李成剛 王福君 潘本濤

(1.鞍山市委宣傳部，遼寧 鞍山 114000；2.鞍山師范學(xué)院 商學(xué)院，遼寧 鞍山 114007；3.海城市改革辦，遼寧 鞍山 114200)

海城位于遼東半島腹地，沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)和遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)，是國(guó)家級(jí)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，承擔(dān)著18項(xiàng)農(nóng)村改革試點(diǎn)任務(wù)，其中農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)3項(xiàng)。在新一輪農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，宅基地制度改革是關(guān)系到農(nóng)村土地市場(chǎng)化配置和農(nóng)民能否獲得土地改革紅利的重要一項(xiàng)。目前，遼寧省海城市宅基地 “三權(quán)分置”改革實(shí)踐已經(jīng)形成了許多具有特色的符合遼寧和東北的實(shí)際典型樣本，是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論在農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐中的新發(fā)展，它打破了農(nóng)村宅基地不能參與流轉(zhuǎn)和過(guò)度無(wú)償占用的弊端,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地生產(chǎn)力大解放，加速推進(jìn)了宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，為深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革注入了更新更強(qiáng)的發(fā)展動(dòng)力。

一、海城市宅基地制度改革的五個(gè)階段

(一)學(xué)習(xí)研究政策，明確改革思路

學(xué)習(xí)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的工作要求，以保障和維護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，討論農(nóng)村宅基地制度改革的規(guī)則、辦法、改革方向和重點(diǎn)環(huán)節(jié)，完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，創(chuàng)新宅基地有償使用制度，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，根據(jù)馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。

(二)摸底普查，夯實(shí)工作基礎(chǔ)

開(kāi)展全市宅基地現(xiàn)狀普查，做好分類(lèi)、匯總、實(shí)地核量、意愿調(diào)查等前期工作。經(jīng)過(guò)初步調(diào)查，海城共有農(nóng)村宅基地22.86萬(wàn)宗，面積13 807公頃，已登記發(fā)證16.7萬(wàn)宗，閑置宅基地(含閑置農(nóng)房)4 814宗。借鑒四川瀘縣、江西余江宅基地改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在開(kāi)展摸底調(diào)查、實(shí)地核量的基礎(chǔ)上，起草完成了《統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)工作實(shí)施方案》，并廣泛征求意見(jiàn)、組織討論修改，最后完成報(bào)批報(bào)備工作。

(三)創(chuàng)新思路，構(gòu)建制度體系

經(jīng)過(guò)前期普查和對(duì)海城市8個(gè)鎮(zhèn)(區(qū))及村屯開(kāi)展的重點(diǎn)調(diào)查，在廣泛開(kāi)展宅基地制度改革調(diào)研會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)探查會(huì)的基礎(chǔ)上，了解情況、摸清問(wèn)題，分析論證、修改完善，最后研究確定海城市宅基地制度改革的全域化發(fā)展方向，制定出臺(tái)宅基地依法取得、有償使用、入市流轉(zhuǎn)、有償退出、權(quán)能釋放等政策措施9項(xiàng)，完成了制度的頂層設(shè)計(jì)。

(四)把握關(guān)鍵方面，開(kāi)展宅基地整村退出試點(diǎn)

一是開(kāi)展宅基地整村退出試點(diǎn)，完成了西四鎮(zhèn)希水新村宅基地整體退出，退出宅基地中扣除新建住宅小區(qū)占用外，實(shí)現(xiàn)凈結(jié)余66.9公頃；二是開(kāi)展村內(nèi)空閑地退出，在溫香、高坨、騰鰲、西四、望臺(tái)等鎮(zhèn)，選取2 000平方米以上、與耕地連片的地塊，開(kāi)展村內(nèi)空閑地退出試點(diǎn)；三是開(kāi)展村民組相對(duì)集中退出,開(kāi)展八里鎮(zhèn)王家坎村水庫(kù)移民規(guī)模退出工程、接文鎮(zhèn)三家堡和大桃溝地災(zāi)移民退出工程、海城鎂礦耐火材料總廠排巖場(chǎng)退出工程等，共退出土地27.3公頃。

