質(zhì)量提高的重大障礙、中華民族永續(xù)發(fā)展的重大隱患之一。我國當(dāng)前面臨的生態(tài)環(huán)境問題，有著自然的、歷史的原因，改革開放40年來經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，在一些領(lǐng)域和區(qū)域的盲目、無序、過度開發(fā)是主因，而改革不到位、不及時(shí)，體制機(jī)制不完善、不健全，則是更深層次的原因?？偠灾?，我國的生態(tài)文明建設(shè)仍面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，要實(shí)現(xiàn)我國生態(tài)文明建設(shè)的快速推進(jìn)，就必須進(jìn)一步加快體制機(jī)制改革，進(jìn)行制度體系建設(shè)和體制機(jī)制創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)提出，到2020年形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，其中就包括健全生態(tài)文明制度體系。今年作為收官之年，我國已構(gòu)筑起了由八項(xiàng)制度構(gòu)成的產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，但生態(tài)文明制度建設(shè)和治理改革的任務(wù)依舊緊迫、繁重、艱巨。

（三）加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的復(fù)雜性

隨著生產(chǎn)力的巨大進(jìn)步和生產(chǎn)技術(shù)的重大突破，自然資源的消耗速度大大超過了其自身的恢復(fù)速度，而人類活動(dòng)產(chǎn)生的大量生產(chǎn)、生活垃圾以及有毒、有害物質(zhì)也都大大超過了環(huán)境的消納能力。生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，清新的空氣被污染，潔凈的水源被污染，遭到重金屬污染的土壤所生產(chǎn)的有毒有害農(nóng)產(chǎn)品仍在損害著人們的健康。氣候變暖，資源枯竭，生態(tài)退化，貧富差距亦在加大[3] 34。而城市邊界的無序擴(kuò)張，臺(tái)風(fēng)、洪水、干旱、地震等自然災(zāi)害連年頻發(fā)，人類社會(huì)的發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而造成這些問題的原因又十分復(fù)雜：工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)居民生活、物流交換、國內(nèi)國際貿(mào)易等等;這些活動(dòng)所涉及的主體也非常多：各層級(jí)各部門決策者、生產(chǎn)企業(yè)、社會(huì)公眾、資源開發(fā)者等等。從當(dāng)前形勢(shì)來看，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的任務(wù)尚未完成，發(fā)展與保護(hù)的矛盾依然突出，生態(tài)環(huán)境問題依然嚴(yán)重，區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不均衡，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任落地不夠，治理體系不完善，生態(tài)問題引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、向政治安全領(lǐng)域滲透的壓力上升。這就需要針對(duì)各類環(huán)境問題制定和完善相應(yīng)的法律和制度，而由此涉及的就是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，再加上生態(tài)文明建設(shè)還涉及國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也都是需要各主體間有相互協(xié)調(diào)發(fā)展的思維。因此，加快推進(jìn)生態(tài)文明體制改革將是一個(gè)系統(tǒng)性的工作，生態(tài)文明制度建設(shè)具有復(fù)雜性、充滿挑戰(zhàn)性。

三、習(xí)近平生態(tài)文明體制改革的主要內(nèi)容

生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明敗，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。近年來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)擺在了黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中的重要位置，作出了一系列頂層設(shè)計(jì)、制度安排和決策部署。習(xí)近平同志作為生態(tài)文明建設(shè)的倡導(dǎo)者，一直以來我國都高度重視生態(tài)文明體制改革，將生態(tài)文明體制改革構(gòu)建作為建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，并進(jìn)行了大量的積極探索。

