王鵬飛 崇永祥

[摘要]新中國成立后，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷程中，農(nóng)民主體地位逐漸顯現(xiàn)。新時代下推動農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，其中堅(jiān)持農(nóng)民主體地位是關(guān)鍵。梳理了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中農(nóng)民主體地位的演進(jìn)過程，并針對其面臨的挑戰(zhàn)提出了對策建議。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地制度;土地產(chǎn)權(quán);農(nóng)民主體地位

[中圖分類號]D45

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

建國70年來，黨中央立足國情農(nóng)情，推動了一系列農(nóng)村土地制度變革。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵以農(nóng)村土地所有權(quán)為基礎(chǔ)，豐富的包含了承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等多種權(quán)利。2016年中央一號文件首次提出“堅(jiān)持農(nóng)民主體地位”，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中的農(nóng)民主體地位提供了政策保障。但是當(dāng)下農(nóng)民的主體地位面臨一系列挑戰(zhàn)，因此，在中央“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策主張之下，要優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民主體地位不受損害;增強(qiáng)農(nóng)民主體地位認(rèn)同感，發(fā)揮農(nóng)民主體的能動性;推動新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展，保證農(nóng)民主體地位長久穩(wěn)定。

1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變革歷程中的農(nóng)民主體地位演進(jìn)

1.1土地改革

1950年6月《土地改革法》正式頒布實(shí)施，其指導(dǎo)思想是：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”在該法的指導(dǎo)下，一大批被富農(nóng)、地主侵占的土地，無償分配給了缺地少地的貧農(nóng)和部分中農(nóng)。土地改革的實(shí)現(xiàn)，標(biāo)志著我國土地產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了翻天覆地的變化，使得中農(nóng)貧農(nóng)也平等享有了土地。農(nóng)民沉浸在獲得土地的喜悅中，農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)得到了迅速的恢復(fù)和發(fā)展。自此，農(nóng)民成為了土地的主人，農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)的主體地位初步確立。

1.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化

1953年12月，中共中央做出《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》，農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動應(yīng)運(yùn)而生。該運(yùn)動經(jīng)歷了三個階段，其中互助組具有社會主義萌芽性質(zhì)，它以農(nóng)民土地私有為基礎(chǔ)，即農(nóng)民依然持有土地的所有權(quán);初級合作社具有半社會主義性質(zhì)，農(nóng)民以土地人股合作社，土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離，由合作社統(tǒng)一行使土地的使用權(quán);高級合作社具有完全社會主義性質(zhì)，農(nóng)民除擁有少量自留土地的使用權(quán)與收益權(quán)外，其余土地的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)歸集體所有。這一制度極大重構(gòu)了農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)中的地位?？梢哉f，農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系形成的基本特征是：弱化了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，虛化了集體經(jīng)濟(jì)的土地所有權(quán)，強(qiáng)化了國家對土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際控制。

1.3人民公社

1958年，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“大躍進(jìn)”時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式也由高級社轉(zhuǎn)變?yōu)檎绾弦坏娜嗣窆?。人民公社運(yùn)動使平均主義和浮夸風(fēng)盛行，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受重創(chuàng)，糧食產(chǎn)量隨之銳減，1959年我國糧食產(chǎn)量比上年減少3000萬t。為糾正人民公社運(yùn)動中的弊端，1962年中央提出“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，即將原來土地由僅有公社一級所有，變更為“公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”三級所有。土地產(chǎn)權(quán)完全歸人民公社所有，嚴(yán)重制約了農(nóng)民主體地位的行使。調(diào)整后的人民公社部分土地權(quán)利被部分下放，但人民公社固有的特性成為合理規(guī)劃土地產(chǎn)權(quán)分配的阻礙，使農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)中的主體地位讓位于生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)。

1.4家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

1978年，黨的十一屆三中全會召開，黨中央深刻總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。1979年小崗村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了大豐收，糧食產(chǎn)量由原來的1.5萬kg猛增至6萬多kg。1993年11月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》進(jìn)一步明確“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”。2008年，黨的十七屆三中全會決定強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的重新再分配，建立了土地集體所有、家庭經(jīng)營的新模式。一方面，將土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)劃歸農(nóng)民所有，重新確立了農(nóng)戶家庭的經(jīng)營主體地位。另一方面，農(nóng)民擁有獨(dú)立而完整的利益歸屬，直接從經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中獲得利益。