(五)創(chuàng)新管理方式，做好宅基地自愿退出

海城市開(kāi)展宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”試驗(yàn)，創(chuàng)造性為西柳鎮(zhèn)四戶(hù)外來(lái)人口頒發(fā)了宅基地使用權(quán)證。通過(guò)宅基地自愿退出，解決農(nóng)村發(fā)展建設(shè)用地不足問(wèn)題，同時(shí)優(yōu)化用地指標(biāo)使用，實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)效益最大化。

二、海城市宅基地制度改革的三項(xiàng)內(nèi)容

在確保宅基地改革與新型城鎮(zhèn)化、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有效銜接的前提下，海城市積極落實(shí)宅基地有償使用制度和宅基地自愿有償退出機(jī)制，主要進(jìn)行村內(nèi)空閑地退出、試點(diǎn)村組集中退出和劃定限制建設(shè)區(qū)退出。

(一)村內(nèi)空閑地退出

海城市宅基地村內(nèi)空閑地退出分批進(jìn)行。第一批主要在望臺(tái)鎮(zhèn)、溫香鎮(zhèn)、西四鎮(zhèn)、騰鰲鎮(zhèn)新臺(tái)子和高坨鎮(zhèn)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)71個(gè)村實(shí)施。因溫香、高坨兩鎮(zhèn)為水患威脅鎮(zhèn)區(qū)，且農(nóng)戶(hù)居住分散，村內(nèi)空閑地比例高達(dá)18.94%，其中溫香鎮(zhèn)村內(nèi)空閑地占比12.02%，高坨鎮(zhèn)村內(nèi)空閑地占比33.01%。通過(guò)調(diào)查，排除村內(nèi)空閑地中村莊有建設(shè)規(guī)劃、復(fù)墾難度大、適合設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展、形狀不規(guī)則及不利耕種等地塊，預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)新增耕地約占村內(nèi)空閑地的三分之一。

(二)試點(diǎn)村組集中退出

主要是八里鎮(zhèn)王家坎村水庫(kù)移民規(guī)模退出和接文鎮(zhèn)三家堡、大桃溝地災(zāi)移民退出兩部分。其中，八里鎮(zhèn)王家坎村水庫(kù)移民工程需退出宅基地243戶(hù)，占村民總戶(hù)數(shù)的41.26%，預(yù)計(jì)騰出宅基地16.21公頃，占村莊總面積的17.86%。移民安置需占地2.23公頃，凈騰出宅基地13.98公頃。接文鎮(zhèn)三家堡村、大桃溝村兩個(gè)村莊地災(zāi)移民工程需退出宅基地132戶(hù)(三家堡85戶(hù)、大桃溝47戶(hù))，占村民總戶(hù)數(shù)的18.70%(三家堡占本村的21.04%、大桃溝占本村的15.06%)。移民安置需占地0.79公頃，目前，回遷安置工程主體工程竣工，首批74套房屋已分配到戶(hù)，預(yù)計(jì)騰出宅基地12.11公頃，新增耕地指標(biāo)4.02公頃。

(三)劃定限制建設(shè)區(qū)退出

針對(duì)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生、受水患威脅、規(guī)劃確定的限制發(fā)展和近期有重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)涉及的村，可采取修改鎮(zhèn)區(qū)土地利用總體規(guī)劃，劃定限制建設(shè)區(qū)，采取自愿、零星的退出方式有償退出。

三、海城市宅基地制度改革的理論依據(jù)

我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”是在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐倒逼之下形成的誘致性制度變遷，是馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論與中國(guó)農(nóng)村宅基地改革具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。