（一）綠水青山就是金山銀山的綠色政績考評(píng)觀

政績指執(zhí)政者在履行職責(zé)的過程中所取得的成績，它既是人民群眾評(píng)價(jià)黨和政府的重要依據(jù)，也是黨委組織部門任用干部的重要參考。領(lǐng)導(dǎo)干部的政績觀正確與否，不僅影響著領(lǐng)導(dǎo)干部的健康成長，更關(guān)系到黨在人民群眾中的威信和形象，關(guān)系到黨和國家事業(yè)的永續(xù)發(fā)展。一段時(shí)間以來，我國的生態(tài)環(huán)境一度陷入“破壞—治理—再破壞—再治理”的惡性循環(huán)，究其主因，是“唯GDP論”作祟?！坝惺裁礃拥某咦?，就有什么樣的干部”，有什么樣的政績考核，就會(huì)形成什么樣的政績觀和施政行為。干部考核評(píng)價(jià)是無形的指揮棒，是依靠制度引導(dǎo)廣大干部施政導(dǎo)向的最有力手段。在經(jīng)濟(jì)增長是硬指標(biāo)，資源、環(huán)境、生態(tài)是軟指標(biāo)甚至是缺位指標(biāo)的考核評(píng)價(jià)制度下，一些地區(qū)追求的必然是項(xiàng)目數(shù)量、發(fā)展速度、GDP總量等等，而對(duì)如何保護(hù)青山綠水、藍(lán)天凈土，往往會(huì)被忽視。

生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)制度，是通過多種方式方法對(duì)政府在生態(tài)文明方面的決策和管理的分析、比較、評(píng)價(jià)和測(cè)量。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評(píng)定政績的偏向”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要“完善干部考核機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”。2018年5月，在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記明確強(qiáng)調(diào)“要建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)體系，考核結(jié)果作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲和提拔使用的重要依據(jù)”。同時(shí)，習(xí)近平總書記又指出“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[4]。綠色化既是發(fā)展方式、發(fā)展理念的綠色化，同時(shí)也是財(cái)政、金融、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、執(zhí)政方式的綠色化，要把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面中去。

（二）嚴(yán)守生態(tài)紅線的制度底線觀

“紅線”一詞最初起源并應(yīng)用于城市規(guī)劃，具有形象化含義，規(guī)劃部門批準(zhǔn)建筑單位的地塊，一般用紅筆圈在圖紙上，故稱為“紅線”。隨著人們認(rèn)識(shí)水平的提高，“紅線”的內(nèi)涵也不斷地深化和發(fā)展，從最初的空間約束向數(shù)量約束拓展，由空間規(guī)劃向管理制度延伸。生態(tài)保護(hù)紅線作為我國一項(xiàng)重要的法律制度，是保護(hù)和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“生態(tài)紅線的觀念一定要牢固樹立起來。要精心研究和論證，究竟哪些要列入生態(tài)紅線，如何從制度上保障生態(tài)紅線，把良好生態(tài)系統(tǒng)盡可能保護(hù)起來。列入后全黨全國就要一體遵行，決不能逾越。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰”[5]。

黨的十九大報(bào)告指出要“著力解決突出環(huán)境問題。堅(jiān)持全民共治、源頭防治，持續(xù)實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理。強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)”。劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，優(yōu)先保護(hù)良好生態(tài)系統(tǒng)和重要物種棲息地，分類修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)，建立和完善生態(tài)廊道，提高生態(tài)系統(tǒng)完整性和連通性，對(duì)于提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給能力具有重要的作用。嚴(yán)守生態(tài)紅線的制度底線觀不僅可以維護(hù)國家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，而且將為實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為子孫后代留下金山銀山。

（三）良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠民生的綜合決策觀

隨著社會(huì)的進(jìn)步和人民生活水平的提高，人們對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需求和要求也不斷增加，生態(tài)環(huán)境在群眾生活幸福指數(shù)中的地位不斷凸顯。黨的十八大以來，黨中央把環(huán)境保護(hù)作為重要的民生問題和發(fā)展戰(zhàn)略，給予了高度重視。把環(huán)境保護(hù)作為重要的民生問題，深刻揭示出環(huán)境保護(hù)的本質(zhì)內(nèi)涵和最終目標(biāo)，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記以人民群眾的根本利益為中心的為民情懷，是確保黨和國家生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)發(fā)展的根本遵循和行動(dòng)指南。

