立案庭職責與功能的歷史流變

宋雨潞

摘 ? 要：20世紀90年代，為了緩解“立案難與立案亂”的問題，我國法院系統(tǒng)內(nèi)設(shè)了一種單獨受理案件的機構(gòu)，即立案庭。黨的十八屆四中全會明確提出對法院的立案制度進行改革，立案審查制向立案登記制的改革方向不僅使得立案庭功能有所擴張，同時將立案庭的存廢問題推至風口浪尖。立案庭并非僅肩負審查過濾功能，還具有糾紛化解、案件分流以及訴訟服務等多重功能。近年來立案庭的發(fā)展理念趨于弱化其審查過濾和糾紛化解功能，而強化案件分流及訴訟服務功能。伴隨立案庭“篩選”功能的削弱，未來對起訴條件的審查會逐漸轉(zhuǎn)移至審判庭完成，僅保留對訴狀本身的審查。

關(guān)鍵詞：立案庭;立案登記制;起訴條件;訴訟要件

中圖分類號：D926 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2020.06.020

文章編號：1009-6922（2020）06-107-06

公民發(fā)生糾紛后，向法院提起訴訟是其尋求救濟的最后一條途徑，立案則是法院給予當事人司法救濟的第一步。為規(guī)避立審合一的弊端及保障當事人訴權(quán)，遂設(shè)立立案庭作為專門機構(gòu)對當事人的起訴條件進行審查，但過于嚴苛的審查條件又再次使得法院的進入門檻高階化。近年來，我國民事訴訟起訴條件及其審查模式飽受垢病，隨著起訴條件審查標準及模式的轉(zhuǎn)變進而引發(fā)了立案庭之存廢問題，使得立案庭無法充分發(fā)揮其功能。因此，合理制定我國法院起訴條件審查標準及科學定位立案庭功能問題已迫在眉睫。

一、立案登記制改革引發(fā)立案庭之存廢問題

在我國尚且施行立案審查制時，由于需要立案庭法官對當事人所提交的訴訟資料進行前置審查，因此，在立案庭設(shè)立之初，其配備了大量司法人員，充分發(fā)揮著案件的審查過濾功能。2015年立案制度進行重大改革，改革后我國各地法院的立案率也在一定程度有所上升，部分基層法院甚至達到95%以上[1]，使得當事人“立案難”的問題得到了極大緩解。但是，從另一個角度觀察到在實施立案登記制之后，審判庭對案件的駁回起訴率大幅度提升，使得立案庭的部分職能被審判庭所替代。由此，立案庭處于尷尬的境地，其職責與功能能否為相應部門所替代？進而引發(fā)了對其存廢問題的討論。

張衛(wèi)平教授在其論文中提及，將來法院的立案工作以期以柜臺式的處理模式取代立案庭制度。[2]隨著立案登記制度的改革，立案庭法官無需再對當事人所提交的起訴狀及起訴條件進行詳盡審查，傳統(tǒng)的立案審查模式所造成的大量司法資源浪費及訴訟效率低下的情形也能得以大幅減少。既然立案工作只需要從事司法輔助性工作的司法事務人員以及少量法官來處理，人員得以精簡，立案庭也就失去其存在的必要。

上述張衛(wèi)平教授的觀點即認為在立案審查制轉(zhuǎn)變?yōu)榱傅怯浿坪?，對立案庭繼續(xù)存在的問題應持否定觀點。但最高人民法院立案登記制改革課題組對此回應道，因案件受理制度改革而推動的立案庭模式及立審分立制度的改革不應過于極端，否則將與中央決定精神產(chǎn)生出入，且是對訴權(quán)把握不準[3]。最初，為避免“立審合一”使得法官權(quán)力濫用所帶來的弊端，各級人民法院開始施行“立審分立”，普遍設(shè)立了立案庭，把立案與審判分離，使得“立案難”與“立案亂”在一定程度上得以緩解。[4]司法救濟程序的完善就是對當事人訴權(quán)的保障。除此之外，立案庭是每一位到法院打官司的老百姓接觸法院的第一站，也是方便群眾訴訟、接受群眾監(jiān)督、樹立法院形象的重要平臺，“一站式、全方位、整體化”的綜合訴訟服務窗口成為人民法院的“第一窗口”，立案庭肩負著提升法院形象之作用。

