陳俊秀

社會力量參與城市社區(qū)治理的價值意蘊及路徑優(yōu)化

陳俊秀

（中共武漢市委黨校 理論中心，湖北 武漢 430023）

社會力量參與城市社區(qū)治理是打造共建共治共享社會治理格局，助力國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。在城市社區(qū)治理需滿足人們美好社區(qū)生活需要的新時代，社會力量的參與有助于城市社區(qū)治理“做實主體”、“做優(yōu)質量”、“做大格局”。在參與的過程中，需政府、市場、社會三元主體協(xié)同互助，以政府引導、市場讓渡、社會扶持、自我賦能等為抓手，突破其社會認知度不高、發(fā)展自主性不夠、社會公信力不強等現實困境。

社會力量；城市社區(qū)；社區(qū)治理創(chuàng)新

改革開放以來，隨著“社會管理”向“社會治理”逐漸轉軌，社會治理空間也從“城市”向“社區(qū)”逐漸轉向?；诔鞘兄卫砜臻g的轉換，十九大報告提出，要打造共建共治共享的社會治理格局，特別要加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會力量作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。十九屆三中、四中全會也強調，要統(tǒng)籌協(xié)調各方力量，全面提高國家治理能力和治理水平?？梢哉f，全新社會治理格局的顯著特點就是從單一治理主體邁向多元共治，而積極建構培育多元主體廣泛參與、人人有責的社區(qū)治理共同體便成了新時代城市社區(qū)治理創(chuàng)新的主要發(fā)展路向。

1 社會力量參與城市社區(qū)治理的價值意蘊

從行政學的角度，社會力量參與城市社區(qū)治理分為原子化參與和團體式參與兩種，前者是憑借自身擁有資源參與社區(qū)治理的自然人，后者是以團體方式參與社區(qū)治理的各級各類社會組織。不管是哪種參與方式，社會力量都有助于實現城市社區(qū)治理主體多元化、治理效能最大化、治理格局最優(yōu)化。

1.1 社會力量有助于城市社區(qū)治理“做實主體”

社區(qū)治理主體涵蓋了政府、市場、社會等三大類，具體指與社區(qū)有利益關系的個人與組織，包括基層黨組織、基層政府、居民、企業(yè)與社會組織等。[1]在社區(qū)治理實踐中，因不同主體責、權、利等互有差異，各主體治理理念與治理風格也各有不同，這在一定程度上消解了社區(qū)治理的實際成效。社會力量能廣泛凝聚社區(qū)居民、有效強化多元主體協(xié)作互動和情感溝通的能力，有助于規(guī)避主體真空風險，推促城市社區(qū)治理多元主體內在動力的激活，以及社區(qū)治理共同體的建構。

首先，社會力量是微觀層面的社會資本，無論是原子化個體，還是團體式社會組織，其將分散的“社會人”再組織化的能力，本質上就是對社區(qū)治理主體力量的拓展凝聚。其次，社會力量是構建“契約化”政社關系的橋梁，其參與城市社區(qū)治理有助于在政府與社會之間搭建平等、共享、對價的合作平臺，營造良好的政社互動環(huán)境。再次，社會力量在扁平的社區(qū)治理結構中有助于推動多元主體的情感互動和價值認同。在社區(qū)治理三大主體中，政府和市場的社會性相對較弱。其中，政府社會性弱的癥結在于之前的政府單中心管理思維導致其社會親和力不足，市場社會性弱則主要囿于其以營利為目的的掣肘，而社會力量的“親社會性”和“非營利性”有助于黏合各不同類型主體，打造人人有責、人人盡責的社區(qū)命運共同體。

1.2 社會力量有助于城市社區(qū)治理“做優(yōu)質量”

伴隨中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾也發(fā)生了根本變化，這對城市社區(qū)治理的發(fā)展趨勢及建設思路都有重大影響。從“物質文化需要”到“美好生活需要”，這從根本上體現了人民群眾對生活質量評判標準的自然進階。作為美好生活的重要組成部分，美好的社區(qū)生活需要應成為新時代社區(qū)治理工作的核心遵循。[2]