良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠民生的綜合決策觀，這也要求在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決策時(shí)，要將生態(tài)環(huán)保要求同時(shí)納入決策考量。積極主動(dòng)地回應(yīng)群眾呼聲，努力實(shí)現(xiàn)和滿足群眾的期待，應(yīng)是各級(jí)干部思考一切問題的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是一切工作的主軸和核心。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。環(huán)境的狀況和質(zhì)量，直接影響著人的生存環(huán)境。因此，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保障民生，改善生態(tài)環(huán)境也是改善民生，生態(tài)環(huán)保工作是民生工作的重要組成部分。在這一問題上，各級(jí)政府必須高度重視，保持清醒認(rèn)識(shí)，以最廣大人民利益為環(huán)境保護(hù)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，關(guān)愛最廣大人民的生命和健康。

（四）山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的綜合生態(tài)環(huán)境規(guī)制觀

習(xí)近平總書記指出“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，形象地講，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹。……如果破壞了山、砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，地就變成了沒有養(yǎng)分的不毛之地，水土流失、溝壑縱橫”[5]。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記則進(jìn)一步把“山水林田湖”完善為“山水林田湖草”。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從生態(tài)文明建設(shè)的整體視野提出“山水林田湖草是生命共同體”的論斷，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”“全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。這是馬克思所指出的人與自然關(guān)系中人是“站在穩(wěn)固的地球上呼吸著一切自然力的人”[6] 167的新概括、新發(fā)展，它促使人類重新審視占據(jù)工業(yè)文明數(shù)百年歷程的“人類中心主義”自然觀，是馬克思主義自然觀中國化的最新成果，顯示出巨大的理論魅力和時(shí)代價(jià)值，成為當(dāng)代中國生態(tài)文明建設(shè)的理論基礎(chǔ)和根本遵循。在具體實(shí)踐中，習(xí)近平總書記又指出“由一個(gè)部門負(fù)責(zé)領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)是十分必要的”[1] 109。也就是說，山水林田湖草雖各有其權(quán)益，但同屬生命共同體。在開發(fā)利用過程中必須沖破“博弈思維”，割舍“部門利益”，形成更高層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，把各類生態(tài)資源納入統(tǒng)一治理的框架之中。因此，在生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，有效開展山水林田湖草地生態(tài)綜合治理，促進(jìn)生態(tài)和社會(huì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，造福子孫后代。

四、制度和法律雙管齊下的習(xí)近平生態(tài)文明體制改革推進(jìn)路徑

習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國的一系列講話，揭示了生態(tài)文明建設(shè)制度化、法治化的極端重要性。以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)尤其重視。習(xí)近平總書記親歷親為，率先垂范，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了科學(xué)思想的指引和政治保障。全黨全國人民貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性和主動(dòng)性顯著增強(qiáng)，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了內(nèi)生動(dòng)力。2020年全國兩會(huì)前后習(xí)近平總書記分別對(duì)浙江、陜西、山西進(jìn)行了考察。浙江之行，他重訪安吉縣余村，視察西溪國家濕地公園，勉勵(lì)大家“把綠水青山建得更美，把金山銀山做得更大”;陜西之行，他深入秦嶺了解生態(tài)修復(fù)，告誡要“當(dāng)好秦嶺生態(tài)衛(wèi)士，決不能重蹈覆轍”;到山西，他在考察汾河治理時(shí)強(qiáng)調(diào)“正確的就要堅(jiān)持下去，久久為功，不要反復(fù)、不要折騰，爭取早日蹚出一條轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路子”。在他心中，人不負(fù)青山，青山定不負(fù)人。一路走來，一個(gè)主題貫穿這三次考察全程“生態(tài)優(yōu)先 綠色發(fā)展”。2020年是我國全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的決勝之年，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵之年。在2020年全國兩會(huì)前夕，習(xí)近平總書記在各地考察中一再強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，釋放出的信號(hào)非常鮮明和強(qiáng)烈。不論是改善人類生存的自然環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與人的和諧發(fā)展，提高人民生活的幸福指數(shù)，還是從制度上確保生態(tài)環(huán)境建設(shè)的質(zhì)量和效益，都必須牢牢圍繞制度和法律進(jìn)行。因此，堅(jiān)持制度和法律雙管齊下的習(xí)近平生態(tài)文明體制改革推進(jìn)路徑是必然選擇。

