吳 依，郭光芝

(浙江警察學(xué)院，浙江 杭州 310053)

一、美英等國家現(xiàn)有的社區(qū)警務(wù)工作模式

（一）美國的社區(qū)警務(wù)模式

美國的社區(qū)警務(wù)是一種 “形象管理式警務(wù)”，[1]將形象管理充分地整合為警務(wù)的核心構(gòu)成要件，模糊了形象與現(xiàn)實之間的界限，以至于兩者是不可分割的。 警察變成了售賣給公眾的一種商品，這與市場上的其他產(chǎn)品并沒有什么區(qū)別。 這種售賣行動的核心構(gòu)成要件在于推動社區(qū)警務(wù)更多地回應(yīng)社區(qū)的需求。 美國社區(qū)警務(wù)的理念鼓勵公眾對警察進(jìn)行監(jiān)督，提升警察對公眾的責(zé)任程度。 公眾對于警察形象的認(rèn)可度在某種程度上決定了美國社區(qū)警務(wù)的評價考核結(jié)果。 這種社區(qū)警務(wù)模式使美國民眾相信警察部門的服務(wù)是根據(jù)自己特定需求的變化而變化，警察是作為幫助自己提升生活質(zhì)量的協(xié)助者而存在。 通過這樣的方式，警察希望公眾能夠向他們提供情報信息，在警察維持社會秩序的時候進(jìn)行更少的抵制。

（二）英國的社區(qū)警務(wù)模式

英國的社區(qū)警務(wù)將傳統(tǒng)的執(zhí)法方式置于次要的位置，優(yōu)先強調(diào)社區(qū)對警務(wù)活動的參與，以此有益于社區(qū)生活質(zhì)量的提升。 從本質(zhì)上講，英國社區(qū)警務(wù)是對地方社區(qū)負(fù)責(zé)的一種警務(wù)形式， 在確認(rèn)社區(qū)的重點事務(wù)以及存在的問題、 社區(qū)的警務(wù)需求方面處于主導(dǎo)地位。 它是以警察在組織結(jié)構(gòu)上的去集中化和社區(qū)的自我管理為前提的。 英國社區(qū)警務(wù)的主導(dǎo)原則看上去是直截了當(dāng)?shù)模?但是在實踐中，社區(qū)警務(wù)的解釋和執(zhí)行都表現(xiàn)出諸多不同的面貌。 這些不同的面貌是與社區(qū)警務(wù)并不固定的特征相一致的：就其本身而言，它在執(zhí)行中所使用的名稱也存在廣泛的差異，全面綜合地執(zhí)行已經(jīng)被證實存在著重重困難。 盡管英國的社區(qū)警務(wù)在實踐中的具體內(nèi)容缺乏明晰度， 但是一系列的舉措和實踐都被認(rèn)為是它的表現(xiàn)形態(tài)。這些舉措都已經(jīng)從其旨趣出發(fā)，同警察與社區(qū)之間的伙伴關(guān)系捆綁在了一起， 以此預(yù)防和減少違法犯罪， 并在一定程度上提升社區(qū)的安全度。

二、我國傳統(tǒng)社區(qū)警務(wù)工作存在的不足

（一）職能泛化現(xiàn)象突出

公安機關(guān)越來越重視維穩(wěn)與預(yù)防的重要性，但對于基層民警來說則意味著越來越多的勤務(wù)。 據(jù)社區(qū)民警反映，“在自己的日常工作中預(yù)防性的執(zhí)勤越來越多，基礎(chǔ)休息很難得到保障，社區(qū)也無暇顧及”。[2]除此之外，社區(qū)民警還承擔(dān)著很多服務(wù)性工作。以調(diào)解為例，據(jù)2011 年印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作中心的矛盾糾紛調(diào)處工作， 公安機關(guān)派出所應(yīng)該參與，并可在派出所內(nèi)設(shè)立人民調(diào)解室，邀請人民調(diào)解員進(jìn)行矛盾糾紛的聯(lián)合調(diào)解。另2002 年由司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》中，人民調(diào)解委員會可以參與調(diào)解的民間糾紛， 包括發(fā)生在公民與公民之間和公民與法人和其他社會組織之間的有關(guān)于民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛。由此可見，公安調(diào)解覆蓋的范圍十分廣泛，涉及到勞務(wù)、債務(wù)、鄰里、家庭等各個方面，這使得公安民警無所適從。