1978年我國(guó)農(nóng)村開(kāi)始全面推行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，其特征是堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)村集體所有和農(nóng)民享有承包經(jīng)營(yíng)土地權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)與所有權(quán)的“兩權(quán)分離”。伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展和生產(chǎn)要素參與收入分配，國(guó)家圍繞土地使用權(quán)變化開(kāi)始探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度新一輪改革[1]。根據(jù)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革與變遷歷史和農(nóng)村現(xiàn)實(shí)國(guó)情，中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的實(shí)質(zhì)是為了滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要不斷對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行調(diào)整，以有效地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度在流轉(zhuǎn)實(shí)踐中由“集體所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩權(quán)分離式產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)自發(fā)突破形成了“集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置式的新型產(chǎn)權(quán)體系[2]。這種現(xiàn)實(shí)倒逼的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度改革在土地公有制框架內(nèi)把土地使用權(quán)又分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，順應(yīng)了土地關(guān)系變革的現(xiàn)實(shí)需要，充分考慮土地使用權(quán)變遷中既能滿(mǎn)足當(dāng)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也能夠避免給社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)大的風(fēng)險(xiǎn)。這種土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置” 的農(nóng)村土地制度改革，形成以所有權(quán)為基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心，承包權(quán)為保障的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度[3]，解決了“兩權(quán)分離”時(shí)土地使用權(quán)權(quán)責(zé)不明、利益主體不清等問(wèn)題[4]，突破了農(nóng)村土地使用權(quán)“單一承包權(quán)困境”。

馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的范疇是“歷史的暫時(shí)的產(chǎn)物”[5]，是生產(chǎn)力發(fā)展導(dǎo)致的與所有制關(guān)系相聯(lián)系的結(jié)果，而不是抽象的只與資源最優(yōu)配置相關(guān)的單純產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)是權(quán)利束，由終極所有權(quán)及其衍生出來(lái)的占有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、出租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等組成[6]。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界主要采用馬克思土地產(chǎn)權(quán)理論來(lái)分析闡釋我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，基本形成了實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)國(guó)有化、實(shí)行農(nóng)村土地所有權(quán)私有化和完善農(nóng)村土地集體所有制三種觀點(diǎn)[7]。在我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革研究方面，大致呈現(xiàn)出初步探索宅基地有償使用制度(1989—1993 年)、總結(jié)提煉宅基地管理地方經(jīng)驗(yàn)(1994—2004年)、在《物權(quán)法》框架下深入探索宅基地法律制度(2005—2008 年)、深入探索加速推進(jìn)宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)問(wèn)題(2009—2014 年)和繼續(xù)深化試點(diǎn)改革相關(guān)熱點(diǎn)問(wèn)題研究(2015 年至今)五個(gè)研究階段[8]。

四、海城市宅基地制度改革存在的問(wèn)題

農(nóng)村宅基地 “三權(quán)分置”實(shí)施往往存在著經(jīng)濟(jì)性、政策性、機(jī)制性等阻礙因素[9]，導(dǎo)致農(nóng)地“三權(quán)”難以平衡，“三權(quán)分置”缺乏法律支撐和相關(guān)配套機(jī)制不完善等問(wèn)題，使農(nóng)村宅基地制度改革推進(jìn)難度大。

(一)宅基地收益分配平衡難

農(nóng)村宅基地制度改革的目的之一是保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，能不能平衡各方收益、能不能讓群眾有更多獲得感，是土地制度改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)。宅基地作為集體所有的土地，對(duì)于如何分配宅基地收益，怎樣實(shí)現(xiàn)集體成員共同分享，在全國(guó)尚無(wú)現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可循。宅基地收益分配如何在集體和個(gè)人之間、在村與村之間，甚至同村的組與組之間確定一個(gè)平衡點(diǎn)，比較困難且異議較大。