因此，我國現(xiàn)行立案庭制度改革應當順勢而為，為了與中國國情相適應及與司法規(guī)律相匹配，我們都不應當廢除立案庭。如此情形下，我們就應當深入探究我國當初設(shè)立立案庭的目的、立案庭在其運行的近三十年里所發(fā)揮的功能以及立案審查制度改變后，立案庭審查范圍及審查標準的重新界定。

二、立案庭的功能定位

新中國成立后的民事訴訟程序中并不存在現(xiàn)代意義上專門進行立案審查工作的立案庭。當時所推行的是“誰立案誰審理”，從1954年的“人民接待室”再到后來成立的“信訪室（科/處）”，均為這一模式的體現(xiàn)。而立案庭是在中國法治進程中，伴隨著解決“立案難、立案亂”而專門建構(gòu)的機構(gòu)[5]。進入上世紀九十年代，我國法院系統(tǒng)逐漸意識到了立審分立的必要性和意義。立案審判若是合二為一極易造成法官互相爭奪案源或相互推卸責任的情形，容易滋長貪污腐敗，不利于當事人訴權(quán)保護。由此，法院立案庭的功能定位逐步清晰，并在長期實踐中得以完善。

（一）審查過濾功能

作為第一審訴訟程序開始的環(huán)節(jié)或階段，包括起訴和審查訴狀決定是否予以受理的立案程序意味著一種篩選功能，即法院審查一方當事人提出的問題，判斷究竟是否將其擋在訴訟“門外”，還是放進“門內(nèi)”來。2012年我國《民事訴訟法》進行修改，修改后我國立案庭對當事人的起訴依然要依據(jù)《民事訴訟法》第119條、第124條以及有關(guān)法律和司法解釋關(guān)于案件是否受理的規(guī)定進行審查。立案登記制改革后存在的一個誤區(qū)在于立案受理時無需再對案件的實質(zhì)條件進行審查而可以直接受理案件，然而事實上并非如此。立案登記僅僅是指立案庭接收當事人起訴狀的事實行為，而非案件登記即受理。因而，立案登記制改革后從本質(zhì)上而言與立案審查制并無太大差異，仍需由立案庭法官對起訴條件加以審查，符合立案標準時當場立案;若是欠缺相關(guān)訴訟資料的，立案庭法官應當告知當事人及時補正;若是起訴不合法，則應裁定不予受理并說明理由?？偠灾F(xiàn)行的立案登記制只是在起訴與受理之間植入了登記環(huán)節(jié)，并沒有降低起訴的條件，也并非取消審查，其本質(zhì)仍然是立案受理制。

（二）糾紛化解功能

立案庭設(shè)立之初的功能主要在于案件審查功能。隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，近年來我國的民商事案件數(shù)量呈逐年上升趨勢，加之法官員額制改革似乎進一步加劇了案多人少的司法困境，法院的組織結(jié)構(gòu)及案件管理機制則不能適應案件審判需求，立案庭在此種困境下就顯得尤為重要。立案庭在其運轉(zhuǎn)進程中衍生出新功能，多元化的糾紛解決機制與審判機制有效銜接，審判是消解糾紛的有效手段，但不是解決糾紛的唯一方式。因此，進入21世紀后，各地法院基于創(chuàng)新開啟了訴前調(diào)解程序。并且，立案庭的糾紛化解功能在2012年修訂《民事訴訟法》時反映到了新設(shè)的立法條文之中，即第122條關(guān)于“先行調(diào)解”的規(guī)定，法院對于當事人提起的民事訴訟，能適用調(diào)解程序的，可以先行調(diào)解;但當事人不同意或不適宜調(diào)解的適用審判程序。除此之外，這種訴前調(diào)解機制應做廣義理解，不只限于立案庭對當事人雙方爭議進行調(diào)解，其也可以在征得當事人同意后開展委派調(diào)解等。以西安市蓮湖區(qū)人民法院為例，2018年以來，其立案庭與多家訴前調(diào)解機構(gòu)合作，通過委托調(diào)解、特邀調(diào)解等方式，訴前化解各類糾紛983件，對557件人民調(diào)解協(xié)議進行了司法確認，自覺履行率達96.4%，足以見得立案庭的糾紛化解功能頗見成效[6]。部分法院對群體性集團訴訟案件大膽使用示范訴訟，為快速穩(wěn)妥化解糾紛，立案庭采用“示范訴訟”的方式，引導當事人自行協(xié)商選定一人先行提起訴訟，并及時聯(lián)系被告到庭進行調(diào)解，最終促使已立案的多件案件調(diào)解結(jié)案。