借用馬斯洛需求層次理論來理解，在社會建設重點回應人民群眾物質文化需要的階段，城市社區(qū)的治理工作主要以滿足人們的生理需求和安全需求為主，重點圍繞社區(qū)的硬件設施建設、公共服務供給與綜治安全管理展開，社區(qū)治理成效評估重經濟、可量化、易感知。但隨著社會生產力和科技創(chuàng)新能力的不斷提升，人民群眾對美好生活需要有了更多關切。表現在城市社區(qū)治理實踐中，就是人們對社區(qū)有了情感和歸屬，以及被尊重的高階需求，大家不再滿足社區(qū)建設僅僅只是“量”的積累，而開始關注社區(qū)治理怎樣才能有“質”的飛躍。

作為城市社區(qū)多元共治的主角之一，社會力量有助于社區(qū)治理向高效化、專業(yè)化、人本化邁進。首先，社會力量在市場化環(huán)境中以競爭求生存的特點使其普遍具備快速迭代的能力，在解決現實問題時，能更迅捷地尋找、整合、利用各類社會資源，在政府力量所不能及的地方做補充，在政府力量雖可及，但尚有疏漏的地方做改善，提高治理效能。[3]其次，在社會化服務的大趨勢下，社會力量參與城市社區(qū)治理有助于充分發(fā)揮其在專業(yè)領域的優(yōu)勢特長，用專業(yè)的理念、方法等化解社區(qū)瓶頸問題、優(yōu)化基層社會服務；再次，隨著個體化社會的來臨，尊重個體需求差異，并積極引導利益?zhèn)€體將自身的合法利益、情感、責任和權利等通過組織化的方式嵌入到陌生人社區(qū)治理實踐中去，[2]這是城市社區(qū)治理“以人為本”的核心要義。社會力量秉持“助人自助”的價值觀，這在推進基層社會治理重心下移、力量下沉的同時，有助于強化社區(qū)居民自我服務和自我治理意識，增強居民的參與感、獲得感和幸福感，滿足居民人本關懷的訴求。

1.3 社會力量有助于城市社區(qū)治理“做大格局”

改革開放以來，社會治理空間之所以由“城市”轉向“社區(qū)”，其主要原因本是巨型或超大型社會的轉型，以及快速城市化等導致原有社會治理體制滯后，適應不了新情況，[4]這種演變邏輯從空間轉換來看，其布局是越變越小了，但如果從社會治理實踐出發(fā)考慮，治理空間的轉換是建立在城市社區(qū)分化越來越多、居民需求異質性越來越大，且“社區(qū)治理”越來越亟需納入國家治理體系和治理全局這樣一種大背景下，這就對新時代城市社區(qū)治理格局的增域擴能提出了更高的要求。社會力量能自發(fā)搭建協(xié)作平臺、形成協(xié)同機制并高效運轉的能力有助于合理配置社區(qū)治理存量資源，更有助于有效發(fā)掘社區(qū)治理增量資源，做大治理格局。

當前來看，社會力量在社區(qū)治理協(xié)作平臺搭建方面主要有如下三種實現方式：其一是以信息發(fā)布和行動組織為目的大型協(xié)作平臺，主要由相關企業(yè)或社會組織搭建，通過網絡輻射快速實現信息共享，再通過線上對接盡可能多地匯聚各方力量，形成服務合力。其二是民間志愿者自發(fā)搭建的各級各類自媒體平臺，主要依托社會網絡圈層，如qq或微信群等實現信息傳遞、資源匯集、物資運輸、應急服務等社區(qū)治理協(xié)助。還有一種是政社協(xié)作平臺，比較典型的是在新型冠狀肺炎肆虐期間，政府主要領導聯(lián)手主播直播帶貨，推銷地方特色特產、助力地方經濟復蘇的案例，還有社區(qū)書記直播抗疫等，這類合作方式的實現就有大量社會力量的參與來提供坑位和流量，還有專業(yè)的社會直播機構為主播提供服務等，[5]為我們應對重大公共衛(wèi)生事件拓展了新的思路。當然，目前第三種平臺搭建方式在社區(qū)治理實踐中相對運用較少，但隨著社會力量的越來越壯大、隨著主體協(xié)作意識的越來越深入人心、隨著輔助技術手段的越來越豐富多樣，社會力量在政府、市場和社會三大主體之間會找到越來越多的契合點，使其產生1+1+1﹥3的核聚效應。

