以需求為導向深化糧食供給側結構性改革

劉金祥（哈爾濱市人大農(nóng)業(yè)林業(yè)委員會）

（作者系哈爾濱市人大農(nóng)林委員會副主任委員，黑龍江省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員，哈爾濱工業(yè)大學兼職教授。）

深化糧食供給側結構性改革，就是圍繞提高糧食供給體系質(zhì)量和效率，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，增強糧食供給結構的適應性和靈活性，使供給更加契合市場需求，更加有利于發(fā)揮資源優(yōu)勢和保護生態(tài)環(huán)境，更加有利于構建產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的糧食供給體系。這既是一次生產(chǎn)力的廣泛調(diào)整，也是一場生產(chǎn)關系的深刻變革；既是深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的重要方面，也是加快轉變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、增加農(nóng)業(yè)發(fā)展新動能的重要抓手。當前和今后一個時期，糧食主產(chǎn)區(qū)在堅持以需求為導向深化供給側結構性改革方面，應注重以下幾個方面：

（一）注重發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。糧食供給側結構性改革是全產(chǎn)業(yè)鏈條的變革，既包括糧食生產(chǎn)，也包括糧食加工、儲運和營銷。國家應堅持市場化導向，充分發(fā)揮市場這只“看不見的手”的作用，依靠市場手段動員要素、優(yōu)化配置、提升效率，以市場化倒逼糧食供給側結構性改革。一是推進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。深度開發(fā)水稻、玉米、大豆等糧食產(chǎn)品的多種功能，把糧食生產(chǎn)、加工、流通等環(huán)節(jié)融合起來協(xié)調(diào)發(fā)展，加強一、二、三產(chǎn)業(yè)的深度融合，不斷延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，努力提升糧食制品的附加值和比較效益。糧食供給側結構性改革是全產(chǎn)業(yè)領域的變革，不僅要提供滿足糧食需求的有效供給，還要開發(fā)滿足與農(nóng)業(yè)多功能性相伴而生的服務性需求的有效供給，這就要求一些農(nóng)村依托綠水青山、田園風光、鄉(xiāng)土文化等資源稟賦，推動生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游觀光產(chǎn)業(yè)持續(xù)拓展，不斷培育壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二是引導社會資本進入糧食營銷領域。靈活應用國家現(xiàn)有的糧食配額政策，發(fā)揮價格杠桿的“鲇魚效應”，利用“PPP”合作模式，吸引社會資本進入糧食流通領域，推動建立中央和地方、主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)、國有和民營等多層次的糧食儲備體系，積極培育糧食市場的多元化流通主體，逐步消化和吸納現(xiàn)存超量的糧食儲備，在降低糧食儲備成本的同時，激活糧食市場活力。三是建立與市場相匹配的保障機制。國家靈活掌握政策對糧食主產(chǎn)區(qū)糧食市場價格的干預，還原市場經(jīng)濟下的糧食生產(chǎn)結構和價格水平，改變以價格保障農(nóng)民收益的現(xiàn)狀，實行“市場定價、價補分離”的補貼政策，并發(fā)揮好糧食生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)補貼政策的作用，將生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼主要用于降低種植成本，將流通環(huán)節(jié)的補貼主要用于增加農(nóng)民收益，使二者逐步退出保障作用的范疇。四是在順應市場變化中主動作為。國家利用好對大宗商品現(xiàn)貨、期貨市場，探索尋求國際、國內(nèi)糧價的話語權和定價權，引導市場對糧價走勢的合理預期，最大限度地抵消國際糧價大起大落帶來的不利影響，維護我國糧食市場的穩(wěn)定和廣大糧農(nóng)的利益。

