岳 平， 陳 伊 韜

（上海政法學院 刑事司法學院，上海201700）

一、掃黑除惡的階段演變與發(fā)展

（一）緣起刑事政策中的惡勢力概念

掃黑與除惡是兩個獨立而又相關(guān)聯(lián)的概念，后者在一定程度上擴展了前者的外延，提升了對黑社會性質(zhì)組織類罪名的打擊力度。前者的“惡勢力”概念在產(chǎn)生之初并不具備規(guī)范屬性。該概念首次出現(xiàn)于1995年時任總理李鵬在第八屆全國人民代表大會第三次會議上所作的《政府工作報告》，其中“為改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”一節(jié)中提出：“今年要采取更加強有力的措施，加大打擊犯罪活動的力度，使社會治安狀況得到改善?！巧钊腴_展打擊暴力犯罪、毒品犯罪、車匪路霸、拐賣婦女兒童以及盜竊、破壞生產(chǎn)建設(shè)設(shè)施等嚴重犯罪活動，堅決鏟除黑社會性質(zhì)的犯罪團伙和流氓惡勢力，掃除賣淫嫖娼、賭博等社會丑惡現(xiàn)象?！保?］而在此后的1996年、1997年《政府工作報告》以及1995年、1996年的《最高人民法院工作報告》中，將“打擊流氓惡勢力”這一表述承襲了下來。此時對惡勢力犯罪的定位，已經(jīng)被明確歸屬于黑社會性質(zhì)組織犯罪中。而且，惡勢力之前增添了“流氓”這一規(guī)范性表述，一定程度上確定了惡勢力的行為特征。在1997年重新頒布的《刑法》中，因前部《刑法》對流氓罪的規(guī)定較為籠統(tǒng)，執(zhí)法時難以界定，成為邊界和概念不清晰的口袋罪，最終因隨意性過大而被刪除。而“流氓惡勢力”自然也存在著這一內(nèi)涵不清、外延模糊，不具有規(guī)范屬性與評價功能的問題。1997年《刑法》將流氓罪分解成了強制猥褻侮辱婦女罪、猥褻兒童罪、聚眾淫亂罪、聚眾斗毆罪、尋釁滋事罪等系列罪名。由此可見，流氓惡勢力這一概念僅在內(nèi)涵上也可以做這樣的拆分。

組織、領(lǐng)導、參加黑社會性質(zhì)組織罪同樣也是1997年《刑法》新增設(shè)的罪名。此時我國尚未出現(xiàn)組織嚴密的大規(guī)模集團性黑社會犯罪，但是已經(jīng)有了“山西侯百萬”“郭千萬”“海南王英漢”等帶有黑社會組織性質(zhì)的犯罪集團。這些犯罪組織結(jié)構(gòu)嚴密、成員眾多，具有暴力武裝，且又擁有相當龐大的資產(chǎn)，能夠操縱一定行業(yè)和區(qū)域的經(jīng)濟，并通過賄賂等手段拉攏相當數(shù)量和級別的國家干部充當保護傘，嚴重危害一定區(qū)域內(nèi)正常的社會、經(jīng)濟秩序。［2］因此，立法機關(guān)出于預防的考慮，在《刑法》第294條規(guī)定了黑社會性質(zhì)組織罪。這一前瞻性立法在條文表述上有兩個特點：一是將國內(nèi)所存在的有組織、有層級的暴力性集團犯罪組織界定為黑社會性質(zhì)組織罪而不直接稱之為黑社會組織，體現(xiàn)了立法機關(guān)在這一問題上的保留態(tài)度；二是在對黑社會性質(zhì)組織的界定上，立法機關(guān)偏向描述性敘述罪狀，即以暴力、威脅或者其他手段，有組織地進行違法犯罪活動，稱霸一方，為非作惡，欺壓、殘害群眾，嚴重破壞經(jīng)濟、社會生活秩序的黑社會性質(zhì)的組織。鑒于當時的國內(nèi)情勢，這一立法盡管沒有明確的規(guī)范表述可供司法實踐予以參照，但是對于打擊黑社會性質(zhì)組織的犯罪還是起到了積極作用，也為其后在專項斗爭中結(jié)合實際情況推出相關(guān)司法解釋預留了充分的空間。誠如有的學者所言：“法律的規(guī)定有時表現(xiàn)得比較抽象，要使這些抽象的規(guī)定與現(xiàn)實生活中具體的犯罪行為特征相一致，就必須首先對它做出具體化的解釋?！保?］

從上述文件中可以看出，在黑惡勢力犯罪的整治起步階段，立法對于該類罪名及刑罰的設(shè)立具有割裂性，原因在于兩者所針對的社會問題有所不同。社會治理中懲治流氓惡勢力是出自于“為改革和發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”這一目標，它承襲了早年流氓罪罪名，是及早掃除一度猖獗的街頭犯罪的政治性訴求，該任務(wù)的提出也為刑事政策啟動提供了動力源。該概念的提出帶有解決現(xiàn)實困境的緊迫性，因此政策先行于法律而擔起調(diào)控的職能。而黑社會性質(zhì)組織罪的增設(shè)，更多是出于對未來可能會出現(xiàn)的高級別組織犯罪的提前預防，但當時階段因缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)，故而表述較為抽象。

