摘 要：行政法律關系在行政法學體系中的功能與體系結(jié)構(gòu)聚訟紛紜，亟需重估與澄清。行政法律關系誕生時有強烈的民族訴求和嚴謹?shù)目茖W追求。它在現(xiàn)代風險社會中可以發(fā)揮法治功能、認知功能、

規(guī)范供給功能和體系化功能。在厘清行政法律關系的“權(quán)限—自由”構(gòu)造，澄清公法權(quán)利的生產(chǎn)方式的基礎上，循著內(nèi)外兩重體系重構(gòu)行政法律關系在行政法學體系中的關鍵位置，形成行政法律關系與行政行為的體系新構(gòu)想。

關鍵詞：行政法律關系;功能;結(jié)構(gòu);體系

中圖分類號：DF31? 文獻標志碼：A

DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2020.06.07

目前，行政法律關系被一些學者視為行政法學上的“雞肋”概念。①德國、日本學界面對社會結(jié)構(gòu)的重大變遷，行政功能和活動方式的重大轉(zhuǎn)變，日益青睞行政法律關系，有意使之成為行政法學體系新的“阿基米德支點”。②

不過，批判也異常激烈——集中指向功能缺失與結(jié)構(gòu)模糊。③功能缺失是指行政法律關系無法供給法治功能。結(jié)構(gòu)模糊是指行政法律關系的關鍵性結(jié)構(gòu)因素晦暗不明。本文借助知識考古和概念史的研究方法，尋找行政法律關系塑造的歷史動因，然后將之放在新社會條件下，重估其對法治和知識體系的貢獻，并綜合學界探索建構(gòu)行政法律關系的結(jié)構(gòu)體系。

一、行政法律關系的理論圖景

在知識考古學看來，概念的產(chǎn)生是特定時空中“知識意志”與“權(quán)力意志”交鋒的產(chǎn)物④。概念史認為只有將概念置于語境之中才能理解。行政法律關系的知識考古旨在弄清楚行政法律關系在誕生之初的理論圖景和權(quán)力意志究竟為何，以便搞明白它的基本歷史功能。

論者認為，康德（1724-1804）創(chuàng)造了法律關系這個術語，薩維尼（Friedrich Carl von Savigny， 1779-1861）對其進行了教義化。[唐曉晴：《法律關系理論的哲學基礎與教義結(jié)構(gòu)》，載《法治研究》2019年第3期，第111頁，第113頁。]康德的批判體系與薩維尼的歷史法學“并肩構(gòu)成了對唯理論法哲學的批駁和壓制?！盵 周育：《德國公法中歷史法學派的方法與影響》，載《學術交流》2019年第2期，第107頁。]在民族主義熱潮中，薩維尼清除掉自然法，認為法律一如語言，寓居在“民族的共同意識”之中。法是社會生活的一部分，“從某一方面來觀察，法并無自為的存在，其本質(zhì)是人類生活本身”。法作為行動意義，在認識論上可從生活關系中剝離出來，但法律關系并非是生活關系的人為再造，而是法律規(guī)則與生活事實的結(jié)合，它“直接給定”“直接顯現(xiàn)”：“法律關系通過生活事件而被給定”[ [德]薩維尼：《當代羅馬法體系》（第一卷），朱虎譯，中國法制出版社2010年1月版，第13頁]，是自然的規(guī)范存在。它由生活關系[ 朱虎教授指出，薩維尼在定義法律關系時，法律關系的“關系”與生活關系的“關系”用詞并不相同，而是做了區(qū)分。朱虎：《法律關系與私法體系：以薩維尼為中心的研究》，中國法制出版社2010年版，第34頁。]（實質(zhì)要素）與法律規(guī)則（形式要素）結(jié)合而成，是生活事實與規(guī)范世界的橋梁?！胺申P系乃是主觀權(quán)利歷史上的安身之處，它涉及個人主觀權(quán)利之間的關系，以特定方式處理人與人之間的共同生活，其內(nèi)涵則涉及構(gòu)成法律關系各部分之有機的關系與進展，侵害主觀權(quán)利將導致‘訴權(quán)的發(fā)生，后者乃是法律關系的消極狀態(tài)。”[ 陳愛娥：《薩維尼：歷史法學派與近代法學方法論的創(chuàng)造者》，載《清華法學》2003年第三期，第71-72頁。略去引文中的德語原文，請方家明鑒。]隨著生活的展開，法律關系不斷增殖權(quán)利義務。法律關系內(nèi)容間的依賴、制約和增生使法律關系如同有機生命。薩維尼區(qū)分了公法關系和私法關系。公法關系基于公民身份而定。公民身份往往取決于血統(tǒng)（出生）。公法關系因此是命定的，而非選擇的。薩維尼的法律關系概念為公法思考行政法律關系提供了基本知識氛圍：法律關系作為法的存儲器，是發(fā)現(xiàn)法的優(yōu)良工具，也是體系化法的關鍵性扭結(jié);法律關系的本質(zhì)是自由意志支配的領域。

1848年“三月革命”前“主要在民法中所發(fā)展起來的（擬制的）‘法人思想傳播到國家身上，才獲取一種政治含義：這是一條以中立化的國家主權(quán)化解主權(quán)在君還是在民這一矛盾的道路，也是一條使國家成為統(tǒng)治意志即國家權(quán)力擔當者的道路?！试S國家財產(chǎn)與君主的私人財產(chǎn)明確分開，并最終創(chuàng)設一個明確的法律擔保的歸結(jié)點?！盵 [德]米歇爾·施托萊斯：《德國公法史（1800-1914）：國家法學說和行政學》，雷勇譯，法律出版社2007年版，第493頁。略去引文中的德文原文，請方家明鑒。] “三月革命”失敗后，自由主義與保守主義認識漸趨一致，公法學逐漸走向?qū)嵶C主義。格貝爾（Carl Friedrich von Gerbera，1823-1891）將國家作為“法人形式的有機體”，君主是國家法人的機構(gòu)，國民是“子民”，必須服從國家。格貝爾遺囑執(zhí)行人拉班德（Paul Lanband，1838-1918）認為國家既是“保全定居民族共同體的法秩序”，又是“存在于各個國家成員之上、構(gòu)成其上位秩序的統(tǒng)一、自律的組織”?；鶢柨耍∣tto von Gierke，1841-1921）對此激烈批判：國家不是“抽象的官僚機構(gòu)”而是“有機體”“現(xiàn)實的人格聯(lián)合體”，“其必定與個人一樣，是一個有生命、有靈魂的生命體，其能夠思考，并將所思所想付諸行動”。[ [德]奧拓·基爾克：《私法的社會任務》（基爾克法學文選），劉志陽、張小丹譯，中國法制出版社2017年版，第65頁。]耶利內(nèi)克（Georg Jellinek，1851-1911）對19世紀國家學說作了總結(jié)：“國家是具有始源性統(tǒng)治力的定居國民社團，或者說是具有始源性統(tǒng)治力的領土社團”。國家的法人化、法律化，使關系思考有了可能，但也留下無法克服的困難——國家的不可滲透性：“耶利內(nèi)克就明確反對那種‘將國家的所有法律關系消解于國家機關相互間的關系以及與國家機關中的各個自然人之間的個別關系的觀點，這種觀點無法說明指導國家的意思來自何處，以及為什么國家在法律上表現(xiàn)為一個行動的統(tǒng)一體?！盵 王天華：《國家法人說的興衰及其法學遺產(chǎn)》，載《法學研究》2012年第5期，第87-88頁。]