（二）注重完善體制創(chuàng)新機制。糧食供給側結構性改革是一場深刻變革，要用改革的辦法激發(fā)活力、發(fā)掘潛力、增進動力。一是深化農(nóng)村土地制度改革。國家有關部門應督促地方政府，加快農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權登記頒證的步伐，盡快頒發(fā)權屬證書，強化物權保護，讓廣大農(nóng)民吃上“定心丸”。 地方政府抓緊實施農(nóng)村土地“三權分置”，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革，努力實現(xiàn)土地所有權、承包權、經(jīng)營權的分置，為促進土地有序流轉、適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造有利條件。同時，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點，從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑，鼓勵農(nóng)村基層組織開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力。二是完善糧食價格機制。堅持并完善水稻、小麥最低收購價政策，合理調(diào)整最低收購價水平，形成更加合理的比價關系。在此基礎上，國家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部等有關部門應在糧食政策過度時期，對黑龍江、吉林、河南、山東等糧食主產(chǎn)區(qū)，給予糧庫拍賣玉米價格與國內(nèi)玉米市場價格相對接的政策，一方面加快去庫存步伐，另一方面降低企業(yè)原料成本。需要強調(diào)的是，國家有關部門應采取必要的制度性、技術性手段，適當控制大豆、玉米及玉米替代品等農(nóng)產(chǎn)品進口數(shù)量，為糧食主產(chǎn)區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和深化供給側改革預留一定的時間和空間。三是調(diào)整糧食補貼政策。糧食主產(chǎn)區(qū)的省級人民政府應主動協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)部等國家有關方面，進一步調(diào)整完善糧食主產(chǎn)區(qū)補貼政策，盡快出臺市場定價、價補分離的改革措施，使農(nóng)民合理收益由政府實行價外補貼，切實保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。國家農(nóng)業(yè)主管部門應發(fā)揮補貼對優(yōu)化糧食供給結構的促進作用，逐步把與產(chǎn)量掛鉤的補貼項目轉向綜合性農(nóng)業(yè)支持保護補貼，推動農(nóng)業(yè)補貼由補流通、補價格轉向補生產(chǎn)、補收入、補生態(tài)，將種糧直補、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼，推動農(nóng)業(yè)補貼由以“黃箱”為主向以“綠箱”為主轉變。四是不斷創(chuàng)新糧食經(jīng)營模式。針對糧食供給側對需求側變化的適應性調(diào)整明顯滯后這種狀況，緊緊抓住物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)智能化為代表的信息技術快速發(fā)展的契機，加快構建“互聯(lián)網(wǎng)＋糧食”經(jīng)營平臺，用信息化推動糧食銷售，加快糧食生產(chǎn)經(jīng)營的轉型升級，推動我國糧食供求由低水平平衡向高水平平衡的提升。

（三）注重調(diào)整種植業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結構。生產(chǎn)決定流通，解決糧食供給品種結構不合理的問題，首先應從調(diào)整種植業(yè)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結構這個源頭上下功夫。應堅持“需求引導、市場倒逼”的原則，統(tǒng)籌調(diào)整糧食種植結構。一是進一步調(diào)優(yōu)糧食種植結構。按照“一減四增”的思路，減少普通玉米種植面積，增加粘甜、加工食用、飼用玉米種植面積，穩(wěn)步擴大水稻種植面積，探索恢復優(yōu)質(zhì)大豆在東北部分地區(qū)的種植區(qū)域和保障措施。引導農(nóng)民以市場需求為導向，種植價格高、效益好、市場熱銷的有機水稻、食用玉米、大豆、小米、雜糧雜豆等農(nóng)作物，通過采取政策扶持、技術支持等措施，把重點用在保護和提高糧食綜合產(chǎn)能以及產(chǎn)品質(zhì)量與效益上。二是進一步擴大青貯、牧草種植面積。圍繞改善生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)資源永續(xù)利用的目標，開展糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、糧豆輪作試點，適應畜牧業(yè)發(fā)展的需要擴大青貯、牧草種植面積，使糧食供給更加契合消費市場需求。三是進一步發(fā)展特色種植產(chǎn)業(yè)。應順應我國糧食消費多元化、精品化、便捷化、安全化的趨勢，以及市民追求名優(yōu)產(chǎn)品和小包裝、小雜糧品種的需求，積極發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，加快特色種植產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不斷增加適銷對路的新品種和小雜糧品。同時，應積極宣傳推介小米、食用玉米的營養(yǎng)和保健價值及谷草、食用玉米秸稈的飼用價值，不斷恢復其主食功能。四是進一步推動實施馬鈴薯主食戰(zhàn)略。各試點省市應抓住有利機遇，充分利用國家給予的優(yōu)惠政策，加快馬鈴薯種植基地建設，以食品加工龍頭企業(yè)為帶動，努力推進馬鈴薯主食化開發(fā)，逐步擴大主食品種種植范圍。