2 社會力量參與城市社區(qū)治理的現實困境

在國家治理體系中，社區(qū)治理處于基礎性地位，是保障和改善民生、維護社會穩(wěn)定的重要主體。如前所述，城市社區(qū)治理對社會力量的參與具有多層面多樣化的現實訴求，但社會力量的培育需要一個較長期的過程，特別是在社會主要矛盾發(fā)生改變，但基層社會治理新格局尚未完全建立健全的新時代，社會力量參與城市社區(qū)治理無論在公眾認知層面，還是在具體實踐和自身發(fā)展層面，都面臨一定的現實困境。

2.1 對社會力量參與城市社區(qū)治理重要性的凸顯“上行下違”，公眾認知度不高

對于社會力量參與基層社會治理的主體地位和重要作用，黨中央、國務院一直都是高度重視的，從2016年提出要“大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織”，到2017年強調要把“基層群眾性自治組織的基礎作用和社會力量的協(xié)同作用作為城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的重要組成部分”，到黨的十九大報告明確提出要發(fā)揮社會組織作用，加強社區(qū)治理體系建設，再到2018年《民政部關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，還有2019年黨的十九屆四中全會決議報告，都進一步明確了社會力量在推進社區(qū)治理體系和治理能力現代化中的積極作用。

同時，上述文件對各級黨委政府在支持和發(fā)展社會力量方面應做的工作也提出了具體要求。但在實際執(zhí)行的過程中，因為基層黨委政府認識不到位、扶持措施不力或宣傳力度不夠等原因，導致社會力量參與基層社會治理的重要地位和作用并沒有得到足夠彰顯。在實際調研中發(fā)現，有的基層部門在思想上不夠重視，簡單認為社會力量是群眾自娛自樂的組織，對其缺乏應有的信任；有的基層部門在認識上出現了偏差，只重視經濟類社會組織；還有的擔心社會力量參與多了會影響社會穩(wěn)定等，這些都導致一些基層行政部門在相關扶持政策的制定和宣傳工作的施力方面有失偏頗，影響了公眾對社會力量參與協(xié)同治理重要性和必要性的認知度與接受度。

2.2 社會力量在治理實踐中陷入政府資源“供給繭房”，發(fā)展自主性不夠

社區(qū)社會力量的良性發(fā)展不僅需要社會公眾充分的認可與信任，也需要政府相關部門的資源支持和合法性認同。作為社區(qū)治理多元主體之一，在治理圖譜中，社會力量本應與其他主體呈現“主體-主體”的對等協(xié)同關系，卻在實踐中被異化為“主體-客體”的依附關系，[6]對政府行政資源供給過度依賴導致社會力量參與城市社區(qū)治理自身造血能力不足，自主性不強，這對社會力量治理能效的充分發(fā)揮和“扁平化”治理結構的成功實現都是不利的。

首先，社會力量對政府有過度的行政審批依賴。當前，政府相關部門直接提供和服務購買項目是社會力量最主要的資源支撐，這雖然是一個購買方與承接方資源交換的過程，但不管是哪種購買方式，社會力量的“合法性”身份都需要政府相關部門的逐層審核審批。其次，社會力量對政府有過度的資金供給依賴。在政府購買服務的體制機制下，各級政府是唯一的資金供給方，雖然近年來有關部門對社會力量參與公共服務的資助力度不斷加大，但這種固定的財政資源壟斷模式只會讓社會力量越來越依賴。再次，社會力量對政府有過度的政策保障依賴。在多元化的社區(qū)治理結構中，政府的主導作用主要體現在會根據時代需要和社會發(fā)展出臺一系列或鼓勵或約束的政策，引導社會力量更好地參與社會治理實踐，在這個過程中，為尋求自身的高行政合法性，社會力量在制定行動策略時會或主動或被動地向政府靠攏，極易陷入“政策繭房”而束縛自身的自主發(fā)展。