（一）最嚴(yán)密的生態(tài)文明體制改革需要依靠法治化

法治是一個(gè)國家發(fā)展的重要保障，是治國理政的基本方式。生態(tài)文明建設(shè)依賴于法治建設(shè)。權(quán)力制約是現(xiàn)代法治的核心。行政權(quán)力的不當(dāng)行使，對(duì)法治的破壞、對(duì)權(quán)利的侵害遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人和其他社會(huì)組織的行為，因此，保障權(quán)利是法治的精髓，立法分配權(quán)利、執(zhí)法落實(shí)權(quán)利、司法救濟(jì)權(quán)利，通過科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，完善對(duì)權(quán)利的保障是推動(dòng)法治進(jìn)步的重要手段。充分行使立法權(quán)，為生態(tài)文明建設(shè)立法，設(shè)立滿足和適應(yīng)社會(huì)發(fā)展及廣大群眾對(duì)生態(tài)文明建設(shè)要求的法律。通過立法改變?nèi)藗儗?duì)于破壞生態(tài)環(huán)境的放任態(tài)度，對(duì)所有觸犯生態(tài)法律的行為進(jìn)行懲罰，規(guī)范人的行為，是社會(huì)主義生態(tài)文明立法的意義取向。完善生態(tài)立法，不僅要完善關(guān)于生態(tài)保護(hù)的實(shí)質(zhì)性的法律體系，填補(bǔ)法律的空白，同時(shí)也要完善相關(guān)程序性的法律規(guī)定。生態(tài)文明建設(shè)既需要全社會(huì)共同努力，也需要法治的跟進(jìn)。通過法律授予社會(huì)群體平等的環(huán)境基本權(quán)，保障社會(huì)成員的生態(tài)福利，提高社會(huì)成員參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性。同時(shí)，要通過法治建設(shè)約束社會(huì)成員的不文明行為，彰顯法律的權(quán)威性，為生態(tài)文明建設(shè)營造良好的法治氛圍。

法律體現(xiàn)國家意志，是全體公民行為規(guī)范的底線。法也是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，無論什么人都要在法律范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，要在廣大干部群眾中樹立法律的權(quán)威，使人們充分相信法律、自覺運(yùn)用法律，形成全社會(huì)對(duì)法律的尊重。生態(tài)文明制度建設(shè)包括對(duì)現(xiàn)有生態(tài)文明相關(guān)法律進(jìn)行梳理、完善，目的就是樹立法律在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)威，通過法律對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行嚴(yán)格的約束。同時(shí)使政府、企業(yè)、個(gè)人樹立法律觀念，建立依靠法律解決生態(tài)文明建設(shè)問題與矛盾的制度體系。