1.5三權(quán)分置

2013年，習(xí)近平總書記在湖北省考察時指出，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。這是中央領(lǐng)導(dǎo)人首次明確提出“三權(quán)分置”設(shè)想。2014年中央正式提出土地集體所有、農(nóng)戶承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，并對土地經(jīng)營權(quán)賦予了新的權(quán)能內(nèi)涵。2017年中央一號文件明確落實(shí)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”具體辦法。三權(quán)分置”使農(nóng)民對土地具有了經(jīng)濟(jì)意義上的實(shí)際支配權(quán)，農(nóng)民既可以自己經(jīng)營承包地，也可以將其流轉(zhuǎn)出去。土地集體所有的前提下，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，促進(jìn)了農(nóng)民對于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式的多元選擇?！凹w所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”的格局之下，農(nóng)民在土地各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)中主體地位愈發(fā)值得重視。

2農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中農(nóng)民主體地位的挑戰(zhàn)

2.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中農(nóng)民主體地位缺失

2.1.1所有權(quán)不明晰。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、落實(shí)土地所有權(quán)屬全體集體成員共同所有，是保障農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)和前提。根據(jù)《土地管理法》，目前我國集體土地所有權(quán)的主體包括了“村農(nóng)民集體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”三個層次，但沒有對其進(jìn)行進(jìn)一步明確界定。因此便出現(xiàn)了當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體不明晰、模糊虛置的突出問題，這種情況損害了擁有集體成員身份的農(nóng)民的主體地位。

2.1.2經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受限。“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)政策為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了豐富多樣的形式，也對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提出了與時俱進(jìn)的更高要求。一方面，未形成規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場。經(jīng)營主體資格審查不規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)價格波動大、流轉(zhuǎn)案例不具參考性等問題存在。另一方面，農(nóng)民獲取流轉(zhuǎn)信息的渠道匱乏。專門負(fù)責(zé)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的中介組織稀缺、農(nóng)民得不到相應(yīng)的法律咨詢服務(wù)等弊端，造成了當(dāng)下承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍較小的局面，甚至有的只限于本村或本縣。農(nóng)民主動開拓土地經(jīng)營模式的創(chuàng)新性受打擊，其主體地位日漸弱化。

2.1.3收益權(quán)受損。隨著國家“棚戶區(qū)改造”、“城中村改造”等計劃的推進(jìn)，土地征收成為政府、農(nóng)民與土地之間建立關(guān)系的常態(tài)活動。新《土地管理法》以“區(qū)片綜合地價”取代“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，為被征地農(nóng)民構(gòu)建了更加完善的保障機(jī)制，但是各地劃分區(qū)片的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性有待考量。另外，農(nóng)地成為商業(yè)等用地會使土地價值增加，目前我國土地增值收益分配的主要機(jī)制仍是征地補(bǔ)償制度。因此如何進(jìn)行公平分配，以保障農(nóng)民收益權(quán)的主體地位，是亟待解決的問題。

2.2農(nóng)民自身主體地位意識較弱

由于土地產(chǎn)權(quán)變革的歷程中，農(nóng)民的參與度低、權(quán)益受損等原因，大多數(shù)農(nóng)民對自身的主體地位認(rèn)可度不夠高，不認(rèn)為自己是“土地的主人”，無法切實(shí)感受到自己在土地產(chǎn)權(quán)和生產(chǎn)勞動中的主體地位。很多農(nóng)民對法律政策保障的權(quán)利置若罔聞，甚至完全游離于“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”等國家保障“三農(nóng)”的政策之外。同時，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利受損情況時有發(fā)生，但是由于農(nóng)民對自身地位過于淡漠，導(dǎo)致維權(quán)意識不強(qiáng)，使得本應(yīng)該屬于自己的利益流失，這又進(jìn)一步影響了農(nóng)民主體地位的展現(xiàn)。

2.3農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民主體地位未建立穩(wěn)定良好的動態(tài)平衡關(guān)系

農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)力沖破束縛、快速發(fā)展的重要貢獻(xiàn)者，其產(chǎn)權(quán)主體地位的長久穩(wěn)定是影響美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要因素。在推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時，農(nóng)民本應(yīng)是“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”、“資金引入”等利農(nóng)政策中的中堅(jiān)力量，但由于轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、急于追求產(chǎn)量等因素驅(qū)動，很多過程忽視了土地各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)中農(nóng)民的主體性。但是這種失衡局面不僅影響了土地資源的高效循環(huán)利用，更造成農(nóng)民缺乏歸屬感和安全感。

3農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中毫不動搖的堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的對策建議

3.1優(yōu)化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民主體地位不受損害

首先，要明晰所有權(quán)。落實(shí)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體地位是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料產(chǎn)權(quán)清晰化的實(shí)質(zhì)，而土地所有權(quán)作為其他權(quán)能的基礎(chǔ)，更應(yīng)該首先得到明確界定。應(yīng)調(diào)整現(xiàn)有的不合理的農(nóng)地所有制情況，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的土地權(quán)屬制度，避免土地被濫用和農(nóng)民權(quán)利受損。在進(jìn)行農(nóng)地建設(shè)時，必須要注意堅(jiān)持以集體土地所有為原則，堅(jiān)決避免土地私人占有的現(xiàn)象。