（三）案件分流功能

近年來，我國法治改革積極提倡案件繁簡分流。總體來說，以案件受理前的分流與受理后的分流來討論較為簡便。

案件立案受理前繁簡分流的典型做法為，法院收到一方當事人提出的訴狀尚未受理時，如認為可行就盡快通過電話等簡便方式聯(lián)系另一方當事人，詢問是否可接受調(diào)解。要是雙方當事人都對法院的建議表示同意，法院即可安排調(diào)解的時間和地點。調(diào)解可在法院內(nèi)或?qū)τ诋斒氯穗p方都方便的地點舉行，調(diào)解的主體可以是法院的審判人員，也可以由法院委托的外部調(diào)解組織或個人進行。[7]近年來各地法院也在積極實踐，對于不適宜人民法院立案解決的案件，及時向外分流，逐漸完善訴訟分流和銜接機制。

案件受理后的分流主要是通過分案機制進行。[8]219《民事訴訟法》第133條第一項規(guī)定，如果法院發(fā)現(xiàn)當事人另一方對起訴并無爭議且案件符合相應條件，可以把已經(jīng)受理案件轉(zhuǎn)入督促程序。此外，同樣作為“分流”的一種表現(xiàn)，對于某些標的金額不大、雙方爭議較小、案情也很簡單的糾紛，不少法院在立案階段采取了“速裁”方式進行快速便捷的處理。

（四）訴訟服務功能

法院作為一種公共服務機構(gòu)，“司法公正”及“司法為民”是其設(shè)立宗旨。歷經(jīng)三十年的發(fā)展，立案庭的功能也有所完善，不再單純地局限于設(shè)立之初的立案審查功能，也逐漸向為公眾提供優(yōu)質(zhì)、便民的服務、促進當事人訴權(quán)的實現(xiàn)等方面過渡。[9]鑒于此，近年來全國各級法院也逐漸將立案大廳升級改造為訴訟服務中心，促進訴訟服務從后臺到前臺、從分散到集中、從人工到智能，為人民群眾提供一站式服務。

1.從后臺到前臺。長期以來，審判庭負責疑難復雜案件等精細化審判工作，立案庭負責傳統(tǒng)的立案受理的工作，因而忽視了立案庭的重要性。在立案庭向訴訟服務中心轉(zhuǎn)型的過程中，前臺服務與后臺審判均衡發(fā)展，逐漸將服務性、輔助性、事務性工作并肩處理。在各方的共同努力下，逐漸形成了中國法院的一大特色，以服務促審判、以審判強服務，訴訟服務與審判工作并重。

2.從分散到集中。在法院的發(fā)展歷程中，曾經(jīng)出現(xiàn)過各部門相互爭奪資源、相互推卸責任的情形，這是由于各部門過于分散導致的。因而，近年來訴訟服務中心集約化建設(shè)在各級各地法院被提上議程，將訴訟資料掃描和鑒定評估的整體工作整合于訴訟服務中心。過去訴訟資料掃描工作主要在案件審理后由書記員統(tǒng)一掃描歸檔，如果訴訟程序整體進程較長，極易導致資料丟失。因而，在立案庭接收當事人訴訟資料后即納入掃描范疇，確保流轉(zhuǎn)留痕。除此之外，過去鑒定機構(gòu)的選定由審判法官組織進行，這無疑減緩了鑒定進程，降低了辦案效率，將委托鑒定、檢驗等工作交于訴訟服務中心完成得以改善，促進訴訟服務從分散到集中發(fā)展。