（二）社會治理中的目標指向：打黑除惡專項斗爭

在涉黑犯罪概念界定和相關(guān)治理已有一定基礎(chǔ)和經(jīng)驗，而惡勢力的界定則因個體與團伙以及有組織形態(tài)的復雜態(tài)勢而沒有清晰界定的情況下，如何在治理中精準界定，是打黑除惡深入進行的關(guān)鍵問題。盡管1997年《刑法》第294條規(guī)定了組織、領(lǐng)導、參加黑社會性質(zhì)組織罪，將其納入了犯罪圈的研究范疇，但同期“惡勢力”仍然還沒有一個刑事政策學、刑法學概念，甚至缺乏犯罪學概念上的共識性定論。在專項治理的目標上，更多的是出于政府對秩序治理的訴求，理念上對該類犯罪的認識已明顯滯后。因此，1998年最高人民法院工作報告便只是提及了帶有黑社會性質(zhì)組織的有組織犯罪，而沒有再提及流氓惡勢力，或許是認為既然黑社會性質(zhì)組織罪已經(jīng)入刑而未見流氓惡勢力，則后者不能作為審判機關(guān)定罪量刑的依據(jù)所在。1999年10月27日，最高人民法院《全國法院維護農(nóng)村穩(wěn)定刑事審判工作座談會紀要》（以下簡稱1999年《紀要》）第（三）條內(nèi)容關(guān)于農(nóng)村惡勢力犯罪案件的處理中規(guī)定：“修訂后的刑法將原流氓罪分解為若干罪名，分別規(guī)定了相應(yīng)的刑罰，更有利于打擊此類犯罪，也便于實踐中操作。對實施多種原刑法規(guī)定的流氓行為，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)按照修訂后《刑法》的罪名分別定罪量刑，按數(shù)罪并罰原則處理。對于團伙相對固定，以暴力、威脅手段稱霸一方，欺壓百姓，采取收取保護費、代人強行收債、違規(guī)強行承包等手段，公然與政府對抗的，應(yīng)按照黑社會性質(zhì)組織犯罪處理；其中，又有故意殺人、故意傷害等犯罪行為的，按數(shù)罪并罰的規(guī)定處罰?！睆倪@些規(guī)定可以看出，原先的流氓惡勢力犯罪已經(jīng)被拆解為若干新罪名，團伙犯罪歸于已有明確規(guī)定的黑社會性質(zhì)組織犯罪，而其他擾亂社會生活秩序的行為夠格入刑的，則以尋釁滋事、聚眾斗毆等街匪型罪名論處，不夠格的則以行政犯論處。這顯然是為了解決原先單一的口袋罪與罪責刑相適應(yīng)原則相悖的矛盾，且流氓罪量刑畸重，不符合1997年《刑法》中的寬嚴相濟的刑事政策精神。

2000年，全國范圍內(nèi)首次實施了打黑除惡專項斗爭。同年12月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理黑社會性質(zhì)組織犯罪的案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，對于黑社會性質(zhì)組織的構(gòu)成特征分條進行了列舉式的描述：（1）組織結(jié)構(gòu)比較緊密，人數(shù)較多，有比較明確的組織者、領(lǐng)導者，骨干成員基本固定，有較為嚴格的組織紀律；（2）通過違法犯罪活動或者其他手段獲取經(jīng)濟利益，具有一定的經(jīng)濟實力；（3）通過賄賂、威脅等手段，引誘、逼迫國家工作人員參加黑社會性質(zhì)組織活動，大肆進行敲詐勒索、欺行霸市、聚眾斗毆、尋釁滋事、故意傷害等違法犯罪活動，嚴重破壞經(jīng)濟、社會生活秩序。該司法解釋是在1997年《刑法》之后第一次關(guān)于黑社會性質(zhì)組織構(gòu)成的詳細標準，為各地司法機關(guān)正確認識黑社會性質(zhì)組織犯罪提供了法律依據(jù)。但是其中的第三點，即勾結(jié)國家工作人員以便尋求保護傘這一特征，應(yīng)當理解為構(gòu)成黑社會性質(zhì)組織罪的必然性條件還是或然性條件，各地司法機關(guān)解讀不一致，帶來了司法實踐上的地區(qū)差異。為此，2002年4月28日，立法機關(guān)又做出了立法解釋，將此特征三表述改為了通過實施違法犯罪活動，或者利用國家工作人員的包庇或者縱容，稱霸一方，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)，形成非法控制或者重大影響。這一改動將保護傘特征變成選擇條件之一，顯然是放寬了對于黑社會性質(zhì)組織的認定標準。

2006年，我國實施了第二次打黑除惡專項斗爭。最高人民法院、最高人民檢察院、公安部于2009年12月9日出臺了《辦理黑社會性質(zhì)組織犯罪案件座談會紀要》（以下簡稱2009年《會議紀要》）以總結(jié)該次打黑除惡專項斗爭的經(jīng)驗成果。該發(fā)文將惡勢力犯罪的形態(tài)及性質(zhì)做了具體界定，并將黑惡犯罪共生的特質(zhì)和危害清晰化。其中第六點：關(guān)于對“惡勢力”團伙的認定和處理。清晰“惡勢力”是黑社會性質(zhì)組織的雛形，有的最終發(fā)展成為黑社會性質(zhì)組織。因此，及時嚴懲“惡勢力”團伙犯罪，是遏制黑社會性質(zhì)組織滋生，防止違法犯罪活動造成更大社會危害的有效途徑。會議認為，“惡勢力”是指經(jīng)常糾集在一起，以暴力、威脅或其他手段，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)多次實施違法犯罪活動，為非作惡，擾亂經(jīng)濟、社會生活秩序，造成較為惡劣的社會影響，但尚未形成黑社會性質(zhì)組織的犯罪團伙。在形態(tài)特征上，“惡勢力”一般為三人以上，糾集者、骨干成員相對固定，違法犯罪活動一般表現(xiàn)為敲詐勒索、強迫交易、欺行霸市、聚眾斗毆、尋釁滋事、非法拘禁、故意傷害、搶劫、搶奪或者黃賭毒等。2009年《會議紀要》首次以司法解釋的形式界定了惡勢力的概念，闡明了黑社會性質(zhì)組織與惡勢力的關(guān)系，認定惡勢力是黑社會性質(zhì)組織的雛形，并要求本著實事求是的態(tài)度，正確理解和把握“打早打小”的方針。在準確查明“惡勢力”團伙具體違法犯罪事實的基礎(chǔ)上，構(gòu)成什么罪，就按照什么罪處理，并充分運用《刑法》總則關(guān)于共同犯罪的規(guī)定，依法懲處。對符合犯罪集團特征的，要按照犯罪集團處理，以切實加大對“惡勢力”團伙依法懲處的力度。