（二）社會參與度不足

社區(qū)警務(wù)工作在一段時間內(nèi)很難取得成果，需要長時間、全社區(qū)的參與。 但就目前的情況而言，社區(qū)居民對社區(qū)警務(wù)工作的參與熱情度較低。 造成以上問題的原因有多個方面， 首先社區(qū)的發(fā)展不夠充分。居（村）民委員會是基層群眾性自治組織，但在現(xiàn)實中承擔(dān)著過多的政府的行政職能。在此基礎(chǔ)上，社區(qū)警務(wù)由公安機關(guān)強力推行， 效果必然不理想。 其次， 以業(yè)主委員會為代表的社區(qū)社會組織在現(xiàn)實生活中存在著“行政合法性低但社會合法性高”[3]等問題， 不能真正承擔(dān)起自身在社區(qū)警務(wù)工作中的責(zé)任。 除此之外，隨著城市化進(jìn)程的加快，原來的“熟人社會”被打破，作為“理性經(jīng)濟人”[4]，多數(shù)社區(qū)居民對于社區(qū)公共安全抱著“事不關(guān)己高高掛起”的旁觀心理。

（三）警力配置不科學(xué)

基層派出所的公安民警需要負(fù)責(zé)大量的違法犯罪的打擊任務(wù)，這需要集中派出所的精干力量，而社區(qū)警務(wù)工作往往需要較長時間的工作經(jīng)驗積累。 長此以往，社區(qū)民警不可避免的會出現(xiàn)老齡化的傾向，導(dǎo)致工作缺乏創(chuàng)新性等問題。此外，由社會招考途徑進(jìn)入警隊的公安民警必須通過公務(wù)員招錄考試的筆試與面試， 這一舉措很大程度上提升了新進(jìn)民警的優(yōu)秀性與多元化， 但非公安院校畢業(yè)的新進(jìn)民警存在著專業(yè)知識與專業(yè)能力不對口的問題， 使其無法立即適應(yīng)公安工作。 同時自2017 年起，通過政法干警招錄培養(yǎng)的體制也逐漸停止。

（四）工作機制運行效果不理想

社區(qū)民警的職責(zé)多且雜， 一個合格的社區(qū)民警在日常工作中主要負(fù)責(zé)掌握轄區(qū)實有人口狀況，掌握轄區(qū)內(nèi)重點企業(yè)等基本情況，收集情報信息，進(jìn)行宣傳教育與發(fā)動群眾，提供各類便民服務(wù)，協(xié)助辦理各類案件等工作，這些工作覆蓋面廣，實際操作起來確有難度。從社區(qū)民警的勤務(wù)時間來看，現(xiàn)行的勤務(wù)時間也存在不合理性， 雖然公安派出所實行無間斷值班制度， 但社區(qū)民警真正開展社區(qū)警務(wù)工作的時間仍局限于上午8：30 到下午17:30 的這8 個小時內(nèi)，而這段時間居民大多不在家，減少了民警和群眾的交流次數(shù)。

三、智慧警務(wù)對社區(qū)警務(wù)工作的影響

（一）促進(jìn)人口管理實效化

依靠戶籍制度進(jìn)行人口管理是傳統(tǒng)人口管理的一大特征，具體表現(xiàn)為“派出所根據(jù)掌握的轄區(qū)人口的戶籍， 借助相應(yīng)方法篩選出違法犯罪可能性較大的重點人口，從而對其實行重點管理”[5]。這種管理方式在人口流動加劇導(dǎo)致的人戶分離狀況嚴(yán)重的情勢下受到?jīng)_擊，人員漏管現(xiàn)象明顯。雖然對于流動人口的管理已有改進(jìn)， 但仍需要流動人口自主申報居住登記， 對于如何進(jìn)一步提高居住登記率仍在不斷探路。 浙江嘉興推出的“智慧e 警務(wù)”則為解決這一問題提供了新的思考方向，其對于出租房屋的管理中，社區(qū)民警可在出租率高的公寓安裝人臉識別系統(tǒng)，同時結(jié)合酒店管理的經(jīng)驗， 只有人臉與門卡相符的租客才能進(jìn)入， 在管理好流動人口的同時也督促了房東出租責(zé)任的履行。

（二）推動宣傳教育高效化

傳統(tǒng)的宣傳教育工作的一大特點就是無差別投放信息，信息發(fā)布大多集中于社區(qū)的報刊亭、單元樓的樓梯間等，受眾不一且閱讀積極性不高，宣傳效果有限。 而入戶宣傳雖效果好，但社區(qū)民警精力有限，直接導(dǎo)致信息溝通的質(zhì)量與居民人數(shù)成反比， 從信息溝通的角度出發(fā)，更傾向于較小的宣傳規(guī)模，但這又與宣傳教育這一工作的邏輯使命相違背。