近年來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的一系列講話及政策文件都充分顯示了新的法治思維、法治理念和法治方略，對(duì)我國生態(tài)文明制度建設(shè)具有重大指導(dǎo)意義和促進(jìn)作用。任何觀念或者理念的科學(xué)、民主和有效實(shí)施，必須用法治的思維、法治的方法和法治的措施予以推進(jìn)，生態(tài)文明建設(shè)尤其如此。生態(tài)文明制度建設(shè)，就是要使生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐更加規(guī)范化、制度化和法治化，就是要使生態(tài)文明建設(shè)有科學(xué)的規(guī)則可以依據(jù)、有周密的措施可以實(shí)施、有民主的標(biāo)準(zhǔn)可以評(píng)價(jià)、有嚴(yán)格的責(zé)任可以追究。而推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，既要針對(duì)現(xiàn)有問題進(jìn)行制度創(chuàng)新，也要對(duì)現(xiàn)有的法律和制度進(jìn)行完善，更重要的是要通過立法的完善、執(zhí)法力度的強(qiáng)化、司法的嚴(yán)格，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面的檢視，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化政策、法律法規(guī)和實(shí)施制度進(jìn)行創(chuàng)新和完善，全面提升生態(tài)文明建設(shè)的“品格”[7]。

（二）用最嚴(yán)格的制度推進(jìn)生態(tài)文明體制改革

“制度”一詞是當(dāng)今社會(huì)使用頻率非常高的詞匯，用通俗的語言描述，制度就是被制定出來的一系列規(guī)范人的行為的規(guī)則。作為人類社會(huì)發(fā)展衍生的產(chǎn)品，制度的誕生是依托于人的，只要有人際關(guān)系存在就必然會(huì)有制度產(chǎn)生。黨的十八屆三中全會(huì)提出“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度”“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”等要求。生態(tài)文明建設(shè)旨在促進(jìn)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展的動(dòng)態(tài)平衡，不斷提升人與自然和諧相處的文明程度，不可避免地涉及到人與自然關(guān)系的調(diào)節(jié)、人與人關(guān)系的調(diào)節(jié)，其建設(shè)過程和目的必然要產(chǎn)生相應(yīng)的制度體系。

1. 加快建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度。國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體和空間規(guī)劃的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國國土空間開發(fā)利用取得了舉世矚目的成就，以相對(duì)緊缺的資源賦存支撐了長達(dá)40年的高速增長。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在加快推進(jìn)，國土開發(fā)和保護(hù)面臨著許多新情況、新矛盾和新挑戰(zhàn)。

黨的十九大報(bào)告指出要“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度”，就是要按照人口資源環(huán)境相均衡，生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間三大功能空間科學(xué)布局，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三類效益有機(jī)統(tǒng)一的原則，以法律為依據(jù)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制和市場(chǎng)化機(jī)制為手段，嚴(yán)格控制國土空間開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間。加快建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度的主要目的是保護(hù)對(duì)人類持續(xù)繁衍發(fā)展及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的自然生態(tài)系統(tǒng)，以進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)安全格局，增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)支持能力。進(jìn)入新時(shí)代，我們構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度，做好國土空間規(guī)劃，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，為建設(shè)富強(qiáng)美麗的中國夢(mèng)而奮斗。

2. 完善責(zé)任追究制度。環(huán)境的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了其在某種程度上如果完全用市場(chǎng)手段來調(diào)節(jié)可能失靈。地方政府環(huán)境責(zé)任的缺失是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域政府失能、環(huán)境法律失效的一個(gè)重要原因。政府環(huán)境責(zé)任的缺失通常表現(xiàn)為“重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕政府環(huán)境責(zé)任”“重企業(yè)環(huán)境義務(wù)和責(zé)任，輕政府環(huán)境義務(wù)和責(zé)任”“重政府環(huán)境權(quán)利，輕政府環(huán)境義務(wù)”。目前，地方政府作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在環(huán)境保護(hù)中也處于主導(dǎo)地位，解決環(huán)境問題的主要機(jī)制和作用也集中在政府身上。因此，《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了政府責(zé)任，開創(chuàng)性地設(shè)立了環(huán)保督政問責(zé)制度，通過目標(biāo)評(píng)價(jià)機(jī)制和考核制度，讓政府能正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，在平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中起更大作用。