國家法人化是自由主義構(gòu)建“法治國”的堅實步驟。德意志自由主義放棄政治主張，將精力投入形式法治國的建設。技術性的行政法與政治性的憲法切割開來，走上自行發(fā)展的道路。自由主義政治開始退燒，技術的行政國日趨重要?！啊毩⒌膹男姓嵺`和憲法法律中脫離出來的規(guī)范領域‘行政法的產(chǎn)生，以及針對法律形式的教義的形成，都被證明為實現(xiàn)法治國……附帶產(chǎn)生的現(xiàn)象。”[ [德]米歇爾·施托萊斯：《德國公法史（1800-1914）：國家法學說和行政學》，雷勇譯，法律出版社2007年版，第495頁。]奧托·邁耶（Otto Mayer，1846-1924）最終完成行政法總論的創(chuàng)立，被后世認為是德國現(xiàn)代行政法學的奠基人。他最初是民法學家，精通德國和法國民法，曾為知名律師，終成行政法大師[ 陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年3月版，第127頁下。]。他在《德國行政法》中明確指出：“行政法是特別用于調(diào)整作為管理者的國家和作為被管理者的臣民之間的關系的法律部門?！盵 [德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2004年版，第15頁。]法治國的關鍵就在行政的法治化，尤其是針對行政系統(tǒng)之外的行政活動必須依法律展開。邁耶在國家與公民之間構(gòu)建起“一般權(quán)力關系”，在行政內(nèi)部則構(gòu)建“特別權(quán)力關系”。

邁耶一方面將國家比作企業(yè)：“國家準備了人或物的各種手段，用這些手段與人民發(fā)生各種關系，通過這些活動對人民的生活和經(jīng)濟加以助長或者利用。國家是一個偉大的企業(yè)，其目的在于公共福祉，即以實現(xiàn)公共利益所必需之所有便宜為目的而被設立和管理的偉大企業(yè)?！盵 O. Mayer， Deutsches Verwaltungsrecht， Bd. 2， S. 54 f.轉(zhuǎn)引自王天華：《國家法人說的興衰及其法學遺產(chǎn)》，載《法學研究》2012年第5期，第100頁。]邁耶另一面拒絕國家的國民參與，對國家法人說的民主內(nèi)核充滿警惕：“邁耶對國家主權(quán)的至上性、原初性和無限性的維護，無疑是對彼時德國強烈的國家主義訴求的回應?！盵 趙宏：《主觀公權(quán)利的歷史嬗變與當代價值》，載《中外法學》2019年第3期，第653頁。]耶利內(nèi)克批判他“只看到了國家和臣民之間赤裸裸的權(quán)力事實?！盵 [德]格奧格·耶利內(nèi)克：《主觀公法權(quán)利體系》，曾韜、趙天書譯，中國政法大學出版社2012年版，第27頁]在邁耶看來，行政行為的模范是“司法判決”，行政機關通過行政行為宣布公法規(guī)范中個人的具體權(quán)利和義務。它是對抽象法律關系的明確化，讓權(quán)力可“接受”。在法技術上，邁耶并沒有將國家的民主化當一回事，因為在民主構(gòu)造中，國家與國民之間的關系，和君主國沒有兩樣：依舊是一方（國家）下令，一方（臣民）服從。真正緊要的是法治化：行政行為在涉及臣民的財產(chǎn)和自由的領域中必須符合議會創(chuàng)設的法律。邁耶將國家視為和臣民一樣的主體，成為法律權(quán)利（力）的歸結(jié)點。公法上的權(quán)利義務關系，是議會法律的產(chǎn)物，而非自由意志的產(chǎn)物。因此，闡明這一抽象關系內(nèi)涵的行政行為是首要和關鍵的。邁耶僅將目光鎖定在國家的行政功能上，國家由此獲得了法技術意義上的“主體性”：承認國家的意思能力，卻懸置了國家的憲法含義與政治意涵。

邁耶認為公法與私法兩立。[[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2004年版，第122-123頁。]法律關系是民法中生成的概念，具有理論統(tǒng)治力。邁耶認為行政法調(diào)整國家（管理者）與臣民（被管理者）之間的關系。關系思維構(gòu)成邁耶行政法體系的前提和構(gòu)思邏輯：邁耶將行政關系分成一般權(quán)力關系和特別權(quán)力關系，前者已為憲法預先規(guī)定，國家只能按照法律對其明確化（行政行為），而后者則依賴行政命令——這些命令對行政不具有確定力，當事人卻須無條件遵守。前者是法治部分，后者是法外空間：“邁耶對特別權(quán)力關系的刻畫，與其說是為了制造‘法外空間，毋寧是通過特別權(quán)力關系與一般權(quán)力關系的對照，凸顯和強調(diào)一般權(quán)力關系下行政應受法拘束的事實?！盵 趙宏：《法律關系取代行政行為的可能與困局》，載《法學家》2015年第3期，第38頁。]國家的“企業(yè)”形象與不可穿透性、高權(quán)性，是邁耶對德國法治和行政現(xiàn)實構(gòu)造的精確描摹，暗含著行政法的實證主義重塑。透過法律關系，邁耶區(qū)分了涉及臣民財產(chǎn)與自由的領域，承認了習慣法、慣例、自治章程、法規(guī)命令、判例法作為行政的法規(guī)范。[ [德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2004年版，第86-96頁。]正是在這個法治關系領域中，高度形式化的行政行為一路高歌?？墒?，不回溯到行為上的關系架構(gòu)，就不能全貌觀照德國行政法，也就無法理解邁耶的用意。

行政法律關系一面方便行政法學者眼光向內(nèi)認真觀測德國行政法律關系“生長”的有機性，從中發(fā)現(xiàn)行政的“法規(guī)范”;另一方面方便行政法學者進行體系化思維，借助這個思維工具，將行政法規(guī)范提升為實證科學意義上的研究對象，為行政法學贏得科學地位。