然而，2009年《會議紀要》并沒有賦予惡勢力獨立的法律后果，認定惡勢力犯罪并不影響定罪、量刑，這些不足以直接影響各地公安機關(guān)如何確定“打黑除惡”戰(zhàn)果。實際上，2009 年《會議紀要》對惡勢力的規(guī)定也是以全國“打黑除惡”專項斗爭協(xié)調(diào)小組辦公室制定的《“惡勢力”戰(zhàn)果統(tǒng)計標準》為基礎(chǔ)，根據(jù)實踐情況總結(jié)、歸納來的，并不具有事實構(gòu)成與法律后果之間的連結(jié)完整性。因此，2009年《會議紀要》中對于惡勢力的規(guī)定不具有規(guī)范性，極少在刑事判決中予以認定。

（三）深化階段的全面治理：掃黑除惡

2018年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》（以下簡稱《通知》），標志著對于黑惡勢力犯罪的打擊進入了新階段：嚴厲打擊“村霸”、宗族惡勢力、“保護傘”以及“軟暴力”等犯罪，把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結(jié)合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設(shè)結(jié)合起來。《通知》強調(diào)，要聚焦涉黑涉惡問題突出的重點地區(qū)，堅持依法嚴懲、打早打小、除惡務(wù)盡，始終保持對于各類黑惡勢力違法犯罪的嚴打高壓態(tài)勢。由此，打黑除惡的專項斗爭深化到了掃黑除惡的全面治理階段。這其中打黑向掃黑的發(fā)展，意味著對涉黑犯罪的滯后性治理進入了防控性治理的新階段。

掃黑除惡的防控性，必然會加強對極易轉(zhuǎn)化為“黑”的惡勢力的治理。雖然，涉黑類型犯罪作為黑社會犯罪組織的準形態(tài)早在1997年《刑法》中已有界定。但惡勢力犯罪在立法層面則語焉不詳。為強化治理此類嚴重危害社會秩序的犯罪，2018年1月16日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部頒布的《關(guān)于辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確將惡勢力定性為犯罪組織或者犯罪集團。因此，司法機關(guān)在辦理相關(guān)案件時可以按照我國《刑法》第26條關(guān)于犯罪集團的規(guī)定認定惡勢力，從而將惡勢力納入了刑法范疇。《指導意見》指出：“具有下列情形之一的組織，應(yīng)當認定為‘惡勢力’：經(jīng)常糾集在一起，以暴力、威脅或者其他手段，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)多次實施違法犯罪活動，為非作惡，欺壓百姓，擾亂經(jīng)濟、社會秩序，造成較為惡劣的社會影響，但尚未形成黑社會性質(zhì)組織的違法犯罪組織?！标P(guān)于惡勢力犯罪集團，指導意見指出：“惡勢力犯罪集團是符合條件的惡勢力犯罪組織，其特征表現(xiàn)為：有三名以上的組織成員，有明顯的首要分子，重要成員較為固定，組織成員經(jīng)常糾集在一起，共同故意實施三次以上惡勢力慣常實施的犯罪活動或者其他犯罪活動?！笨梢钥闯?，惡勢力犯罪與惡勢力集團犯罪應(yīng)當是兩個不同層次的犯罪，但在我國刑法語境中，犯罪組織與犯罪集團應(yīng)當是一個概念的兩種表述，因此，《指導意見》顯然還有許多不甚明確的地方有待修改。但鑒于該意見并不是專門針對惡勢力犯罪所做出的規(guī)定，因此，可以說，2018年《指導意見》是惡勢力概念在法律上定型的標志，對于惡勢力概念的進一步厘清具有重要意義。

2019年3月9日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部頒布了《關(guān)于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》（以下簡稱《辦理惡勢力意見》），對辦理惡勢力案件的實體和程序問題作了更為具體的規(guī)定，成為辦理惡勢力案件的主要法律依據(jù)。《辦理惡勢力意見》指出：“惡勢力犯罪集團，是指符合惡勢力全部認定條件，同時又符合犯罪集團法定條件的犯罪組織。”據(jù)此規(guī)定，只能將普通惡勢力犯罪中的“違法犯罪組織”理解為一般共同犯罪的結(jié)伙犯罪，而不具有組織性犯罪的特征。這樣一來，從惡勢力結(jié)伙犯罪，到惡勢力集團犯罪，再到黑社會性質(zhì)組織犯罪，形成了三個層次清晰的黑惡型犯罪形態(tài)。

在表述逐漸清晰的進階中，對黑惡勢力犯罪的打擊重點在于以下行為：威脅政治安全特別是政權(quán)安全、制度安全以及向政治領(lǐng)域滲透的黑惡勢力侵蝕政治場域生態(tài)安全的行為；把持基層政權(quán)、操縱破壞基層換屆選舉、壟斷農(nóng)村資源、侵吞集體資產(chǎn)的黑惡勢力行為；利用家族、宗族勢力橫行鄉(xiāng)里、稱霸一方、欺壓殘害百姓的“村霸”等黑惡勢力行為；在征地、租地、拆遷、工程項目建設(shè)等過程中煽動鬧事的黑惡勢力行為；在建筑工程、交通運輸、礦產(chǎn)資源、漁業(yè)捕撈等行業(yè)、領(lǐng)域，強攬工程、惡意競標、非法占地、濫開濫采的黑惡勢力行為；在商貿(mào)集市、批發(fā)市場、車站碼頭、旅游景區(qū)等場所欺行霸市、強買強賣、收保護費的市霸、行霸等黑惡勢力行為；操縱、經(jīng)營“黃賭毒”等違法犯罪活動的黑惡勢力行為；非法高利放貸、暴力討債的黑惡勢力行為；插手民間糾紛，充當“地下執(zhí)法隊”的黑惡勢力行為；組織或雇傭網(wǎng)絡(luò)“水軍”在網(wǎng)上威脅、恐嚇、侮辱、誹謗、滋擾的黑惡勢力行為；境外黑社會入境發(fā)展?jié)B透以及跨國跨境的黑惡勢力行為。同時，堅決深挖黑惡勢力“保護傘”，保證社會制度安全、秩序安全以及政治生態(tài)安全。