習(xí)近平總書記指出“資源環(huán)境是公共產(chǎn)品，對(duì)其造成損害和破壞必須追究責(zé)任”“要建立責(zé)任追究制度，……對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”[8]。當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)雖取得了成效，但仍時(shí)有重大環(huán)境事件發(fā)生，嚴(yán)重威脅著廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。我國雖然明確實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制;并強(qiáng)調(diào)黨委及其組織部門在地方黨政官員選拔任用工作中，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定將資源消耗、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)效益等情況作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容，對(duì)在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴(yán)重破壞負(fù)有責(zé)任的官員不得提拔使用或者轉(zhuǎn)任其他重要職務(wù)。但是，實(shí)際上在重大污染事件發(fā)生后，責(zé)任追究一度被視為難以完成的任務(wù)，致使黨和政府的形象受損。隨著生態(tài)文明制度的完善，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，不僅可以規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)人的施政行為，而且將為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供重要的制度保障。

3. 細(xì)化考核問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出，堅(jiān)持權(quán)責(zé)統(tǒng)一，盯緊權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，完善發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差、精準(zhǔn)問責(zé)有效機(jī)制。中紀(jì)委十九屆四次全會(huì)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，實(shí)施規(guī)范問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)，增強(qiáng)問責(zé)的嚴(yán)肅性和公信力;進(jìn)一步界定不同問責(zé)情形的問責(zé)主體，督促各類問責(zé)主體齊抓共管;及時(shí)糾正濫用問責(zé)、不當(dāng)問責(zé)問題，造成不良影響的要嚴(yán)肅追責(zé)。問責(zé)工作是健全黨和國家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治工作，必須通過嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)、規(guī)范的程序安排、明晰的責(zé)任權(quán)限，保證其在正確的軌道上運(yùn)行。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，環(huán)境管理制度進(jìn)入系統(tǒng)化、整體性建設(shè)階段。細(xì)化考核問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)就是建立一套有效的問責(zé)機(jī)制，使黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，為生態(tài)保護(hù)和環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長期性、持續(xù)性的進(jìn)程，生態(tài)績效往往并不能在短時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)出來?，F(xiàn)行規(guī)定較短的任期使得干部容易為地方的短期利益著想，往往放棄長期發(fā)展策略，而選擇短期見效快的發(fā)展項(xiàng)目。“從事長期行為的人，只承擔(dān)長期行為的成本，而得不到長期行為的收益，其結(jié)果，只能是短期行為的普遍化”[9]。任期的限制使得生態(tài)績效考核難以完全反映出本屆政府在生態(tài)文明建設(shè)方面的努力。這時(shí)候進(jìn)行生態(tài)政績考核必須要解決的問題就是設(shè)置指標(biāo)讓官員的生態(tài)政績?cè)谝粋€(gè)較短的時(shí)期內(nèi)表現(xiàn)出來，有效排除官員任期時(shí)間過短所帶來的生態(tài)政績不明顯的問題，從而帶動(dòng)其追求生態(tài)政績的積極性。

五、結(jié)語

面對(duì)當(dāng)前資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨的十九大報(bào)告明確指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，為中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)畫出一幅宏偉藍(lán)圖，并為實(shí)現(xiàn)這一藍(lán)圖提出新思想，新措施。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，環(huán)境問題越來越復(fù)雜多樣。處于應(yīng)對(duì)和解決環(huán)境問題核心地位的生態(tài)文明體制改革制度從無到有，不斷從單一走向豐富，從初步走向完善。國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，要求建設(shè)法治政府、誠信政府、透明政府和責(zé)任政府[10]。我們只有高度重視制度、法治建設(shè)在生態(tài)文明建設(shè)中的硬性約束作用，才能確保基本的生態(tài)安全。只有將生態(tài)優(yōu)先的意識(shí)融入到社會(huì)生活的方方面面，才能在保障生態(tài)安全的基礎(chǔ)上進(jìn)一步構(gòu)筑人類幸福生活永續(xù)發(fā)展的美好大生態(tài)。

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