二、行政法律關系的現(xiàn)代功能

行政行為在復雜現(xiàn)代社會統(tǒng)合力日益式微?！皞鹘y(tǒng)行政法學以行政行為形式理論為核心內(nèi)容所架構(gòu)之封閉公法體系，乃逐漸無法因應日益復雜之行政現(xiàn)象與多元利益，對此學者乃有強調(diào)行政法學理論應作相應調(diào)整或予以根本重建”。[ 賴恒盈：《行政法律關系論之研究——行政法學方法論評析》，（臺北）元照出版有限公司2003年版，第75-76頁。]行政法律關系的法治訴求和科學追求被重新激活。認真思索法律關系的現(xiàn)代社會運用方式，就會發(fā)現(xiàn)行政法律關系的法治功能、認知功能、規(guī)范供給功能以及體系化功能。

（一）法治功能

在邁耶時代，行政行為模仿司法判決，是對“行政盡可能的司法化”[ [德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務印書館2004年版，第64頁。]的產(chǎn)物，用來宣告行政活動中“法”之含義。行政行為由此提供最重要的“個體化與明確性”功能。在有法律之處，法律優(yōu)先于法規(guī)命令、自治章程、習慣法、判例法、慣例適用（法律優(yōu)先）;對自由和財產(chǎn)的限制必須得到法律授權(quán)（法律保留）。但行政與法的關系，僅存于“有法律”且侵害“自由與財產(chǎn)”時。這樣，只在涉“法律”時，行政行為才帶來“明確性”。行政行為的法治貢獻存于法律領域。

現(xiàn)代社會是風險社會，其復雜性與偶然性超出了理性控制范疇。錨定在可預期性之上的形式法治遇到批評性反思。實質(zhì)法治——包含形式合法性、個人權(quán)利和民主——應運而生。[ [美]布雷恩·Z·塔瑪納哈：《論法治——歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學出版社2010年版，第139頁。亦可趙宏：《法治國下的目的性創(chuàng)設：德國行政行為理論與制度實踐研究》，法律出版社2012年版，第29頁下。]形式合法性是形式法治對實質(zhì)法治的關鍵貢獻。個人權(quán)利的核心是基本人權(quán)，被認為是受憲法保障的權(quán)利。民主指向參與性程序，以保障法律在信息和意愿得到充分溝通和交流的結(jié)構(gòu)中被生產(chǎn)出來。實質(zhì)法治對法律的內(nèi)容生產(chǎn)提出了限制（基本權(quán)利），對法律的生產(chǎn)過程提出了操作要求，要求法律必須平等、明確、穩(wěn)定地適用。行政法律關系直面行政活動的復雜與偶然，分析活動主體之間的利益分布，總結(jié)主體之間的規(guī)范期待，恰當處置行政活在現(xiàn)代社會中 “靈活性”壓力，行政法才在意義與時間維度上可預期、可接受。行政法律關系認真對待基本權(quán)利，充分考慮各方利益，謀求行政活動的動態(tài)確定性，與實質(zhì)法治形成結(jié)構(gòu)性關系。盧曼認為法律是時間、社會和意義維度上的行為規(guī)范期待一致性的一般化。[[德]尼克拉斯·盧曼：《法社會學》，賓凱、趙春燕譯，世紀出版集團 上海人民出版社2013年版，第129頁下。]社會互動是法產(chǎn)生的根源?，F(xiàn)代行政法的淵源，主要表現(xiàn)為立法機關制定的法律，但行政機關與相對人之間形成的慣例、行政機關內(nèi)部的行政規(guī)則日益成為行政法的重要淵源。行政法律、行政慣例、行政規(guī)則都是特定時空條件下行政機關與服務對象的行為準則。行政關系中的規(guī)范期待經(jīng)過時間、制度與意義的一致化，上升為行政法規(guī)范。行政法律是立法機關在立法程序中對行政關系中法規(guī)范的提煉與承認。行政慣例則直觀地反映了行政法規(guī)范的互動形成過程。行政規(guī)則的對外效力更是建立在規(guī)則內(nèi)容的相對人“可接受性”上。

首先，行政領域的互動關系發(fā)生在基本權(quán)利背景下?，F(xiàn)代憲法上的基本權(quán)利被認為對行政機關具有直接約束力。對基本權(quán)利的尊重、保護是行政機關的憲法義務。這種基于基本權(quán)利的公法關系，必在行政行為領域產(chǎn)生持續(xù)、額外的約束關系。其次，以秩序維護為己任的行政機關，日漸轉(zhuǎn)換為以利益給付、調(diào)整、謀劃為中心的機關。金融補貼、信息指導、公私合作、產(chǎn)業(yè)政策等成為行政機關的日?；顒印＿@些領域中，法律規(guī)定、標準并不明確，需多方利益權(quán)衡。最后，行政活動成為現(xiàn)代社會生活持續(xù)的關鍵條件。[王本存：《狄驥對現(xiàn)代公法理論的重構(gòu)——從主權(quán)到公共服務》，《現(xiàn)代法學》2009年第5期，第10頁下。]現(xiàn)代生活難以離開公共衛(wèi)生、水電氣供給、交通、通訊的國家擔保。大量持續(xù)法律關系需要行政維持，其影響利益廣泛而深遠?！八槠?、形式化的行政行為無法持續(xù)支撐這種高密度、大范圍、長時段的社會互動。這都使從憲法、利益權(quán)衡、社會規(guī)范期待等角度對行政法規(guī)范進行審視和再造成為必要。這些錯綜復雜的社會互動中的利害關系、利益分布、規(guī)范期待成為了行政活動的規(guī)范評價標尺和動力源。對行政法律關系的細致觀察、揣摩，不僅是個案正義實現(xiàn)的保證，也成為特定互動的規(guī)范來源（慣例、基準、標準等），只有敞開行政法規(guī)范生產(chǎn)的“后臺”，規(guī)范產(chǎn)生才可以評價和控制。行政行為的明確性與存續(xù)力對法治的貢獻，才有“源頭活水”。

（二）認知功能

行政行為以“意思表示”為核心構(gòu)建法律的實施系統(tǒng)[程明修：《行政法之行為與法律關系理論》，（臺北）新學林出版股份有限公司2005年版，第107頁下。亦可參閱王學輝：《行政法意思表示理論的建構(gòu)》，載《當代法學》2018年第5期。]。行政法律關系則是圍繞行政關系展開的聯(lián)系。