（四）注重實現(xiàn)糧食規(guī)模化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和生態(tài)化保護。將分散的小農(nóng)經(jīng)濟引入規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和生態(tài)化保護的發(fā)展軌道，是深化糧食供給側結構性改革的內(nèi)在要求，也是增加農(nóng)民收入、讓農(nóng)民致富奔小康的主要途徑。一是引導農(nóng)村土地使用權加速流轉。應在堅持農(nóng)村土地承包關系不變的前提下，在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，通過集體加農(nóng)戶雙層經(jīng)營模式，加快發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營，努力增加糧食整體競爭力和比較效益。應大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體，通過經(jīng)營權流轉、股份合作、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉型、服務帶動型等多種形式的規(guī)模經(jīng)營。應引導農(nóng)村集體以合作社方式，為農(nóng)戶提供統(tǒng)一規(guī)劃布局、統(tǒng)一提供良種、統(tǒng)一生資購進、統(tǒng)一技術指導、統(tǒng)一市場營銷、統(tǒng)一監(jiān)督管理等方面的服務,鼓勵農(nóng)戶按照集體合作組織的要求搞好糧食生產(chǎn)。應采取政策激勵方式,引導廣大農(nóng)戶通過入股、轉租、托管等形式，將所承包的土地使用權流轉到農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社和現(xiàn)代企業(yè)手中,使農(nóng)民擺脫小農(nóng)經(jīng)濟的束縛，從土地流轉和進城務工中獲得雙份收益。二是大力發(fā)展糧食精深加工項目和龍頭企業(yè)。當前，糧食加工業(yè)面臨著“低端初加工產(chǎn)能過剩、精深加工產(chǎn)能不足、復制產(chǎn)品過多、創(chuàng)新產(chǎn)品不足”的嚴峻局面，很難滿足種糧者增加收入、消費者需求升級的需要。要打破這種局面，就要抓住糧食加工這個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的關鍵樞紐。應樹立全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展理念，認真貫徹國辦關于進一步促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的實施意見，嚴格按照縣域經(jīng)濟發(fā)展的整體規(guī)劃，堅持“糧頭食尾”、“農(nóng)頭工尾”和“綠頭牌尾”的總體思路，不斷落實扶持糧食加工業(yè)的政策措施，加快引進、培育和建設糧食精深加工項目，做大做強糧食加工的龍頭企業(yè)，加速化解糧食加工業(yè)存在的產(chǎn)業(yè)鏈條過短、規(guī)模小而分散、加工產(chǎn)能過剩、成本壓力過大、產(chǎn)品品牌不響等問題，進一步延長糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，一方面使原糧實現(xiàn)就地轉化、化解過剩產(chǎn)能；另一方面吸納農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民非農(nóng)收益，進而加快哈市農(nóng)民致富奔小康進程。同時，加快淘汰高耗能、低水平、粗放式的糧食落后加工產(chǎn)能，而對于那些基礎實力強、市場前景好、管理水平高、增長潛力大的糧食加工轉化企業(yè)，應給予技術支持和資金扶持，，形成大型的糧食產(chǎn)業(yè)集團，促其樹立品牌打造名牌。三是提升糧食生產(chǎn)的科技化和生態(tài)化水平。堅持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，落實好藏糧于地、藏糧于技的要求，整合資源集中力量，加速破解糧食豐產(chǎn)增效、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)機械化、中低產(chǎn)田改良、黑土地保護、農(nóng)業(yè)面源和重金屬污染綜合防治與修復等重大技術及裝備方面的課題。各級政府應建立農(nóng)科教產(chǎn)學研一體化農(nóng)業(yè)技術推廣聯(lián)盟,支持農(nóng)技推廣人員與家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)開展技術合作，加強農(nóng)業(yè)科技的基礎性、前沿性和應用型研究，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉化，提升糧食的原始創(chuàng)新能力，特別是以各級各類高標準農(nóng)業(yè)科技園區(qū)為依托，以發(fā)展有機、綠色、無公害糧食為重點，加快培育優(yōu)質(zhì)專用、營養(yǎng)健康的糧食新品種，大力推進優(yōu)勢特色糧食產(chǎn)品的品種改良，圍繞節(jié)約成本增加效益、改善生態(tài)環(huán)境和提高糧食質(zhì)量安全等重點領域，健全完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術體系，為糧食生產(chǎn)轉型升級、提質(zhì)增效提供有力支撐。針對過去單純追求糧食產(chǎn)量、過多追加要素投入、超過安全邊界的狀況，通過采取控肥減藥等措施，減少邊際不經(jīng)濟的投入，發(fā)展清潔型生產(chǎn)、節(jié)約型農(nóng)業(yè)。