進入深化階段的掃黑除惡專項斗爭，是惡勢力概念規(guī)范化進程中的又一重要時間節(jié)點，也是掃黑除惡專項治理的重要發(fā)展節(jié)點。而深化進程又使得社會治理的專項任務(wù)更為精準。

首先，重申惡勢力的特征，細化了構(gòu)成要件。在繼承2009年《會議紀要》對惡勢力定義的基礎(chǔ)上，進一步細化了惡勢力的認定標準。從組織特征、行為特征、危害特征等角度，細化惡勢力與普通共同犯罪、黑社會性質(zhì)組織的甄別。

其次，明確惡勢力的法律后果，惡勢力作為對特定組織及其行為的整體評價將影響定罪、量刑。在定罪中，《指導意見》通過系統(tǒng)規(guī)定惡勢力實施軟暴力犯罪的法律適用及入罪標準，將惡勢力評價為特定共同犯罪組織。只有黑社會性質(zhì)組織與惡勢力實施的滋擾、糾纏、吵鬧等軟暴力行為才能構(gòu)成相應(yīng)的犯罪。個人實施的軟暴力行為如果不能被評價為恐嚇或者威脅，也就不能構(gòu)成相應(yīng)犯罪。這無異于將惡勢力評價納入罪與非罪、此罪與彼罪的區(qū)分標準中，賦予認定惡勢力影響定罪的法律后果。在量刑中，《指導意見》首次明確惡勢力獨立的法律后果，強調(diào)惡勢力犯罪應(yīng)當區(qū)別于普通刑事案件，應(yīng)依法從嚴懲處。

最后，強調(diào)法律文書中惡勢力的表述，突出除惡的有效性與公開性?！吨笇б庖姟诽貏e提出，在相關(guān)法律文書中的犯罪事實認定部分可使用惡勢力等表述?？紤]到近期以審判為中心的訴訟制度改革的深入推進，在法律文書中，使用惡勢力表述的前提條件是有足夠的證據(jù)支撐惡勢力的認定，這樣就會倒逼辦案機關(guān)積極搜集認定惡勢力的相關(guān)證據(jù)，認真分析惡勢力認定的構(gòu)成要件，準確判斷個案是否構(gòu)成惡勢力。另外，吸取以往個別地區(qū)“打黑除惡”專項斗爭的經(jīng)驗教訓，公開惡勢力認定，將有助于社會層面對打黑除惡專項治理的清晰認識和理解。

概括而言，2009 年《會議紀要》明確了惡勢力是黑社會性質(zhì)組織的雛形，有的最終發(fā)展成為了黑社會性質(zhì)的組織。2018 年《指導意見》在危害性表現(xiàn)形式中加入了“欺壓百姓”的表述，是此次掃黑除惡專項斗爭中，將處于基層的、群眾身邊的、令人深惡痛絕的惡勢力作為打擊重點的體現(xiàn)；并且，界定了“惡勢力”團伙和犯罪集團向黑社會性質(zhì)組織發(fā)展是一個漸進的過程。

二、當前惡勢力犯罪“惡”的認定爭議

鑒于“惡勢力”在立法和司法層面缺乏獨立的罪名和概念界定，因此，惡勢力中關(guān)于“惡”的爭議久未息矣。當然，爭議的存在應(yīng)源自于刑事政策與刑法概念界限的模糊。

（一）學理爭議：刑法概念的正當性之爭

一直以來，刑法意義上的惡勢力概念的正當性都受到質(zhì)疑。有觀點認為，惡勢力并非刑法概念，因此即便司法機關(guān)認定某行為系惡勢力犯罪，也不會單獨判處被告人惡勢力罪名并單獨適用刑罰。所以，司法機關(guān)對于惡勢力犯罪放寬、拔高認定無關(guān)大局，沒有必要如黑社會性質(zhì)組織認定那樣嚴格限制。從法律性質(zhì)來看，“惡勢力”的確并非嚴格意義上的刑法概念，只是因為過去“嚴打”時期都將其與黑社會性質(zhì)組織一起列為懲治重點，遂逐漸成為司法實踐部門和學者研究所使用的術(shù)語?！吨笇б庖姟烦雠_前，惡勢力并不具有刑法正式規(guī)訓的地位。對惡勢力犯罪的事實認定和法律適用，都是圍繞惡勢力是否構(gòu)成共同犯罪，是否成立犯罪集團，以及惡勢力構(gòu)成何種罪名進行的。但惡勢力概念作為非正式法律規(guī)訓的狀態(tài)被《指導意見》改變?！吨笇б庖姟芬?guī)定：“在相關(guān)法律文書中的犯罪事實認定部分，可使用‘惡勢力’等表述加以描述。公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院在辦理惡勢力犯罪案件時，應(yīng)當按照上述規(guī)定，區(qū)別于普通刑事案件，充分運用刑法總則關(guān)于共同犯罪和犯罪集團的規(guī)定，依法從嚴懲處?！睂τ趯⒆镄谭ǘㄔ瓌t奉為圭臬的現(xiàn)代刑法而言，《指導意見》上述規(guī)定的正當性顯然面臨質(zhì)疑，但其明確規(guī)定允許以惡勢力對特定組織及其違法犯罪活動作整體評價，將行為主體作區(qū)分性提示，事實上肯定了惡勢力作為一種準刑法規(guī)訓的地位，惡勢力這一概念由此獲得了刑法意義上的正式身份。在這種情況下，惡勢力刑法學含義的界定就成為無法忽視的重要問題。準確界定惡勢力犯罪，事關(guān)掃黑除惡工作的精準開展。過度擴大或拔高認定惡勢力犯罪，都將可能導致掃黑除惡專項斗爭偏離法治軌道。并且，盡管惡勢力不屬于刑法中的獨立罪名，行為性質(zhì)也最終要依照《刑法》總則關(guān)于共同犯罪和犯罪集團的規(guī)定等處理，但《指導意見》《辦理惡勢力意見》已清楚地表明，惡勢力上的法律標簽的確定，將帶來惡勢力所屬罪行的從嚴處罰，對此自然不能輕率馬虎。更應(yīng)注意的是，當前掃黑除惡專項斗爭并非僅僅是一項法律活動，作為社會治理的專項任務(wù)，則是附帶了較強的政策性和政治性。實踐中，惡勢力概念早已超出法律范疇，是個兼具法律和政治雙重否定性評價的術(shù)語或話語體系。而且，對犯罪人而言，惡勢力在政治上的否定性評價及其產(chǎn)生的負面后果，甚至可能遠遠超過其在法律層面的否定性評價及后果。有必要指出的是，在基層社會治理中，惡勢力的界定則又可能面臨刑民交叉的復雜邊界處理問題。因此，在治理惡勢力問題上，對復雜的民間糾紛和刑民混雜的行為進行處理，應(yīng)避免簡單教條套用法條而隨意擴大犯罪圈的現(xiàn)象。