首先，行政法律關系被細化為：組織與組織構(gòu)成員關系（國家與市民）、組織與組織關系（國家與其他公法人）、組織與機關關系（國家與國家機關）、組織與機關擔當者關系（國家與公務員）、機關與機關擔當者關系（機關與職員）、機關與機關關系。[賴恒盈：《行政法律關系論之研究——行政法學方法論評析》，（臺北）元照出版有限公司2003年版，第128-130頁。]行政主體之間的關系逐漸法律化。行政決策和行政行為在法律關系之網(wǎng)中被觀測：在組織法、預算法、公務員法交織作用下，機關、公務員均成為法律關系上的節(jié)點，資源、動因和具體操作手法都被監(jiān)督。行政決策和活動的“動因”“脈絡”與“機制”，在關系網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中“顯影定形”。

其次，行政法律關系對行政活動認識的“過程”與“狀態(tài)”取向。[張琨盛：《行政法學另一種典范之期待》，《月旦法學雜志》2005年第6期，第72頁。]行政活動是多重行政法律關系牽引下，多個行政行為循環(huán)往復的過程。例如，營業(yè)許可往往先有產(chǎn)業(yè)政策，然后才是當事人的申請，最后才是行政許可，以及隨之而來的事后監(jiān)管。公用特許則建立在事前密集談判上。稅務、海關可能在征稅決定做出之前，早就給當事人做出了事前答復。[ 熊樟林：《論行政事前答復》，載《法制與社會發(fā)展》2019年第1期，第181頁。]行政行為是利益變遷和利益重組的媒介。要妥當?shù)丶皶r因應利益變動，唯有借助法律關系揭示出來的利益關系，按照法定方式將之導入程序中進行處理，然后才能作出正確的行政決定。行政法律關系將行政行為放置在關系構(gòu)造中觀測，尋找關鍵性的節(jié)點，從而對合作型行政[章志遠：《邁向公私合作型行政法》，載《法學研究》2019年第2期，第137頁。]，事前溝通、行政事前答復等行政新趨勢有更好把握。行政行為的做出既有前因亦有后果。若無法將行政行為與利益、目的鏈接起來，就無法掌握行政活動“動力機制?！盵江利紅：《行政過程論研究——行政法學理論的變革與重構(gòu)》，中國政法大學出版社2012年10月版，尤其是第135頁下。亦可參閱鄭春燕：《現(xiàn)代行政過程中的行政法律關系》，《法學研究》2008年第1期，第61-63頁。]利益、程序成為法律關系的認知工具，使行政法學更能適應行政需要。實用主義、程序主義的認知取向，將行動的關鍵還原到具體行動者上，還原到利益分布與行動激勵上。這不僅意味著全面依法治國的實現(xiàn)，也標志著法社會學在行政法上的展開，以及由此而來的行政法現(xiàn)象新認知[包萬超：《行政法與社會科學》，商務印書館2012年版，第47頁下。]。

最后，行政法律關系可用來精準識別行政活動，確定行政法規(guī)范的對象?，F(xiàn)代行政嵌入社會系統(tǒng)，可引動諸系統(tǒng)資源，采用復雜手法達成目標。由此，行政活動具有隱蔽性，要件化、抽象化的行政行為理論有時很難把握。例如，在“范偉森訴惠濟區(qū)政府、東趙村村委會行政行為違法案”中，最高人民法院明確指出：村《補償安置方案》雖然經(jīng)村委會討論通過，但最終由區(qū)人民政府批準，項目補償款由區(qū)財政撥付，土地征收后歸屬到土地儲備中心，“這些事實均表明，惠濟區(qū)人民政府在案涉征收項目中發(fā)揮的作用，已經(jīng)超出《村民委員會組織法》所規(guī)定的指導、支持和幫助，而是實際主導、組織和控制，案涉土地的整體開發(fā)利用行為也超出了《村民委員會組織法》對村民委員會自我管理、自我教育、自我服務的法律定位”，由此該方案被認定為行政行為。[中華人民共和國最高人民法院行政判決書（2018）最高法行再108號]顯然，從意思表示、主體、職權(quán)看來很難將《補償安置方案》歸為區(qū)人民政府的行為，但以關系思維觀照就會發(fā)現(xiàn)它是行政活動，當受行政法調(diào)整。又如，貼息貸款是通過貸款合同發(fā)放，但先有發(fā)放的行政決定，通過關系思維將之規(guī)整為行政合同法律關系，就大大降低了認知負擔和操作成本。行政特許中行政機關——受許人——受許人服務對象復雜互動關系，也很難用行政行為理論加以把握，行政法律關系就非常好用。[翟翌：《作為特許人的行政主體與“受許人的對象人”之間關系的變遷及價值——一個行政過程論的視角》，載《學術月刊》2019年第6期，第83-89頁。]在合作型行政法日漸興盛之際，這類行政法現(xiàn)象層出不窮。就此而言，行政法律關系的認知功能值得期待。

（三）規(guī)范供給功能

行政法律關系在“釋法”上發(fā)揮后果導向的功能，而在“找法”上則會成為法律規(guī)范的內(nèi)容淵源，并在客觀上成為規(guī)范體系的整合、調(diào)校裝置。

法律適用需要對規(guī)范語句進行解釋。行政法主要是立法機關對行政機關發(fā)布的指令。立法與行政的分工、信息不對稱、語言不能以及能力素質(zhì)差異都使立法者無法面面俱到、清晰明確地下達指令?，F(xiàn)代行政法規(guī)范由此更多是權(quán)限——程序規(guī)范，伴隨著大量的行政裁量。行政法上的法律適用，一面是規(guī)范的解釋，一面是規(guī)制意思的形成。[王學輝：《行政法意思表示理論的建構(gòu)》，《當代法學》2018年第5期。]行政法學界對規(guī)范解釋與規(guī)制意思解釋傾向于“客觀主義”：探究規(guī)范語句和意思表示的客觀意義。這種解釋方法趨向于規(guī)范和意思表示的大眾理解，以兌現(xiàn)形式法治的確定性承諾，可稱為“規(guī)范取向”的解釋。但行政情況千變?nèi)f化，利益瞬息萬變，行政法律適用不得不將行政目的和未來可變性納入法律解釋和意思形成?！耙?guī)范取向”的解釋方法穩(wěn)定卻不夠靈活。行政法律關系，通過利益、程序等因素將相關主體納入行政視野，順著行政法律有機關系的脈絡，觀測行政活動的動力機制，以及未來可能的利益分布結(jié)構(gòu)，可比較方便形成“規(guī)則后果取向”的解釋方案。[王彬：《司法裁決中的后果論思維》，《法律科學》（西北政法大學學報）2019年第6期，第18-20頁。]行政機關活動依據(jù)和程序的解釋多是關系視角下的利益權(quán)衡，后果的可能性、可欲性、可接受性，以及措施的成本—收益成為法律解釋的重要因素。