智慧警務(wù)背景下，社區(qū)民警通過微信、公眾號以及微博等媒體，創(chuàng)建了自己的宣傳教育渠道。社區(qū)民警利用微信等互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立了“‘社區(qū)保安聯(lián)絡(luò)群’、‘群防群治志愿者聯(lián)絡(luò)群’”[6]等不同受眾對象的虛擬聚集體，精準(zhǔn)發(fā)布各類安全防范知識，提高宣傳教育效率的同時， 有利于廣泛征求公眾的意見與建議，實現(xiàn)警民的雙向溝通。

（三）推進(jìn)安全防范主動化

傳統(tǒng)的社區(qū)安全防范以小區(qū)物業(yè)、社區(qū)民警、居民三者各自為戰(zhàn)，安全技術(shù)防范設(shè)施建設(shè)水平不高，即使部分小區(qū)安裝了門禁系統(tǒng)和監(jiān)控攝像頭， 但相關(guān)數(shù)據(jù)僅供物業(yè)用于日常管理， 對于數(shù)據(jù)的處理與應(yīng)用程度不高，嘉興“智安小區(qū)”建設(shè)有效改善了這一情況。 “智安小區(qū)” 集合了人臉識別、 車牌抓拍、RFID 電子圍欄以及MAC 信息采集等多種安全防范技術(shù)，通過各種智能感知設(shè)備對進(jìn)出小區(qū)的人員、車輛以及通訊工具的信息進(jìn)行自動采集。 除了小區(qū)數(shù)據(jù)的獨立運行，“智安小區(qū)” 管控一體化平臺項目還融合了街區(qū)、 廣場等公共場所的社會面數(shù)據(jù)和公安視頻、卡口資源，在這些數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)上建立起公共安全大數(shù)據(jù)防線， 在案件發(fā)生前主動捕捉違法犯罪信息，盡可能采取早期的預(yù)防和消解行動，同時在案件發(fā)生后迅速識別， 盡可能迅速地采取應(yīng)對措施以減少損失。

（四）創(chuàng)新服務(wù)群眾自助化

雖近年來公安機關(guān)對社區(qū)警務(wù)的投入不斷加大，但是仍舊無法改變我國警力稀缺的現(xiàn)狀，社區(qū)民警專職化落實仍舊有很長的路要走。 而社區(qū)民警的日常工作中有許多求助類的非警務(wù)警情需要處理，處理此類工作時民警付出的精力大大超出了警務(wù)類警情。以深圳公安建設(shè)的微信警務(wù)室為例，其在平臺中引入人工智能技術(shù)打造智能客服， 理性分析群眾需求，主動服務(wù)，引導(dǎo)群眾自助咨詢、辦理業(yè)務(wù)。經(jīng)統(tǒng)計，該智能客服能夠解決90%的咨詢問題，在相當(dāng)程度上減少了民警的非警務(wù)類工作量。

四、現(xiàn)有社區(qū)警務(wù)工作的轉(zhuǎn)型升級配套建議

（一）進(jìn)一步突出“智慧”導(dǎo)向，強調(diào)海量數(shù)據(jù)的智慧處理

“智慧警務(wù)”是現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在公安系統(tǒng)中的綜合運用， 其最終目的是實現(xiàn)系統(tǒng)的智慧優(yōu)化自決策甚至自執(zhí)行，即系統(tǒng)通過不斷的自我學(xué)習(xí)，提升自己的分析與預(yù)測能力，實現(xiàn)智慧決策，并與民警協(xié)作，共同實現(xiàn)職能。 而這一切的前提則是對警務(wù)工作中數(shù)據(jù)的收集與處理。 然而在對當(dāng)前智慧社區(qū)警務(wù)工作的實踐總結(jié)中我們不難發(fā)現(xiàn)， 無處不在的智能傳感器、 智能終端已經(jīng)為社區(qū)警務(wù)工作提供了海量的數(shù)據(jù)。但是我們對這些數(shù)據(jù)智能處理的能力有限，在治安風(fēng)險的預(yù)測方面仍存在不足。對此，下一階段智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)要更加突出“智能”導(dǎo)向，側(cè)重數(shù)據(jù)的智能處理，將海量數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)斗力，為基層的社區(qū)警務(wù)工作人員提供更加精準(zhǔn)、高效的情報支持。

（二）搭建智能平臺，打破信息壁壘

智慧警務(wù)下公安機關(guān)應(yīng)致力于提倡數(shù)據(jù)共享與開放，提升社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)斗力。做到這一點的前提是在智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)過程中搭建一個智能平臺用于社區(qū)警務(wù)信息與互聯(lián)網(wǎng)信息的“選擇性互通”，從而實現(xiàn)對各類數(shù)據(jù)的精細(xì)化梳理，杜絕重復(fù)錄入、繁瑣操作。首先要在信息收集方面進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，即在質(zhì)量上要保證數(shù)據(jù)的真實性， 在數(shù)量上也要保持廣泛性， 這就要求社區(qū)民警深入了解社區(qū)狀況及錄入數(shù)據(jù)的常態(tài)化檢查與定時更新。其次，在數(shù)據(jù)存儲方面也必須規(guī)范統(tǒng)一，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行編碼、歸類與存儲。 最后，要創(chuàng)設(shè)科學(xué)的數(shù)據(jù)共享體系，這不應(yīng)該局限于公安內(nèi)部，還要將視野轉(zhuǎn)向公安機關(guān)的外部，即金融、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域在確保信息安全的情況下建立數(shù)據(jù)共享機制， 從而為各種問題的解決提供全方位、多渠道的方案。