（二）效力之爭：法規(guī)層級的適用

在掃黑除惡的治理中，基于政府與司法等多部門規(guī)定的出臺，法規(guī)適用效力的爭執(zhí)不斷出現(xiàn)，主要集中于如下幾個方面。

1.法律文件層級效力不足的問題

罪刑法定原則一是必須奉行法律專屬主義，要求懲治犯罪與施以刑罰的依據(jù)必須具有較高的法律效力，這主要是出于對刑法制定者的信任度以及規(guī)避某一具體利益群體制定的規(guī)范。二是要求相關(guān)的規(guī)定必須明確、具體且適當。目前我國關(guān)于打擊惡勢力犯罪的規(guī)范層次限于政府公文與最高人民法院和最高人民檢察院的指導意見，這些文件可以作為公安機關(guān)打擊惡勢力犯罪的依據(jù)，但其是否可以作為審判后定罪的依據(jù)則值得商榷。2007年最高人民法院印發(fā)《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》第六條規(guī)定：司法解釋的形式分為解釋、規(guī)定、批復和決定四種，其中若有涉及根據(jù)立法精神對審判工作中需要制定的規(guī)范、意見等司法解釋，則采用規(guī)定的形式，但是在有關(guān)惡勢力犯罪的《指導意見》中卻未采用規(guī)定，這使得《指導意見》的效力無法確定，具有相當?shù)碾S意性。有學者認為《指導意見》歸類為司法文件更為合適。以上種種，均使得現(xiàn)今我國在處理惡勢力犯罪的刑事訴訟中干擾重重，一定程度上損害了司法公信力。

2.涉及黑惡類犯罪認定標準放低的問題

根據(jù)2019年4月9日起施行的最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于辦理惡勢力刑事案件若干問題的意見》《關(guān)于辦理實施“軟暴力”的刑事案件若干問題的意見》等相關(guān)文件規(guī)定：以非法拘禁罪為例，至今最高司法機關(guān)并未頒布有關(guān)本罪定罪量刑的一般標準，只針對國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)非法拘禁。在2005年最高人民檢察院《關(guān)于瀆職案侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》指出，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)非法拘禁，涉嫌具有非法剝奪他人人身自由24小時以上的，或者非法拘禁3人次以上等情形的，應(yīng)當立案。比照《指導意見》規(guī)定：“黑惡勢力有組織地多次短時間非法拘禁他人三次以上、每次持續(xù)時間在四小時以上，或者非法拘禁他人累計時間在十二小時以上的，應(yīng)以非法拘禁罪定罪處罰?！眹覚C關(guān)工作人員利用職權(quán)實施非法拘禁，這一行為的社會危害性程度當然較之于一般民眾要高，《關(guān)于瀆職案侵權(quán)犯罪案件立案標準的規(guī)定》要求“非法剝奪他人人身自由24小時以上的”才立案以犯罪追究，而《指導意見》對于黑惡勢力實施的非法拘禁，行為累計12小時以上即以非法拘禁定罪處理，這是否與《辦理惡勢力意見》中所強調(diào)的“準確認定惡勢力和惡勢力犯罪集團，堅決防止人為拔高或降低認定標準”的原則精神相左。

3.關(guān)于司法文件將惡勢力界定為“組織”的理解問題

如前所述，在術(shù)語使用方面，2009年《會議紀要》關(guān)于惡勢力的表述為“犯罪團伙”，而2018年《指導意見》與2019年《辦理惡勢力意見》中都將惡勢力概念表述為“組織”或“違法犯罪組織”。在《刑法》中，“組織”一般與“犯罪集團”或“有組織犯罪”相聯(lián)系，《辦理惡勢力意見》中“組織”術(shù)語的使用是否意味著對惡勢力犯罪的定性發(fā)生了改變？是否只有達到犯罪集團或者有組織犯罪程度時，才應(yīng)將特定犯罪組織認定為惡勢力犯罪？周光權(quán)教授認為：“惡勢力團伙是在從一般團伙犯罪向黑社會性質(zhì)組織犯罪動態(tài)發(fā)展過程中處于較高階段的有組織犯罪形態(tài)。”但是現(xiàn)實問題是，目前我國社會中存在的惡勢力犯罪大多都屬于犯罪團伙形式，組織程度相對低，結(jié)構(gòu)形式也比較松散，嚴格意義上并未達到犯罪集團或有組織犯罪的程度。若將惡勢力犯罪嚴格界定為有組織犯罪形態(tài)，勢必會導致實踐中出現(xiàn)問題，即那些沒有達到有組織形態(tài)的惡勢力團伙無法納入本次“掃黑除惡”專項斗爭的懲治范圍，導致與“掃黑除惡”的政策初衷相背離。