行政法的權(quán)限-程序規(guī)范是立法者的“空白授權(quán)”。這些領域留給行政機關形成判斷，或者授予行政機關通過程序?qū)ふ揖唧w方案。[ “在某些特殊的緊急情況下，出于維護公共利益或者公民利益的迫切需要，行政機關可以采取沒有法律依據(jù)甚至與法律條文字面含義相抵觸的措施，而這些措施的合法性應當予以追認。”何海波：《行政訴訟法》（第二版），法律出版社2016年版，第71頁。]公法的回應方式既有外部控制——合憲性控制和行政訴訟控制，又有內(nèi)部規(guī)范生產(chǎn)機制——行政規(guī)則

。行政領域中各方就行政活動形成細節(jié)性規(guī)范期待，保障行政活動有序展開。這類規(guī)范的顯例是行政慣例、軟法[羅豪才教授指出軟法既包括制定法中的“描述法律事實或者具有宣示性、號召性、鼓勵性、促進性、協(xié)商性、指導性的條款，……邏輯結(jié)構(gòu)不夠完整，沒有運用國家強制力保證實施”的條款，也包括綱要、指南等規(guī)范性文件、各類政治組織的自律規(guī)范、社會共同體的自治規(guī)范。 羅豪才主編：《軟法的理論與實踐》，北京大學出版社2010年版，第102頁。]、行政規(guī)則。行政慣例的核心在于行政法律關系當事人之間形成的穩(wěn)定行為預期。軟法的關鍵在于多方主體對治理的參與，是相互協(xié)調(diào)、不斷試錯后形成的具有實際效力的規(guī)范期待。行政規(guī)則雖是行政機關自行制定，但要通過公眾參與程序[ 國務院發(fā)布《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》明確要求：行政規(guī)范性文件必須嚴格依照法定程序制發(fā)，重要的行政規(guī)范性文件要嚴格執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發(fā)布等程序。多地也已制定行政規(guī)則的制定程序規(guī)定。]，在與公眾對話——尤其是聽取利害關系人的意見后——予以通過。這就形成了行政規(guī)則[ 崔卓蘭：《行政自制理論的再探討》，《當代法學》2014年第1期，尤其是第6頁以下。]的規(guī)范生產(chǎn)機制。這些行政法上的規(guī)范淵源表明，在法律空白授權(quán)的情形之下，認真研究、分析行政關系中的利益和規(guī)范期待，是找到行政活動規(guī)范依據(jù)的最好方法，也是產(chǎn)生穩(wěn)定期待的可行方案。從行政關系中提取規(guī)范要素，通過互動將規(guī)范顯影定形，正是法律關系概念誕生之時的要旨所在。

行政法律規(guī)范借助主體之間的相互作用、利益權(quán)衡、意義關聯(lián)，形成有機的行政法律關系網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。這個網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)構(gòu)成行政活動的支撐性結(jié)構(gòu)：一方面生成行政法規(guī)范解釋方案，一方面成為行政法規(guī)范的創(chuàng)造機制。法院司法形成的關系是行政法律關系的邊界。行政法律關系拓展建立的“意義協(xié)調(diào)”和“利益預測”則是行政法規(guī)范的內(nèi)容淵源。行政活動在法律關系網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)內(nèi)展開：行政活動基于何種規(guī)制意旨，意在形成何種利益結(jié)構(gòu)，這些意旨在法律上能否通過檢驗，行政主體可以調(diào)動哪些資源（預算法），調(diào)動哪些人員和手段（公物法、組織法），以何種方式和程序（行政作用法），對現(xiàn)有的利益結(jié)構(gòu)（基本權(quán)利、財產(chǎn)法、人格法）加以調(diào)整。行政法律關系之網(wǎng)成為了行政法規(guī)范的“高級法”，既透視行政活動的動力機制，構(gòu)成規(guī)范的內(nèi)容來源，又協(xié)調(diào)控制規(guī)范之間的關系。

三、行政法律關系的結(jié)構(gòu)與體系

行政法律關系的建構(gòu)并非為了取代行政行為成為行政法學體系的“阿基米德支點”，而是要與之構(gòu)成行政法學體系的全新構(gòu)造。因此，行政法律關系重塑的關鍵是弄清楚結(jié)構(gòu)要素與體系的構(gòu)造。

（一）行政法律關系的構(gòu)造

1.時間與空間

人們在交往互動中，不僅僅有信息、能量、物質(zhì)上的交換，還存在理解并進行意義創(chuàng)造。法律關系的產(chǎn)生、變遷、消滅始終處于時間之河中，法與關系的結(jié)合也并非簡單的“先—后”關系，而是同時產(chǎn)生。當事人的權(quán)利義務隨時間不停變化，但它們在時間和意義上又有關聯(lián)性。這就形成了“動態(tài)法律關系理論?！盵江利紅：《行政過程論研究——行政法學理論的變革與重構(gòu)》，中國政法大學出版社2012年版，第280頁。]時間上的可預期性，通過參與交涉、決定權(quán)預先分配等方式解決。法律空間上，基本權(quán)利防御、受益和客觀價值功能會對行政產(chǎn)生公法上的請求權(quán)與保護義務[ [德]漢斯·J·沃爾夫 奧托·巴霍夫 羅爾夫·施托貝爾：《行政法》（第一卷），商務印書館2002年1版，第393-395頁. 章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》（第2版），法律出版社2019年2版，第57頁。]。行政活動的財政開支可能（預算關系）也會進入行政法律關系的觀測空間。這些關系網(wǎng)絡是所有行政活動的先在約束，構(gòu)成行政法律關系的最外層支撐框架。此外，傳統(tǒng)意義上私法并非不能產(chǎn)生行政法律關系。例如物權(quán)作為絕對私權(quán)，對行政也同樣產(chǎn)生拘束力，從而在物權(quán)人和行政主體之間產(chǎn)生消極的行政法律關系。[王本存：《論行政法上的公法權(quán)利》，載《現(xiàn)代法學》2015年第3期，第58頁。]《民法典》與《治安管理處罰法》相結(jié)合，還可以推導出行政機關對物權(quán)的積極保護義務，特定情形下當事人針對行政機關有作為請求權(quán)。

這樣，行政法律關系是當事人就行政關系發(fā)生的行政法規(guī)范上的關聯(lián)——行政主體與行政相對人之間的法律上的接觸關系[ [日]南博方：《行政法》（第六版），楊建順譯，中國人民大學出版社2009年8月第1版，第87頁。]——核心是權(quán)利義務。