3.從人工到智能?！度嗣穹ㄔ盒畔⒒ㄔO(shè)五年發(fā)展規(guī)劃（2019—2023）》等文件明確規(guī)定：“要準確把握信息化建設(shè)成果現(xiàn)狀，加強信息系統(tǒng)集成和總體設(shè)計，打通信息孤島和數(shù)據(jù)壁壘，補齊智能化服務短板，加快推進智慧法院實驗室建設(shè)。要大力提高訴訟服務信息化、智能化水平，以構(gòu)建現(xiàn)代化訴訟服務體系建設(shè)為目標，全面推進一站式多元解紛機制和一站式訴訟服務中心建設(shè)，推動訴訟服務線上線下功能互補、有機結(jié)合。”智慧法院的運行提升了訴訟服務質(zhì)量和訴訟效率，智慧平臺的廣泛適用使得跨域立案得以完善發(fā)展，民眾能“在家門口”立案，減少了人工操作的繁雜程序和時間。司法改革和智慧法院作為人民法院審判體系和審判能力現(xiàn)代化的“車之兩輪，鳥之雙翼”，有力提升了審判質(zhì)效。

三、我國立案庭審查模式改革之思忖

（一）訴訟行為的類型

起訴敲開了訴訟的大門，而立案庭則是老百姓進入法院進行訴訟活動的第一窗口?；诋斒氯伺c法院在訴訟中評估視角的差異，訴訟行為可分為取效行為和與效行為。[10]取效行為要求法院作出某種行為，向當事人作出判決并提供信息進行解釋說明，即是一種讓法院圍繞以判決為中心而展開某種行為的要求;相反，與效行為是指在訴訟程序中甚至在訴訟之外直接產(chǎn)生某種訴訟效果的當事人的行為。綜上所述，當當事人的起訴行為及法官對其行為作出相應評估之后才符合取效性訴訟行為的起訴條件。

立案庭作為專門的立案受理機構(gòu)，其大部分工作即在于審查案件的起訴條件和處理相應問題，而案件提交法院后立案庭對起訴條件的審查范圍和順序又是怎樣的呢？在訴作為一種取效行為的大陸法系國家和地區(qū)，法官對訴的評價遵循相應階段依次遞進的規(guī)律，即分為成立、合法、有理三個階段。進而，法官分別以起訴條件、訴訟要件和本案要件分別作為三階段的評估對象。但是，上述三項要件的區(qū)分在我國大陸地區(qū)司法實踐中并未進行深入探討，且立案庭法官在實務操作中基本不對訴訟要件和本案要件的概念進行討論。

（二）訴訟要件的審查模式及審查范圍之重新界定

目前，訴訟要件的前置審查模式與后置審查模式是大陸法系國家和地區(qū)存在的兩種審查觀點。我國澳門地區(qū)即是采用前置審查模式的典型代表。該模式是指對訴狀的接收及對訴訟要件的審查都先于審判階段，待訴訟要件符合標準時，案件才能進入審判程序。而在大陸法系國家和地區(qū)中作為主流模式的后置審查模式恰恰與之相反。在后置審查模式中，接收訴狀的部門僅僅發(fā)揮接收當事人所提交訴狀的作用，不會對訴訟要件進行實質(zhì)審查，更不會作出不予受理駁回起訴的裁決，而是待進入審理階段后由審判法官對要件進行審查。[9]220

同大部分國家及地區(qū)的審查模式相比，我國的立案審查模式較為特殊。盡管我國也采取對于起訴受理審查的前置模式（實際上我國大陸法院實行的是雙重審查模式，對起訴條件的審查不僅限于立案庭，法官在審判階段發(fā)現(xiàn)案件不符合起訴條件的情形也應當駁回起訴），但是我國當年設(shè)置專門對當事人起訴進行審查的立案庭，既非是基于對訴訟要件效力的高度重視，也非是基于對判決和程序安定性的維護，更主要在于解決“立案難”和“立案亂”這一現(xiàn)實的功利性考慮。[9]226因此，我國的立案程序具有原發(fā)性。