（三）語義模糊：司法實踐中的爭議

司法實踐中，由于對中央掃黑除惡精神把握不準，出現(xiàn)對《指導意見》《辦理惡勢力意見》的理解產(chǎn)生偏差等現(xiàn)象。有的地方或部門對惡勢力的認定，表現(xiàn)為對文本機械式地照本宣科，或為了完成工作指標而動輒入罪。這些現(xiàn)象背離了中央文件所要求的寬嚴相濟、不枉不縱的政策精神。

1.因語義含糊的刑民邊界問題

2019年《辦理惡勢力意見》中所認定的惡勢力標準為“經(jīng)常糾集在一起，以暴力、威脅或者其他手段，在一定區(qū)域或者行業(yè)內(nèi)多次實施違法犯罪活動，為非作惡，欺壓百姓，擾亂經(jīng)濟、社會生活秩序，造成較為惡劣的社會影響，但尚未形成黑社會性質(zhì)組織的違法犯罪組織”，對其中的“其他手段”是否可以是非暴力性手段仍存疑義。在司法實踐中，經(jīng)常會有因為民事利益糾紛導致的滋擾、哄鬧、聚眾等未達到暴力程度但卻干擾破壞了正常的經(jīng)濟、社會生活秩序的行為，或是開設(shè)賭場、組織賣淫這類為攫取非法利益而實施的非暴力犯罪，這是否可以認定為惡勢力性質(zhì)呢？實際上，現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)難以把握的劃分標準，甚至一度出現(xiàn)民事糾紛刑法化的現(xiàn)象。而《辦理惡勢力意見》第5條規(guī)定：“單純?yōu)槟踩〔环ń?jīng)濟利益而實施的‘黃、賭、毒、盜、搶、騙’等違法犯罪活動，不具有為非作惡、欺壓百姓特征的，或者因本人及近親屬的婚戀糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、勞動糾紛、合法債務(wù)糾紛而引發(fā)以及其他確屬事出有因的違法犯罪活動，不應(yīng)作為惡勢力案件處理?！痹撘?guī)定為非暴力性手段的厘清提供了具有可操作性的標準。需要明確的一點是，暴力性始終應(yīng)當作為惡勢力行為特征的核心標準，對于實踐中所表現(xiàn)出的非暴力性犯罪，若事實和證據(jù)未顯示其背后有著其他暴力性行為手段作為支持，那么就難以將其界定為惡勢力犯罪。

同樣，還有“多次實施違法犯罪活動”如何界定的問題。對于犯罪團伙多次實施犯罪活動，每次均單獨構(gòu)成犯罪，對涉及多筆犯罪事實的，構(gòu)成“多次”不存在爭議。但以下兩種情況是否可認定為“多次”均有爭議：其一，如果團伙糾集后實施的活動部分構(gòu)成犯罪，部分較為輕微尚不構(gòu)成犯罪的，涉案的犯罪事實不足三起，可否認定符合惡勢力犯罪組織的行為特征？實踐中存在爭議。其二，在涉案僅有一起犯罪事實的情況下，因犯罪手段當中，包含多次糾集共同實施犯罪的手段，是否可以認定為“多次實施違法犯罪活動”？同時在認定是否符合惡勢力犯罪的行為特征上也存在疑問。實踐中一些涉及收保護費，一段時間針對同一目標持續(xù)收取保護費多次，雖然只認定為尋釁滋事一罪，但是否應(yīng)認定為是犯罪手段上的多次，進而符合規(guī)范性文件中規(guī)定的“多次實施違法犯罪活動”的規(guī)定？2019年《辦理惡勢力意見》第9條指出：辦理惡勢力刑事案件，“多次實施違法犯罪活動”至少應(yīng)包括1次犯罪活動。對于反復實施強迫交易、非法拘禁、敲詐勒索、尋釁滋事等單一性質(zhì)的違法行為，單次情節(jié)、數(shù)額尚不構(gòu)成犯罪，但按照《刑法》或者有關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件的規(guī)定累加后應(yīng)作為犯罪處理的，在認定是否屬于“多次實施違法犯罪活動”時，可將已用于累加的違法行為計為1次犯罪活動，其他違法行為單獨計算違法活動的次數(shù)。這一規(guī)定雖然不能解決這些爭議，但至少避免了因多次實施違法犯罪活動，且升格為惡勢力犯罪的畸重處罰被濫用的情況出現(xiàn)。

2.界定模糊的隨意性問題

對于掃黑除惡斗爭的展開，中央在相關(guān)指導意見中反復強調(diào)，依據(jù)法治化要求，對于黑惡犯罪案件的認定要把握好法律政策界限，既不能降格處理，也不應(yīng)當人為拔高。雖然中央一再強調(diào)“防止為片面追求打擊成效而下達辦理黑惡勢力犯罪案件的指標”，但是有些地方或部門仍然遵循舊的思維和做法下達任務(wù)指標。制度是一把雙刃劍，當掃黑除惡專項斗爭在法治軌道上運行時，它是一項懲治黑惡勢力的法律活動，然而當掃黑除惡專項斗爭偏離法治軌道時，就有可能成為別有用心的少數(shù)人利用專項斗爭侵犯公民權(quán)利的工具。因此，黑惡犯罪的過度拔高認定，既違反刑法規(guī)定，也不符合中央掃黑除惡的精神與要求，還可能引起新的社會不穩(wěn)定因素，應(yīng)盡可能避免。