2.結(jié)構(gòu)性因素

通常意義上，法律關系有三個結(jié)構(gòu)性要素：主體、內(nèi)容與客體。結(jié)合學界的爭論點，這里對內(nèi)容展開論述。

（1）“權(quán)力-權(quán)利”的動態(tài)構(gòu)造

我國學者主張基本法律關系為“權(quán)利——義務”與“權(quán)力——責任”關系：前者是針對行為的法律關系，核心是設定義務;后者是針對關系的法律關系，核心是權(quán)力授予[林孝文、金若山：《從法律概念中探尋法律關系——霍菲爾德法律關系理論研究》，載《湘潭大學學報》（哲學社社會科學版），2013年第7期。]。行政機關擁有法律賦予的職權(quán)，

設定相對人的義務。“私人參與履行行政任務后，會在行政機關、履行任務的私人及第三人之間形成多種面向的法律關系。為此，需要及時引入行政任務取向的法律關系思維，在不同的法律關系語境下識別相應的法主體身份，避免陷入‘行政主體—行政相對人的單線結(jié)構(gòu)?！盵章志遠：《邁向公私合作型行政法》，《法學研究》2019年第2期，第149頁。]締約過程中，因締約過失也必然產(chǎn)生行政機關與相對人之間的締約過失責任請求權(quán)。[ 陳敏：《行政法總論》，新學林出版有限公司2016年9月第9版，第286頁。]又如稅收法律關系，學者們認為是一種公法之債權(quán)債務關系：“稅收是一種法定的債務，滿足法律規(guī)定的構(gòu)成要件后，納稅義務即自動發(fā)生，行政機關只能確定、催繳或?qū)崿F(xiàn)稅收債權(quán)，而不能創(chuàng)設稅收義務?！盵劉劍文：《財稅法專題研究》（第三版），北京大學出版社2015年3版，第159頁。]稅收主管機關的征收權(quán)是國家稅收債權(quán)的權(quán)能，登記、檢查、催繳是請求權(quán)的運用方式，“只有當納稅人拒絕納稅時，才需要通過國家強制力予以干預[同上注，劉劍文：《財稅法專題研究》，第162頁。]。

這些變化都說明，行政主體與相對人之間的權(quán)力——義務關系無法適應行政法的發(fā)展，需要重構(gòu)和精細化。這里的關鍵是認識到權(quán)力——責任、權(quán)利——義務的復合結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)化條件，并提供相應的識別技術。

（2）公法權(quán)利的生產(chǎn)

公法權(quán)利是內(nèi)容爭議的焦點。持否定意見一方指向公法權(quán)利識別與生產(chǎn)的隨意性和不可預期性。這里主要圍繞著公法權(quán)利的生產(chǎn)問題展開討論。

保護規(guī)范理論用來識別公法權(quán)利最重要的因素——“個人利益保護”的立法目的——是否存在。保護規(guī)范理論從最初探求“立法者的主觀意圖”是否具有個人利益保護指向，演變?yōu)閺摹胺w系”詮釋是否具有個人利益保護指向，從而與憲法基本權(quán)利的“體系內(nèi)效力”發(fā)生耦合關系。這就是保護規(guī)范理論的新舊動能轉(zhuǎn)換。[趙宏：《保護規(guī)范理論的歷史嬗變與司法適用》，載《法學家》2019年第2期，第6頁以下。]公法權(quán)利的識別、生產(chǎn)就與保護規(guī)范理論結(jié)合在一起。公法權(quán)利依賴法律解釋，易致權(quán)利生產(chǎn)主觀化、不可預期。現(xiàn)代法律解釋已從單向注釋轉(zhuǎn)化為對話的“理性論證”[羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立的理性論辯理論》，舒國瀅譯，中國法制出版社2002年版。]。論證規(guī)則、解釋程序控制解釋的主觀性。現(xiàn)代法律體系化程度越來越高，解釋不得不面對越來越緊的限制性規(guī)則

。這些理性規(guī)則、程序控制、思維方法、德性要求、體系控制使法解釋獲得事前預測、事后審查上的確定性。法律規(guī)范的可預期性承諾并具形式上的確定性，同時亦表現(xiàn)為系統(tǒng)論意義上的動態(tài)穩(wěn)定性。權(quán)利生產(chǎn)的可預期性是建立在對變化的“自適應”上的。不確定性并未被消除，而是轉(zhuǎn)化為可承受性。

基本權(quán)利是公法權(quán)利的基本形態(tài)?；緳?quán)利是行政法上公法權(quán)利的重要類型?；緳?quán)利具有保護和受益功能側(cè)面。[張翔：《基本權(quán)利的規(guī)范建構(gòu)》（修訂版），法律出版社2017年版，第69頁。]保護側(cè)面防止公權(quán)力的不當行使，受益?zhèn)让媸乾F(xiàn)代社會產(chǎn)物，需要國家財政配合。基本權(quán)利發(fā)揮體系指引控制作用，通過合憲性審查、合憲性解釋、基于憲法的法律體系解釋等方式，澄清規(guī)范意旨，確定公法規(guī)范的“個人利益保護指向”，以便生產(chǎn)在法體系上有依據(jù)的公法權(quán)利?；緳?quán)利對公法規(guī)范上的公法權(quán)利的證立起到補強作用。[王本存：《論行政法上的公法權(quán)利》，載《現(xiàn)代法學》2015年第3期，第65頁以下。]

公法規(guī)范除了憲法規(guī)范、法律規(guī)范等制定法規(guī)范之外，尚有基于行政契約、行政慣例、公物利用等規(guī)范形態(tài)。圍繞行政的互動必然產(chǎn)生規(guī)范，亦可成為公法權(quán)利的來源。例如行政契約附隨義務[ “行政附隨義務根本不受行政行為種類的限定，也不受具體行政行為性質(zhì)的限制，無論何種行政行為均可發(fā)生附隨義務，而每個行政關系中附隨義務的具體內(nèi)容又不盡相同，需要根據(jù)行政行為的目的和維護行政當事人利益的標準才能確定，這也正好體現(xiàn)了附隨義務的價值?！惫珓諉T的注意、通知、告誡、審慎審查、妥善保管、保護照顧等義務，相對人的誠實義務，程序上的協(xié)力義務與協(xié)力負擔等等。鄧金容：《我國行政法上的行政附隨義務研究》，載《西部法學評論》2013年第3期，第100頁。]產(chǎn)生的請求權(quán)，特許經(jīng)營合同中服務對象對公共設施的使用權(quán)、公共設施事實使用權(quán)，政府信息公開中的個人信息保護請求權(quán)等等。民法的實踐提供了啟發(fā)性想象力。行政契約中的附隨義務、請求權(quán)與合同法上的頗為類似;在公眾公產(chǎn)的傳統(tǒng)利用關系中亦可看到物權(quán)法的身影;行政事實行為導致的侵權(quán)則充分借鑒了侵權(quán)責任法，就更不要說行政法上的無因管理[張弘：《行政法無因管理研究——以公民為行政機關從事行政活動為分析視角》，載《東方法學》2011年第5期。]、不當?shù)美鸞汪厚冬：《公法上不當?shù)美姆尚Ч芯俊?，載《西部法學評論》2011年第6期。]等公法請求權(quán)了。