(二)農(nóng)村宅基地資格權(quán)制度設(shè)計(jì)不完善

農(nóng)戶(hù)宅基地資格權(quán)在法律層面需要進(jìn)一步規(guī)范其權(quán)利內(nèi)涵[10]及邊界界定[11]，因?yàn)檎鼐哂谐蓡T身份性和無(wú)償性[12]。目前，農(nóng)村宅基地資格權(quán)制度在設(shè)計(jì)上只考慮到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但沒(méi)有考慮到非集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán)在理論上和實(shí)踐上都可行，但一個(gè)農(nóng)村要發(fā)展必須考慮到技術(shù)移民和投資移民，因?yàn)樾滦统擎?zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)都需要人才和資金支持。雖然村民代表大會(huì)制定了招商引資引智條件，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以采取技術(shù)和投資加入，但卻無(wú)法享有宅基地資格權(quán)。

(三)地方政府補(bǔ)償方式單一

在尊重農(nóng)民意愿和充分保障農(nóng)民的知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)的前提下，在國(guó)家明確宏觀標(biāo)準(zhǔn)框架內(nèi)，地方政府缺乏更大的工作空間，補(bǔ)償原則、補(bǔ)償方式單一，不利于鼓勵(lì)農(nóng)民將超占面積和“一戶(hù)多宅”退出，也不利于地方更好結(jié)合實(shí)際推進(jìn)改革工作。

(四)宅基地騰退后復(fù)墾驗(yàn)收問(wèn)題

對(duì)改革騰退后的宅基地進(jìn)行整理復(fù)墾，復(fù)墾后形成的土地設(shè)計(jì)、論證、驗(yàn)收都由地市局負(fù)責(zé)，影響改革進(jìn)度；同時(shí)騰退的宅基地復(fù)墾設(shè)計(jì)、論證、驗(yàn)收工作由上級(jí)負(fù)責(zé)，既不了解情況，也耽誤時(shí)間。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)，復(fù)墾后形成的建設(shè)用地指標(biāo)納入增減掛鉤及農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備庫(kù)。

五、海城市宅基地制度改革的經(jīng)驗(yàn)和啟示

海城市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革是海城農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“兩權(quán)分離”后又一次重大的土地產(chǎn)權(quán)制度改革，這是在堅(jiān)持土地所有權(quán)“社會(huì)主義公有制”“集體所有制”本質(zhì)不變的前提下，運(yùn)用馬克思土地產(chǎn)權(quán)制度理論順應(yīng)農(nóng)村土地發(fā)展實(shí)踐進(jìn)行的一次土地使用權(quán)改革，其經(jīng)驗(yàn)值得推廣和借鑒。

(一)經(jīng)驗(yàn)

第一，規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)節(jié)約集約用地。海城市嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃和鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃，堅(jiān)持城市規(guī)劃圈外的農(nóng)村宅基地向小城鎮(zhèn)、中心村集聚，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。規(guī)劃圈內(nèi)的宅基地統(tǒng)一向城區(qū)、住宅小區(qū)發(fā)展，對(duì)已經(jīng)規(guī)劃撤并的村莊，除危房改造外，停止審批新建、改建和擴(kuò)建住宅。

第二，從嚴(yán)審批，土地實(shí)現(xiàn)依法利用。依法公開(kāi)批準(zhǔn)條件，嚴(yán)格審批程序標(biāo)準(zhǔn)，宅基地的法定審批面積為200 m2，本村村民首次獲得宅基地的為無(wú)償取得。其中，使用存量建設(shè)用地、村內(nèi)空閑地的由鎮(zhèn)區(qū)批準(zhǔn)，使用新增建設(shè)用地的由鎮(zhèn)區(qū)審核，市政府批準(zhǔn)。嚴(yán)格控制占用耕地行為，禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域、規(guī)劃計(jì)劃改造的村莊、經(jīng)濟(jì)園區(qū)發(fā)展項(xiàng)目區(qū)域、各類(lèi)保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地災(zāi)易發(fā)區(qū)等區(qū)域內(nèi)審批建房。