（三）加強合作，完善協(xié)同治理

協(xié)同治理作為治理的最高形式，強調(diào)的是“各個參與主體間的資源互補以及利益協(xié)調(diào)， 從而實現(xiàn)協(xié)同共治的局面”[7]。當(dāng)前公共安全形式嚴(yán)峻，社區(qū)警務(wù)“協(xié)同治理”的目標(biāo)達(dá)成有其重要意義。

1.完善與社會組織的協(xié)同治理機制

此處的社會組織主要針對一些基層自治組織、企事業(yè)單位以及其余社會組織。 社區(qū)居委會等基層自治組織在日常工作的過程中能夠掌握一些情報信息， 公安機關(guān)應(yīng)加強與他們的合作以獲得業(yè)務(wù)上的協(xié)助。同時，在智慧警務(wù)應(yīng)用平臺的建立上也應(yīng)與實力較強的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)聯(lián)手， 彌補公安機關(guān)在該領(lǐng)域?qū)I(yè)人才的短缺。

2.完善與社區(qū)群眾的協(xié)同治理機制

社區(qū)警務(wù)工作需要長時間、全社區(qū)的參與。在智慧警務(wù)建設(shè)階段， 智慧社區(qū)警務(wù)為警民合作提供了更加高效的途徑。 要利用好、 發(fā)展好人民群眾的力量，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，讓社區(qū)居民發(fā)現(xiàn)問題、及時反映問題，踴躍參與到群防群治工作中。

3.完善多警種的聯(lián)勤互動機制

社區(qū)民警的日常工作包括大量非其專業(yè)領(lǐng)域的問題與求助，其本身并不擅長，因此可通過整合各警種資源，由社區(qū)民警牽頭，消防、戶籍、禁毒、出入境等警種聯(lián)勤互動，將分散的警力與信息進(jìn)行整合，幫助群眾在第一時間解決問題[8]。

（四）加強教育培訓(xùn)，提升社區(qū)民警的綜合應(yīng)用能力

社區(qū)警務(wù)的建設(shè)離不開基層的社區(qū)民警， 社區(qū)民警能否適應(yīng)智慧社區(qū)警務(wù)發(fā)展的趨勢從而提高自己的科技應(yīng)用能力， 決定著各項智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)能否發(fā)揮實效， 因此加強社區(qū)民警的教育訓(xùn)練刻不容緩。在培訓(xùn)內(nèi)容上，要以滿足智慧社區(qū)警務(wù)工作需求為目標(biāo)，要加強社區(qū)民警的信息搜集、判斷及整合運用能力，同時加強業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，特別是網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理方面的熟練度，力求做到善于分析群眾需求，主動服務(wù)。在培訓(xùn)方法上，要與“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)相結(jié)合，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺靈活、共享、覆蓋廣的特點，爭取實現(xiàn)在線教學(xué)與在線考核的方式。 同時注重網(wǎng)絡(luò)教學(xué)的數(shù)據(jù)分析，智慧分析社區(qū)民警的優(yōu)勢與短板，實現(xiàn)因材施教。

（五）加強公民信息安全保護(hù)

智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)必然包括對公民醫(yī)療、金融、教育等方面信息的深度挖掘， 公民在享受智慧社區(qū)警務(wù)建設(shè)所帶來的安全感的同時， 也面臨著個人信息泄露的風(fēng)險。 公安機關(guān)作為公民個人信息的使用者與侵犯個人隱私違法犯罪的執(zhí)法打擊者， 在公民個人信息保護(hù)方面有著不可推卸的責(zé)任。與此同時，立法者也應(yīng)完善相應(yīng)法律體系， 在加強公民個人信息的法律保護(hù)以外，也有利于提升企業(yè)的信息獲取、利用以及保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)化、正規(guī)化水平。網(wǎng)絡(luò)運營商也應(yīng)遵循“明示同意、最少夠用、主體參與”原則，在使用個人數(shù)據(jù)前明確告知使用范圍與程度， 并取得同意[9]；在使用中注重公民的監(jiān)督權(quán)利，使用完成后注重使用痕跡的保存。