（五）注重發(fā)揮政府在糧食供給側結構性改革中的保障作用。深化糧食供給側結構性改革，離不開政府的引領和保障。各級政府及其農(nóng)業(yè)主管部門，要把加強服務能力建設、提升服務水平放在突出位置，為深化糧食供給側結構性改革提供有力保證。當前和今后一個時期，應在以下五個方面做出努力。一是加快補齊基礎設施建設短板。國家有關方面和地方各級政府應繼續(xù)采取“以獎代補”的政策，加大財政投入，動員社會資本參與，切實加強以農(nóng)田水利為重點的基礎設施建設，通過采取改建擴建灌區(qū)、增加機電井數(shù)量、擴大灌溉面積等舉措，為進一步實施“旱改水”工程創(chuàng)造條件。應擴大高標準農(nóng)田建設規(guī)模，提高建設標準，完善配套設施，建成集中連片、旱澇保收、穩(wěn)定高產(chǎn)和生態(tài)良好、設施完備、有利于機械耕作的高標準農(nóng)田。應把加強農(nóng)機裝備作為轉變糧食發(fā)展方式的重要手段，加快發(fā)展農(nóng)機專業(yè)合作社，著力在制約機械替代人工的關鍵環(huán)節(jié)上攻關突破，推進主要糧食作物全程機械化，通過機械化推動糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化、標準化和規(guī)?；６羌涌旖ㄔO科技成果轉化平臺。各級政府應加大資金投入，建設好農(nóng)業(yè)科技成果轉移服務中心、成果產(chǎn)權交易中心，不斷吸引各類創(chuàng)新主體主動參與和積極介入，發(fā)揮好這兩個中心的價值評估、展示推介、咨詢服務、產(chǎn)權交易、眾創(chuàng)服務等功能，推動農(nóng)業(yè)科技成果的轉移轉化和推廣應用，促進農(nóng)業(yè)科技成果產(chǎn)業(yè)化。三是不斷提高農(nóng)民種植技能。應繼續(xù)實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，建立政府主導、部門協(xié)作、統(tǒng)籌安排、產(chǎn)業(yè)帶動的培訓機制，分期分批培訓農(nóng)民，使農(nóng)民了解和掌握新的種植技能。應吸引農(nóng)村青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)技推廣人員、農(nóng)村大中專畢業(yè)生等加入職業(yè)農(nóng)民隊伍，優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結構，為深化糧食供給側改革提供有力保證。四是探索完善科技服務創(chuàng)新機制。充分發(fā)揮各級農(nóng)技推廣服務體系作用，創(chuàng)新公益性農(nóng)技推廣服務方式，引入項目管理機制，推行政府購買服務。在此基礎上，積極培育農(nóng)業(yè)社會化服務組織，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)。五是加強糧食市場體系建設?？茖W規(guī)劃、統(tǒng)籌建設農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地批發(fā)市場、集散地批發(fā)市場，完善糧食流通骨干網(wǎng)絡，加強商貿(mào)流通、供銷、郵政等系統(tǒng)物流服務網(wǎng)絡和設施建設，進一步完善縣鄉(xiāng)村三級物流體系，特別是應加速推進“互聯(lián)網(wǎng)+物流”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)營銷體系建設，大力發(fā)展農(nóng)村電子商務，充分應用農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、信息技術，持續(xù)推廣糧食點對點營銷、集團和個人定制營銷、全生產(chǎn)過程展示性營銷，以及眾籌、微商、拍賣等多種營銷方式，推動糧食“種得好賣得更好”，拓展糧食增收空間。六是強化糧食質(zhì)量安全監(jiān)管。堅持“產(chǎn)出來”和“管出來”兩手發(fā)力，提高糧食生產(chǎn)的質(zhì)量安全門檻，大力推進糧食標準化生產(chǎn)、品牌化營銷，調(diào)優(yōu)糧食品質(zhì)，培育糧食品牌，形成品牌擔保品質(zhì)、優(yōu)價激勵優(yōu)質(zhì)的正向激勵機制，讓優(yōu)質(zhì)糧食的生產(chǎn)者不吃虧、有回報，讓消費者購買國內(nèi)糧食品牌與國外優(yōu)質(zhì)品牌一樣感到放心安心。應健全從農(nóng)田到餐桌的糧食質(zhì)量安全監(jiān)管體系，建立全程可追溯、互聯(lián)共享的信息平臺，完善風險監(jiān)測評估和檢驗檢測體系。應認真執(zhí)行國家有關法律法規(guī)，加強對轉基因糧食的檢測和管理，堅決打擊種植轉基因糧食的行為，努力消除轉基因糧食和有其他質(zhì)量安全隱患的糧食，保障人民群眾的身心健康。