第三，擴(kuò)寬拓面，明確有償使用范圍與標(biāo)準(zhǔn)。將農(nóng)村宅基地有償取得和使用人員的范圍從本村村民擴(kuò)寬為海城全域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，取得宅基地的使用權(quán)人承擔(dān)該村相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，但不允許城市市民購(gòu)置；宅基地收取有償使用費(fèi)的范圍拓展為超占部分、“一戶(hù)多宅”多宅部分、繼承使用權(quán)、改變用途等。落實(shí)有償使用標(biāo)準(zhǔn)，明確村委會(huì)為收費(fèi)的責(zé)任主體，收取標(biāo)準(zhǔn)為超占100 m2以下的按所在鎮(zhèn)區(qū)的土地使用稅的20%/年收取、超占100 m2以上按所在鎮(zhèn)區(qū)的土地使用稅的30%/年收??；改變用途進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的按所在鎮(zhèn)區(qū)的土地使用稅的50%收取。

第四，精準(zhǔn)實(shí)施，流轉(zhuǎn)穩(wěn)妥有序開(kāi)展。為盤(pán)活農(nóng)村存量的土地資產(chǎn)，在確保戶(hù)有所居、符合規(guī)劃、權(quán)屬清晰、身份清楚、村民同意、用途不變的前提下，確定全市符合宅基地申請(qǐng)條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員均可通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)予、置換等方式進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)工作。其中，宅基地出租、轉(zhuǎn)讓的地上房屋財(cái)產(chǎn)收益歸宅基地權(quán)屬人所有，土地增值收益在集體經(jīng)濟(jì)組織和村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間合理分配，比例分配為3∶7，實(shí)行收益專(zhuān)賬管理、專(zhuān)項(xiàng)折股核算。

第五，有的放矢，積極推進(jìn)有償退出。主要采取村內(nèi)空閑地重點(diǎn)退出、試點(diǎn)村組集中退出、劃定限制建設(shè)區(qū)零星退出三種方式。其中，在西部沿河五鎮(zhèn)，選取面積2 000 m2以上、與耕地連片的地塊進(jìn)行退出復(fù)耕，實(shí)施村內(nèi)空閑地退出；通過(guò)水庫(kù)移民工程和地災(zāi)移民退出兩項(xiàng)工程，退出宅基地375戶(hù)，騰出宅基地28.321公頃，實(shí)施試點(diǎn)村集中退出；把地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)生、受水患威脅、規(guī)劃確定的限制發(fā)展村和近期有重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地村，劃定為限制建設(shè)區(qū)，采取自愿、零星的退出方式有償退出，目前，確定6個(gè)村為整村限制建設(shè)區(qū)，確定存在地災(zāi)隱患、礦山排巖場(chǎng)、礦山采空隱患等村為限制建設(shè)區(qū)，進(jìn)行自愿零星有償退出。

第六，創(chuàng)新推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地綜合利用。按照鄉(xiāng)村振興的總體要求，堅(jiān)持“宜耕則耕、宜林則林、宜居則居、宜游則游、宜工則工、宜商則商”的宅基地利用原則，開(kāi)展存量集體建設(shè)用地和復(fù)耕潛力調(diào)查利用等工作，積極促進(jìn)農(nóng)村宅基地建設(shè)與舊村改造、扶貧幫困、土地整理、空閑地復(fù)墾整治和“空心村”改造等工作，發(fā)揮宅基地騰空間、放紅利作用。

(二)啟示

第一，改革必須有利于發(fā)展土地生產(chǎn)力，有利于增強(qiáng)農(nóng)民獲得感。統(tǒng)籌推進(jìn)土地制度改革試點(diǎn)的目標(biāo)是“制度成效”。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐倒逼的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之所以有利于發(fā)展土地生產(chǎn)力，有利于提高農(nóng)民利益，關(guān)鍵在于這種來(lái)源于實(shí)踐的改革切中了農(nóng)村土地要素配置不合理、要素生產(chǎn)力低下、不利于農(nóng)民利益增加等問(wèn)題。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村閑置土地的市場(chǎng)利用率，推動(dòng)了農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)改革，土地收益分配增強(qiáng)了農(nóng)民獲得感。村集體增值收益按規(guī)定比例留歸集體后，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間公平分配，并納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，留歸村集體的土地增值收益用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、公益事業(yè)等方面支出等。特別是在集體和個(gè)人土地增值收益分配上，實(shí)行2∶8比例分配，確保農(nóng)民“得大頭”。