三、精準性：黑惡犯罪治理的應(yīng)用訴求

隨著我國掃黑除惡專項斗爭的不斷深入，從深挖根治向長效常治階段轉(zhuǎn)換的效應(yīng)來看，專項斗爭推進態(tài)勢強勁，黑惡犯罪治理取得了較為顯著的效果。但也存在著一些問題：一是黑惡勢力利用法律漏洞、監(jiān)管盲區(qū)等變換新的犯罪模式和行為，如實施非法放貸，利用網(wǎng)絡(luò)信息實施違法犯罪，擾亂金融市場秩序，破壞網(wǎng)絡(luò)安全等“跨界”侵害；二是黑惡勢力改頭換面、蟄伏隱匿，深挖徹查犯罪線索還存在短板；三是法律層面的應(yīng)對體系過于松散，不利于長效機制的啟動與效應(yīng)。

2018年《指導意見》與2019年《辦理惡勢力意見》的相繼出臺，逐步跟進與彌合了我國黑惡犯罪懲處在理論與規(guī)范方面的短板與不足，為地方執(zhí)法及司法機關(guān)處理黑惡犯罪提供了一定的指引。但是，面對不斷出現(xiàn)的新型及疑難問題，以及刑事政策與法律規(guī)范在執(zhí)行要求契合上的距離，如何保證實務(wù)部門正確理解和把握適用法律政策，依法、高效、公正、嚴懲黑惡勢力犯罪問題等需求，更需要在治理防控制度體系上下功夫。

（一）建構(gòu)對黑惡犯罪精準處罰的法律應(yīng)用體系

及時準確打擊黑惡犯罪，更多應(yīng)體現(xiàn)在刑法應(yīng)用的精準性而非立法的重復性上。因此，法律適用的體系化就顯現(xiàn)出其必要性。無論在立法還是在司法實踐中，明確“黑”“惡”界定、組織形態(tài)及罪名，應(yīng)建立較為清晰可用的黑惡犯罪涉及的罪名圈，以便做到精準打擊、統(tǒng)一適用。

首先，黑惡犯罪并非是傳統(tǒng)意義上的街頭惡霸型犯罪。尤其是2018年和2019年不斷出臺的司法解釋和規(guī)定，更為清晰地界定了黑惡犯罪既危害社會管理秩序也危害金融等多個領(lǐng)域，犯罪客體已趨向于復雜化。因此，筆者認為，有必要在司法實踐中，對該類犯罪適用體系化的刑罰處遇，即盡可能地設(shè)定涉及黑惡犯罪的罪名圈，以此明確對黑惡犯罪的精準打擊。

其次，區(qū)分“惡勢力”與“惡行為”的刑罰處遇?！皭簞萘Α笔墙址诵头缸飯F伙或集團，而“惡行為”則多指傳統(tǒng)犯罪手段類型。在司法實踐中，應(yīng)注意“惡勢力”與“惡行為”的處遇區(qū)分。同時，應(yīng)把握惡勢力犯罪中的典型問題，尤其是套路貸等所涉及的刑民交叉的處遇原則，避免犯罪圈的擴大。

（二）防控理論對黑惡犯罪防控的價值與效用

必須重視“楓橋經(jīng)驗”和“蜂窩理論”的指導意義和實踐價值。

“楓橋經(jīng)驗”是人民群眾在社會主義事業(yè)建設(shè)中，通過對實踐的摸索和經(jīng)驗的總結(jié)，所探尋出的“堅持發(fā)動和依靠群眾，小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”的社會治理模式。其所內(nèi)蘊的理論體系和應(yīng)然之意將對當下的掃黑除惡工作大有裨益。就“楓橋經(jīng)驗”的推廣和發(fā)展而言，楓橋鎮(zhèn)扎實有效的基層黨政組織和干部通過“還權(quán)于民、自治優(yōu)先”的方式，在調(diào)動群眾的管理自主性、積極性、創(chuàng)造性的前提下，緊密依靠群眾、發(fā)動群眾。此種治理模式產(chǎn)生基礎(chǔ)的廣泛性和積極性使得其在及時發(fā)現(xiàn)和化解民間矛盾糾紛上具備先天性優(yōu)勢，從而使其在防治社會異化這一問題上可以發(fā)揮積極且關(guān)鍵的作用。

“蜂窩理論”是指一群蜜蜂只有一個蜂王，所有的蜜蜂均由蜂王統(tǒng)一管理和統(tǒng)一指揮，通過合理分工，明確責任，使得分散、弱小的蜜蜂個體達到驚人的協(xié)調(diào)性，整合為強大的團隊。同時，蜜蜂筑巢方式快捷、結(jié)構(gòu)精細、擴展性好、節(jié)省材料，并且有多少只蜜蜂就可以構(gòu)筑多大的巢穴，不但不改變原來的結(jié)構(gòu)，同時能夠更好地加強巢穴的防御能力。在信息時代背景下，大數(shù)據(jù)和云分析廣泛應(yīng)用于各個領(lǐng)域，但相關(guān)技術(shù)目前在社會治理尤其是違法犯罪防控上的運用仍處于起步階段。在基層社會，新技術(shù)的運用尚不普及，統(tǒng)計數(shù)據(jù)和各種社會信息的匯總都存在著缺乏整體性、準確性不足等缺陷。而“蜂窩理論”的實用性和現(xiàn)實價值，恰好可以有機地補足這一弱勢。詳言之，即將基層生活區(qū)域進行地理學和行政意義上的微劃分，而后形成具象的“蜂窩”式格局，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建聯(lián)動聯(lián)勤的綜合性協(xié)同指揮中心，由其負責特定范圍的社會資源調(diào)度整合以及相關(guān)信息數(shù)據(jù)的系統(tǒng)全面分析。［4］此理論對于黑惡犯罪防控網(wǎng)絡(luò)化機制的構(gòu)建有著積極的指導意義。

（三）強化黑惡勢力犯罪防控多元性結(jié)構(gòu)的建設(shè)