其次，完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。2019年中央一號文件中明確要求，要健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開規(guī)范運(yùn)行。形成良好的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，能夠?yàn)槌邪亓鬓D(zhuǎn)提供廣闊安全的平臺;充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中介組織的重要媒介作用，可以使農(nóng)民及時掌握土地流轉(zhuǎn)信息;建立健全土地流轉(zhuǎn)審核及評定細(xì)則，從而確保農(nóng)民的合理權(quán)益受到法律保護(hù)。

最后，在保證征地需求與保障農(nóng)民收益權(quán)之間進(jìn)行有效權(quán)衡。2020年1月1日起新《土地管理法》正式實(shí)行，各地區(qū)應(yīng)引人多種科學(xué)方法，合理確定區(qū)片綜合地價的制定標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則。在不傷害農(nóng)民收益權(quán)或者使收益權(quán)受損程度降到最小的前提下，真正實(shí)現(xiàn)“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”的補(bǔ)償原則。

3.2增強(qiáng)農(nóng)民主體地位認(rèn)同感，發(fā)揮農(nóng)民主體的能動性

一方面，需要在實(shí)踐中尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神以增強(qiáng)農(nóng)民主體地位。歷史已經(jīng)證明，一味的實(shí)施“一刀切”的政策，會極大損害農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。正如激進(jìn)的人民公社時期，使農(nóng)民主體地位發(fā)揮作用的能動性空間所剩無幾。因此，可以從探索發(fā)揮農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營主體作用的新形式著手，增加農(nóng)戶成員對于產(chǎn)權(quán)行使的參與度。當(dāng)農(nóng)民親自參與權(quán)力行使并實(shí)現(xiàn)自身利益時，其主體意識會得到很大的提升。

另一方面，提升農(nóng)民主體地位的認(rèn)同感可以輔助以良好的輿論氛圍。具體來說，可以推廣優(yōu)秀農(nóng)戶典型案例，在給予優(yōu)秀農(nóng)戶一定獎勵的同時，鼓勵其創(chuàng)新經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式或?qū)⒏N農(nóng)地的技巧共享。這有利于村民形成良好的認(rèn)同感和榮譽(yù)感，使其明確自己在鄉(xiāng)村治理過程的“主人翁”地位，主動承擔(dān)起責(zé)任和義務(wù)，從而以飽滿的干勁和熱情去創(chuàng)造美好新生活。

3.3推動新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展，保證農(nóng)民主體地位長久穩(wěn)定

首先，堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的長久穩(wěn)定需要建立長久穩(wěn)定的土地承包關(guān)系。2019年11月26日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》中指出“兩不變、一穩(wěn)定”的政策，農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達(dá)七十五年。對此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦表示：這有利于增強(qiáng)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，還有利于保障農(nóng)村的長治久安。

其次，要充分結(jié)合我國的國情，在土地承包關(guān)系穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，兼顧好承包者和經(jīng)營者兩者的利益，盤活農(nóng)村的土地使用效率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建立新時代農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民主體地位的動態(tài)平衡，促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的作用發(fā)揮。黨的十九大報告中明確提出實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。這將充分激發(fā)小農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，既能極大推動鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐，又能鞏固農(nóng)民在各項(xiàng)土地產(chǎn)權(quán)中的主體地位。

最后，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要現(xiàn)代農(nóng)民，而該目的的實(shí)現(xiàn)依賴農(nóng)民在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中的主體地位。因此應(yīng)定期組織職業(yè)農(nóng)民技能培訓(xùn)，教授給農(nóng)民基礎(chǔ)且必要的土地產(chǎn)權(quán)專業(yè)知識、法律知識、耕種技巧等，使其掌握與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求相適應(yīng)的思想理念、技術(shù)水平和管理方式。農(nóng)民各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)作用充分發(fā)揮，會為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村的良好發(fā)展和制度改革創(chuàng)新奠定深厚的群眾基礎(chǔ);新時代農(nóng)業(yè)的快速推進(jìn)又會進(jìn)一步鞏固農(nóng)民在各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)中的主體地位長久穩(wěn)定。

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[收稿日期]2020-07-28

[作者簡介]王鵬飛（1995-），女，山東濰坊人，在讀碩士研究生，研究方向：生態(tài)經(jīng)濟(jì);崇永祥（1996-），男，安徽天長人，在讀碩士研究生，研究方向：習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想。