在司法實踐中，曾經(jīng)出現(xiàn)過這樣的問題，當事人向法院立案庭提交訴狀后，立案庭處于消極狀態(tài)，既不作出受理與否的裁定，也不出具書面意見。這不僅會損害當事人的訴權(quán)利益，而且會影響民眾對司法的信任與尊重。因此，早在2015年立案登記制度改革之時，就有學者提出采用大陸法系國家的主流模式，即實施登記立案制度，一律接收當事人所提交的訴狀。至于當事人遞交訴狀所記載的事項是否符合標準，立案機構(gòu)在所不問而由審判法官予以裁決。[11]但是，在嚴格區(qū)分立案登記制與登記立案是兩個不同概念的情形下，對于當事人遞交的訴狀一攬子立案的行為又顯得過于絕對。我們需要明了的是無論制度如何轉(zhuǎn)變，其設(shè)立初衷均在于高效便民。如果施行登記立案制度使得立案庭法官不對當事人訴狀加以審查，可能造成案件數(shù)量激增，加之當前法官員額制改革，會使得法院法官苦不堪言，反而降低辦案效率，不利于保護原告訴權(quán)。[14]因此，我國設(shè)立立案庭存在其正當性，且對起訴條件進行前置審查的做法也并無不可。那與我國立案審查制度親緣性較近的大陸法系的一些制度經(jīng)驗就值得我們借鑒。

我國大陸地區(qū)設(shè)立專門立案機構(gòu)來對起訴條件進行審查的做法更接近于以我國澳門地區(qū)為代表的預先審查的模式。但是，大陸地區(qū)法院對起訴條件的審查主要還是圍繞《民事訴訟法》第119條和第124條進行的，使得對當事人是否適格、是否屬于本法院管轄等本應當在審判過程中加以審查的實體問題在訴訟程序尚未開始即進行判斷。相較而言，澳門地區(qū)則為相對審查模式，其更為側(cè)重于程序性問題的審查而非實體內(nèi)容。[12]61

基于此，在繼續(xù)保留立案庭的前提下，未來其審查內(nèi)容進行調(diào)整和改革的方向是如何的呢？日本通說認為，原告之訴是否滿足訴訟要件或者請求是否有理由屬于實質(zhì)性判斷，應由審判庭以判決方式加以判斷。[15]882鑒于此，我國立案審查必須降低立案庭法官職權(quán)介入的程度，其主要任務理應在于訴狀審查以及是否繳納訴訟費用，并且現(xiàn)在立案庭也負責訴狀送達，從而將訴訟要件的審查時間后置于庭審過程。因此在這樣的改革方式之下，必須將我國《民事訴訟法》第119條中涉及案件訴訟要件的部分（例如：當事人適格等）分離至庭審階段進行審查。在對立案庭的審查模式進行重新定位后，繼續(xù)保留了法院系統(tǒng)“立審分離”的構(gòu)造模式，立案庭也仍然保留了審查過濾功能，但也主要限于訴狀的形式審查。也有學者持反對觀點，認為訴狀審查并非只是補正命令和訴狀駁回命令的前提，它對盡早地把握糾紛和整理主要爭點等訴訟前準備均大有裨益，進而則有助于充實審理。實務中，訴狀審查在一定程度上也提供了行使早期釋明權(quán)的機會。因此，審查對象不限于必要記載事項等形式事項，還包括更詳細和實質(zhì)的內(nèi)容，比如該案件的爭點與事實、事實與證據(jù)的對應關(guān)系，以及與爭點有關(guān)的書證的提出程度等。[15]887對于未來我國立案庭改革及立案制度改革的具體走向如何，需要與司法改革整體進展相匹配，與其它制度改革相輔相成。并且，也要符合我國近年來所提倡的“弱化立案庭審查過濾和糾紛化解功能，強化其案件分流和訴訟服務功能”的理念。