第二，改革必須尊重主體地位，做實(shí)民主決策。土地制度改革實(shí)質(zhì)是還權(quán)于民、讓農(nóng)民有獲得感，也就是尊重農(nóng)民的主體地位，對(duì)相關(guān)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行全面公開(kāi)公示，賦予農(nóng)民絕對(duì)的知情權(quán)、更多的選擇權(quán)和最終的決策權(quán)，增加土地資產(chǎn)的透明度和可信度，讓農(nóng)民實(shí)現(xiàn)我的土地我做主、我的收益我決策。宅基地改革的民主決策與村民自治規(guī)則、農(nóng)村資產(chǎn)管理規(guī)則及土地資產(chǎn)處置的法律規(guī)定要求有機(jī)銜接，給農(nóng)民提供了更多的選擇權(quán)，最終決策是干與不干、選擇怎么干，只要在政策規(guī)則范圍內(nèi)，都由農(nóng)民自己最終決定。

第三，改革提高工作站位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有擔(dān)當(dāng)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度是縣域經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的基石，土地制度改革是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)、關(guān)鍵、核心。改革是最難的，很多人不愿意研究、推進(jìn)改革，特別是在當(dāng)前從嚴(yán)治黨的大背景下，干部隊(duì)伍中還不同程度存在著少干少錯(cuò)、不干不錯(cuò)的現(xiàn)象。然而，在推進(jìn)改革試點(diǎn)工作中，海城市委態(tài)度非常明確，改革的舞臺(tái)就是容錯(cuò)的舞臺(tái)，用改革的方式試錯(cuò)就沒(méi)有錯(cuò)。由于海城市委市政府讓擔(dān)當(dāng)者改革，為改革者擔(dān)當(dāng)，建立了容錯(cuò)機(jī)制保擔(dān)當(dāng)、解決難題促擔(dān)當(dāng)、全面實(shí)踐敢擔(dān)當(dāng)、群眾滿(mǎn)意穩(wěn)擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ鳈C(jī)制，探索出通過(guò)宅基地改革破解用地難題。

第四，利用好宅基地 “三權(quán)分置”政策，做好宅基地收儲(chǔ)工作。貫徹宅基地 “三權(quán)分置”政策是夯實(shí)宅基地保障功能、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益、提高資源配置效率的有效途徑[13]。推行能人治村試點(diǎn)，突破農(nóng)村人才引進(jìn)難題，實(shí)施“技術(shù)(引智)移民”政策和“投資(引資)移民”政策，對(duì)農(nóng)民認(rèn)可的、經(jīng)相關(guān)部門(mén)認(rèn)定的農(nóng)村各類(lèi)人才，賦予其參與農(nóng)村公共事務(wù)權(quán)利、參與村莊治理權(quán)利和宅基地免費(fèi)使用權(quán)。配套出臺(tái)戶(hù)籍改革創(chuàng)新意見(jiàn)，有效破解農(nóng)村能人戶(hù)籍問(wèn)題。確定宅基地收儲(chǔ)國(guó)有公司，國(guó)有公司通過(guò)收儲(chǔ)宅基地，形成占補(bǔ)平衡指標(biāo)或轉(zhuǎn)化經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，通過(guò)指標(biāo)交易變現(xiàn)。重點(diǎn)收儲(chǔ)基礎(chǔ)設(shè)施條件差地區(qū)的宅基地，把指標(biāo)作為吸引工商資本進(jìn)入農(nóng)村的空間支撐，著力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。