公法權(quán)利的生產(chǎn)系統(tǒng)，形式上是在基本權(quán)利的框架結(jié)構(gòu)下，通過保護規(guī)范理論將憲法、法律以及社會系統(tǒng)中的其他公法規(guī)范整合完成的，實質(zhì)上關注的是利益分配、后果預期和社會福利。公法權(quán)利的生產(chǎn)是規(guī)范控制下圍繞利益關系的法律認知與實踐。

（二）體系的形成

“體系學之任務在將任何時點已經(jīng)獲得之知識的全部，以整體的方式把它表現(xiàn)出來，且徹底地將該整體中之各個部分用邏輯關系聯(lián)系起來?！盵黃茂榮：《法學方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年10月第1版，第572頁。]這個邏輯既有概念法學意義上的“形式關聯(lián)”，又有價值法學意義上的“意旨關聯(lián)”。行政法學建立在邏輯與價值雙重耦合結(jié)構(gòu)之上。[趙宏：《行政法學的體系化建構(gòu)與均衡》，載《法學家》2013年第5期，第39頁。]行政法律關系的體系建構(gòu)也將沿著形式邏輯（外部體系）與意義關聯(lián)（內(nèi)部體系）展開。

1.外部體系

外部體系指的是概念經(jīng)由抽象程度的遞增而形成的“金字塔”邏輯關系。經(jīng)典做法是：“……經(jīng)由‘特征之取舍塑造各種不同抽象程度的概念，并進而利用將抽象程度較低之‘下位概念涵攝于‘上位概念的方法，最后將所有的法律概念上系到一些最上位的概念?！盵 黃茂榮：《法學方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年10月版，第574頁。]涵攝的背面正是“分類”。行政法律關系的外部體系建構(gòu)，就是以行政法律關系為頂點的分類演繹。

（1）從主體上看，可以分為雙方關系與多方關系。典型的行政法律關系涉及行政主體與行政相對人，是為雙方關系?，F(xiàn)代基本權(quán)利的確立、行政活動影響不斷擴大，行政第三人、公眾都成為行政法律關系的重要主體。現(xiàn)代行政法律關系的主要樣態(tài)已從雙方關系轉(zhuǎn)化為多方關系。行政機關、行政機構(gòu)、公務員、行政輔助人、行政相對人，行政第三人、公眾（參與、知情、監(jiān)督）都在不同程度，以不同形式參與行政活動。正是在多方行政法律關系中，才能清楚地觀察到利益的流動，顯示出行政持續(xù)分配、調(diào)整功能（分配行政、調(diào)控行政）的作用。這種多主體的法律關系，多重法律關系的耦合相繼，會多方定位行政機關的行政活動，并啟發(fā)和約束行政的法律解釋。

（2）從存續(xù)時間上看，可以分為一時之關系與持續(xù)之關系。[陳敏：《行政法總論》，（臺北）新學林出版有限公司2016年9版，第219頁。]在行政行為的視野中，當事人權(quán)利義務在行政行為生效時就確定了，行政法上的權(quán)利義務在“一瞬間”或者“較短時間”內(nèi)形成或消滅。持續(xù)之關系指的是，行政法上的權(quán)利義務會持續(xù)很長時間，并且會反復不斷的再生產(chǎn)。例如養(yǎng)老保險法律關系、行政許可的后續(xù)監(jiān)管關系、公眾財產(chǎn)的利用關系等。

（3）從功能領域上看，可以分為秩序行政的法律關系、給付行政的法律關系、征收行政的法律關系、需求行政的法律關系、規(guī)劃行政的法律關系。[李建良：《行政法基本十講》（修訂七版），（臺北）元照出版有限公司2017年7版，第226頁。]現(xiàn)代行政類型多樣，不同領域中的作用機制并不相同，由此形成的行政法律關系截然不同。秩序行政法律關系，相對人負有一般的守法義務，多處于消極地位，義務多為不作為，行政機關多采取事前設置規(guī)則、事后懲罰的方式確保公共利益、公共秩序與公共安全。給付關系中，多涉及相對人的受益請求權(quán)與行政機關的履行給付義務。征收關系，主要涉及稅與費，事關國家的稅收權(quán)，以及行政機關征收權(quán)和相對人的納稅義務。需求關系，涉及到行政機關獲取人力資源（公務員錄用）、行政資產(chǎn)以維持行政的開展。規(guī)劃關系，則是面對未來，制定方案所引發(fā)的多方之持續(xù)關系。

外部體系可將上述三種觀測視角（主體——時間——領域）配對組合，形成體系的支架性結(jié)構(gòu)。其中，領域分類是外部體系與內(nèi)部體系銜接的切口，是內(nèi)外體系的連接部。

2.內(nèi)部體系

內(nèi)部體系的建構(gòu)通常將法律價值具體化、類型化為法律原則，通過不同原則間的交互作用，形成具體的法律關系形態(tài)，并產(chǎn)生新的功能性概念。[黃茂榮：《法學方法與現(xiàn)代民法》（第五版），法律出版社2007年1版，第620-621頁。]行政法律關系的法學體系的構(gòu)建以概念之間的功能性聯(lián)系為核心，以此形成意義關聯(lián)的內(nèi)部體系。行政法律關系的體系建構(gòu)立基于兩個見解：一是行政法律關系并非取代行政行為成為行政法體系唯一“阿基米德支點”;二是知識體系的建構(gòu)，應當滿足行政法教義學的功能要求：為行政人員提供行政活動方案，為法官提供行政糾紛解決方法。[王本存：《論行政法教義學——兼及行政法學教科書的編寫》，載《現(xiàn)代法學》2013年第4期，第40頁。]行政目的在于積極形塑社會，持續(xù)調(diào)整利益狀態(tài)，實現(xiàn)政良法善治;司法的目的在于保障人的權(quán)利，維護穩(wěn)固法律秩序。因此，可圍繞“行政調(diào)控”與“權(quán)利保障”的功能要求構(gòu)建行政法律關系體系。

（1）權(quán)利保障（自由）。行政法律關系的關鍵功能是對行政法上公法權(quán)利的生產(chǎn)、確證與救濟。它是圍繞“權(quán)利”展開的體系。通過公法權(quán)利與訴權(quán)之間的關聯(lián)，還可將行政訴訟法結(jié)合進來，建立“權(quán)利保障”的功能類型體系。見圖1。