四、立案庭未來發(fā)展方向

（一）加強立案庭釋明工作

通常情況下尤其是當事人未選聘律師時，其在訴訟中所遭受的不平等對待很大程度上是基于對訴訟和法律認知的欠缺。此時便需要立案庭法官介入，為當事人提供適當?shù)牧羔屆骱椭笇16]，可以在一定程度上緩解當事人因缺乏專業(yè)知識所造成的不平等現(xiàn)象。換而言之，為了方便當事人可以更加客觀、充分地了解其訴訟行為所帶來的后果，并且選擇有利于自身的救濟措施，立案庭可以就各項司法救助與非訴訟補救途徑對當事人加以釋明，進而實現(xiàn)立案登記制設(shè)立的宗旨。

（二）強化訴訟服務體系建設(shè)

努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義，這種公平正義應當是貫穿訴訟活動始終的。持續(xù)加大訴訟服務中心建設(shè)力度，方便當事人及時行使訴權(quán)，既是立案審查制向立案登記制穩(wěn)步過渡的重要保障，也是立案庭改革的出發(fā)點和最終目標。具體來說，要統(tǒng)一相關(guān)訴訟服務標準，在線訴訟服務平臺與線下訴訟服務大廳要并重發(fā)展，且注重立案人員業(yè)務素質(zhì)提升，特別是全面加強網(wǎng)上預約立案、送達、公告和申訴等智慧法院建設(shè)，有效拓展司法為民的深度和廣度。簡而言之，應為當事人提供快速、便捷、多元化的訴訟服務，以充分保障其合法權(quán)益。在此次新冠肺炎疫情特殊時期，網(wǎng)絡(luò)訴訟服務得以體現(xiàn)其重要性。

（三）積極推動跨域立案服務

改革開放以來，我國的人員流動加劇，傳統(tǒng)的管轄權(quán)理論在一定程度上受到?jīng)_擊，為此我國司法系統(tǒng)積極尋求變革措施。近年來我國各級法院積極推動跨域立案服務工作，將管轄法院的部分管轄權(quán)外移至非管轄法院。[17]當前情形下，人民法院的立案審查分為形式審查與實質(zhì)審查，接受訴狀的法院對起訴材料按照《民事訴訟法》119、120、121條的內(nèi)容進行審查，當當事人的起訴條件不符合其中任何一項時，即裁定不予受理或駁回起訴。這種做法難免會加重當事人的負擔，且不符合中央“高效便民”的要求。因此可以適當加大對管轄權(quán)限定的變通，各級各地法院可以在立案服務大廳增設(shè)跨域立案窗口，當當事人所提交的材料符合起訴條件時即立案受理，并通過網(wǎng)絡(luò)平臺使有管轄權(quán)的法院及時知曉案件的推進情況，最后由接受材料的法院將案件材料送達至有管轄權(quán)的法院，由有管轄權(quán)的法院開啟后續(xù)審判工作。在疫情防控期間，這一制度理念是值得肯定的。

（四）推動各部門銜接配合

立案庭在整個訴訟活動中發(fā)揮著承上啟下的作用，其工作戰(zhàn)線貫穿整個訴訟活動，前至當事人的訴訟服務工作，后至參與執(zhí)行輔助工作，因此需要配備大量工作人員。但人員眾多易造成任務分工交叉混亂的現(xiàn)象，反而使得各部門銜接脫軌且工作效率有所下降。未來立案庭引入多方力量，構(gòu)建多方參與、有機銜接、優(yōu)勢互補的多元訴訟服務體系是大趨勢，以充分發(fā)揮其案件分流功能。因為立案庭法官承擔的工作是零散而非系統(tǒng)的審判工作，導致其還會面臨一部分行政工作，這對于立案庭法官專業(yè)化顯然是一個障礙。在司法改革背景下，未來人員的分類管理、立案庭法官的專業(yè)化發(fā)展也是大勢所趨。

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責任編輯：秦利民