1.建立社會共治黑惡犯罪治理體系

全面落實中共中央、國務(wù)院2018年公布的《關(guān)于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》精神和最高人民法院、最高人民檢察院、司法部制定的《指導意見》，從“統(tǒng)一執(zhí)法，提高執(zhí)法效能，依法、準確、有力懲處黑惡勢力犯罪，嚴厲打擊‘村霸’宗族惡勢力、‘保護傘’以及‘軟暴力’等犯罪”要求下，應(yīng)充分發(fā)揮各職能部門的職能作用，密切配合，相互支持，相互制約，形成打擊合力；保持和發(fā)揚群眾路線，發(fā)揮充分發(fā)動群眾、依靠群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，充分發(fā)揮全社會的力量，動員全社會積極主動參與，全方位監(jiān)督，形成全民行動的良好社會氛圍；以共治的法治思維和法治方式，加強預防懲治黑惡勢力犯罪長效機制建設(shè)。

2.健全專業(yè)隊伍共治機制

全面打造政治過硬、業(yè)務(wù)過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的政法隊伍，是全面落實執(zhí)行《指導意見》的堅實基礎(chǔ)。專業(yè)隊伍建設(shè)要按照“構(gòu)建完備的執(zhí)法制度體系、規(guī)范的執(zhí)法辦案體系、系統(tǒng)的執(zhí)法管理體系、實戰(zhàn)的執(zhí)法培訓體系、有力的執(zhí)法保障體系”的要求，著力鍛造忠誠為民、忠誠法律、忠于事實、善做善成的專業(yè)精神，努力建設(shè)能夠充分運用、精準把握《刑法》《刑事訴訟法》《指導意見》等法律法規(guī)，一切依法而行、依法施治的專業(yè)化政法隊伍；要加強智慧性治理才能的培養(yǎng)和建設(shè)；提升專業(yè)性治理效能：即針對不同類型、不同區(qū)域、不同群體、不同對象、不同時段發(fā)生的黑惡犯罪，依不同專業(yè)相應(yīng)施策、區(qū)別對待、科學把控，確保所有打擊和防范黑惡犯罪工作都能體現(xiàn)法治精神并且高效率，保障人民的基本權(quán)益，提升人民群眾的安全獲得感；重視對社會的公平正義和關(guān)愛，做到法治效果、社會效果的高度統(tǒng)一。

3.健全信息共建共享機制

健全信息共建一體化運作機制。首先，將公、檢、法、司信息化系統(tǒng)進行全面整合，共建掃黑除惡信息聯(lián)通板塊，暢通信息搜集報送渠道，提高信息處理的時效性和參照性，為掃黑除惡贏得時間和主動；要健全智能+人工、全面+重點、網(wǎng)站+網(wǎng)群的集群式情報信息采集模式，加強動態(tài)性情報信息的搜集。根據(jù)情報信息，按流程開展事前情報分析、事中情報綜合、事后情報效果評估等工作，真正構(gòu)建與掃黑除惡斗爭相適應(yīng)的信息共享體系。其次，要打破政法部門信息壁壘，健全和完善情報信息分析、研判共享機制。公安機關(guān)處在掃黑除惡的第一線，應(yīng)健全常態(tài)情報信息周研判，重要情報信息日研判制度，力求分析、預測涉黑涉惡信息情況，排查面臨的新情況、新動向，調(diào)整工作著力點，明確應(yīng)對措施，以信息精準化指導掃黑除惡工作。再次，檢察院、法院等司法部門要做好提前介入工作，涉黑涉惡信息要及時通過信息共享通道傳輸給公安機關(guān)，確保公安機關(guān)對黑惡犯罪的精準打擊。最后，公安機關(guān)應(yīng)建構(gòu)研判機制。通過信息共享平臺，全面掌握黑惡類別、涉案地點、行為手段、涉及的罪名、是否有黑惡“保護傘”、案件進展、線索移交、起訴審判情況等重點要素，對偵辦的涉黑涉惡案件，從地區(qū)領(lǐng)域、案件類別等方面進行綜合性研判，準確及時掌握黑惡違法犯罪形勢，為打擊提供依據(jù)，以更全的證據(jù)嚴處涉黑涉惡違法犯罪行為，確保辦案質(zhì)量，提升打擊實效。

4.依托基層組織，健全社會治理共治機制

要打贏掃黑除惡專項斗爭這場攻堅戰(zhàn)，取得掃黑除惡的決定性勝利，必須走群眾路線。對此，要開展經(jīng)常性的、形式多樣的掃黑除惡斗爭宣傳活動，構(gòu)建依托基層網(wǎng)格組織，做好掃黑除惡斗爭的宣傳工作，并盡可能無差別地覆蓋到每家每戶，提高全社會的知曉率與參與率；健全掃黑除惡舉報獎勵機制，設(shè)立掃黑除惡舉報獎勵專項基金，并設(shè)置長期的掃黑除惡斗爭專線舉報電話，專門的舉報信箱和網(wǎng)站，全面受理群眾電話、短信、信件舉報。［5］

5.構(gòu)建文化層面的犯罪預防機制

首先，社會應(yīng)大力發(fā)展和豐富基層社群精神文明主題教育。鞏固主流文化機制體系，增強主流文化凝聚力，消減不正當生存的犯罪亞文化的負面作用。同時，搞好精神文明建設(shè)，宣揚正確的人生觀、價值觀，為主流文化的形成和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其次，加強對底層社會群體的文化投入，豐富其精神生活，用社會主義核心價值體系充實其內(nèi)心，倡導勤勞致富、合法經(jīng)營的價值理念，整合、控制“游民文化”在農(nóng)民工及無業(yè)者群體中的傳播，避免這一群體文化與主流文化產(chǎn)生斷層，平復文化沖突。［6］構(gòu)建和諧社區(qū)，形成常態(tài)化、機制化的犯罪預防。