在這個系統(tǒng)中，行政法律關系產(chǎn)生的條件，不僅限于行政行為（意定）。憲法關系、法律直接規(guī)定的關系、以及行政活動中形成的關系（法定）越來越多。行政法律關系成型后，公法權(quán)利、義務（附隨義務）辨析至關重要。保護規(guī)范理論、利益分析是權(quán)利生產(chǎn)的關鍵技術。法律關系可按照權(quán)利的請求、支配、形成效力展開，然后轉(zhuǎn)入權(quán)利救濟問題。[王本存：《論行政法上的公法權(quán)利》，《現(xiàn)代法學》2015年第3期，第61頁。請求權(quán)的體系關系，請參閱王鍇，《行政法上請求權(quán)的體系及功能研究》，《現(xiàn)代法學》2012年，第5期，尤其是第89頁以下。]行政法律關系在權(quán)利保障上的體系展開，使行政法律關系體系呈現(xiàn)如下特點：描述的是公民在行政法上的請求與自由等主觀利益之間的關聯(lián)性。

（2）行政調(diào)控（權(quán)限）。行政調(diào)控是指行政不但要采用傳統(tǒng)的管制、給付、引導措施，還要分配利益，消除分歧等。[王貴松：《作為利害調(diào)整法的行政法》，《中國法學》2019年第2期，第94頁以下。[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏗等譯，北京大學出版社2012年版，第158頁。[日]太田匡彥：《行政分配的構(gòu)造與程序》，魯鵬宇譯，載章劍生主編：《公法研究》（第16 卷），浙江大學出版社 2016 年版，第 233-248 頁。]調(diào)控行政是行政主體謀求市場績效最大化、社會福利最大化的系列活動。它需要適用不同的法律，觀測紛繁的利益，用規(guī)制、給付、引導、轉(zhuǎn)介（信息、指導）、規(guī)劃等手法，對利益塑造、維護、分配，以實現(xiàn)利益的均衡和最大化。

利益既是主觀評價的結(jié)果，也是社會交往構(gòu)建出來的。利益與個人偏好、技術變遷、制度演進密切相關[[美]道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，杭行譯，韋森譯審，上海世紀出版集團格致出版社、上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社2014年版，第99-101頁。]，有極大的變動性。利益有“可分利益”以及“不可分利益”兩類。分類標準是區(qū)隔成本——明確利益邊界并加以歸屬保護的成本。有些利益，如安全、秩序、清潔空氣等，無法標識出界限;有些利益，如公共信息，個人自行收集，社會成本太高;有些利益，如自然資源，歸屬個人，負外部性極大。這些劃界成本、社會成本、負外部性都是區(qū)隔成本的表現(xiàn)。只有區(qū)隔成本不高，獲得社會認可的利益，才可能“權(quán)利”化[ 利益界分的成本，是權(quán)利形成的關鍵環(huán)節(jié)，它與權(quán)利證成的現(xiàn)實性相關卻根本不同。除此之外，法律權(quán)利的形成尚有合理性、合法性要求。具體可參閱雷磊：《新興（新型）權(quán)利的證成標準》，載《法學論壇》2019年第3期。]，反之則只能成為公共利益。見圖2。

行政調(diào)控的前提是弄清楚利益狀況：利益的表現(xiàn)、利益的結(jié)構(gòu)和運作規(guī)則。這些信息只有在“關系”中才能獲得與評價。首先，清理出已經(jīng)凝結(jié)成為權(quán)利的利益，使之成為為調(diào)控手法選擇的約束條件;其次，針對可分利益，采用規(guī)制手法，確定利益范圍，劃定自由界線，形成利益協(xié)調(diào)關系;最后，針對不可分利益，一方面采用秩序行政手法，限制個人自由，維護公共利益使之保值增值，形成持續(xù)秩序關系;另一方面通過給付行政，給付個人利益，擴大個人自由，不斷釋放公共利益的效益，形成持續(xù)分配關系。

維護公共利益的主要手段是秩序行政：通過行政處罰、行政強制，用合理限制個人自由的方式，維護公共秩序、公共安全等公共利益。

公民使用公共利益，通常并不需要行政的分配，但有負外部性時就需要行政介入，例如用行政許可、行政給付等手法，將公共利益有序、高效地開放給個人使用。此時，行政位于中立地位，塑造公共利益使用人之間的競爭互換關系。這樣的復雜場景，自然不是切片式行政行為可以應付的。只有全景、細致考察關系中的“利益”，搞清楚行政的前因后果，才能夠選擇恰當?shù)男姓址?，不斷調(diào)整、形塑和維護行政法律關系。行政法律關系不僅是行政調(diào)整的結(jié)果，更是行政活動的前提、結(jié)構(gòu)和目標。見圖3。

行政主體根據(jù)調(diào)控目的，借助行政關系觀察特定領域中的利益狀況，選擇調(diào)控手段和法律關系類型，解析關系中的規(guī)范期待、公法權(quán)利、附隨義務，然后決定具體手法，維持持續(xù)行政法律關系。當事人和法官也可以在這種關系中厘清產(chǎn)生了哪些種權(quán)利，這些權(quán)利是否得到滿足，然后轉(zhuǎn)入公法權(quán)利分析，最后通過司法行為對利益狀態(tài)的進行塑造。這種意義關聯(lián)參見圖4。

行政調(diào)控的核心是“權(quán)限”，是“管理者視角”的產(chǎn)物;權(quán)利保障關系的核心是“自由”，是“監(jiān)督者視角”的產(chǎn)物。這樣的行政法系統(tǒng)可以有效地應對復雜的現(xiàn)代社會。行政行為、行政調(diào)控與法律關系、權(quán)利保障之間存在著相互轉(zhuǎn)換、相互依賴、相互派生關系。

行政法律關系的構(gòu)建是為了確認社會生活中的行為規(guī)范，并體系化地形成法律規(guī)則

。它在現(xiàn)代社會條件下能更好地推進法治社會和認識行政法現(xiàn)象，更便利地調(diào)動政法知識解決行政問題。行政法學通過行政法律關系的構(gòu)建引入開放社會科學，使之成為面對中國問題，立足中國大地的法律科學。ML

On the Function， Structure and System of Administration Legal Relationship

WANG Ben-cun

（Law School of Chongqing University， Chongqing 400030）

Abstract：

It is necessary to clarify the structure and function of administration legal relationship in administrative law jurisprudence. Scholars created the conception in pursuit of nation independence and law science. In modern risk society， it will facilitate substantive rule of law， and is a very useful tool to understand administrative phenomena and apply administrative rule as soon as its inner factors and structure is uncover through rigor argument， it will become one of key stones to establish the system of administrative law jurisprudence.

Key Words：? administration legal relationship; function; structure and system

本文責任編輯：林士平

青年學術編輯：楊尚東