2.3 社會力量發(fā)展遭遇自身“本領恐慌”，社會公信力不強

在社區(qū)治理體系中，作為聯(lián)結居民與政府之間的橋梁，參與社區(qū)治理的社會力量不僅需要政府的支持，還需要在地方社區(qū)及社區(qū)居民的認可，這是保證其良性發(fā)展所必需的社會基礎。在社區(qū)治理實踐中，有些社會力量參與感弱、效率低下，這一方面是某些政府主管部門頂層設計失當所致，另一方面也與一些社會力量專業(yè)能力欠缺、協(xié)作意識不強、內部治理機制不健全等有關，這些都直接影響了社會力量參與城市社區(qū)治理的綜合影響力和社會貢獻率，導致其社會公信力不強。

具體來說，當前社會力量專業(yè)能力欠缺主要表現為專業(yè)人才緊缺和創(chuàng)新能力不足。其中專業(yè)人才緊缺使社會力量在社區(qū)治理的實踐過程中組織結構單一、參與程度不深、涉及領域不廣、服務效果不佳，難以滿足多層面多樣化的社會需求。創(chuàng)新能力不足則主要表現在對新興服務工具和現代服務理念掌握不太到位，很多項目難以有效開展，影響了其參與社區(qū)公共服務的效率和效果。另外，很多社會公益服務機構和社會組織，還有一些民間社會力量，他們都習慣“單兵作戰(zhàn)”，彼此之間溝通協(xié)作、交流互鑒的意識與能力還有待加強，相應的協(xié)同合作機制也不夠暢通，影響了社區(qū)服務網絡的縱深發(fā)展和橫向鋪陳。再者，因為專門服務社區(qū)的社會力量一般規(guī)模較小，結構相對松散，再加上其公益產權屬性及所有者缺位的特點，其對自身發(fā)展體制機制的建設和中遠期目標的界定缺乏規(guī)范性和客觀性，也影響了社會認可度與美譽度。

3 社會力量參與城市社區(qū)治理的路徑優(yōu)化及制度保障

在國家治理體系和治理能力現代化的征程中，社會力量的發(fā)展與城市社區(qū)的治理創(chuàng)新機遇與挑戰(zhàn)并存。一方面，社會力量需要在城市社區(qū)治理參與實踐中不斷修煉內功，增強服務能力，提升其社會知曉度和美譽度，實現自身的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，城市社區(qū)也要營造適宜的參與環(huán)境，爭取吸引更多的社會力量來優(yōu)化社區(qū)治理格局，提升社區(qū)治理效能。而要實現這兩者的互融共贏，政府的組織領導與政策保障必不可少。

3.1 提高認識、加強引導，提升社會力量參與城市社區(qū)治理的公眾認知度

作為社會力量參與城市社區(qū)治理的主導，各級政府應以社區(qū)治理實際訴求為導向，以相關法律法規(guī)和政策文件為抓手，全力支持并推動社會力量良性發(fā)展。

首先，要提高思想認識，明確社會力量參與社區(qū)治理的重要性和必要性，并通過制度設計使基層部門與上級行政機關認識統(tǒng)一，行動一致，確保社會力量的治理主體地位。[7]其次，要轉變政府職能，加大扶持力度，引導多種社會資源以多元化方式參與社區(qū)治理。一方面，政府要進一步簡政放權，激發(fā)社會力量內生活力，提升其對社區(qū)資源的整合能力；另一方面，政府要暢通與基層民眾和社會力量的溝通渠道，引導社會力量有針對性地參與社區(qū)工作，確保其服務精準、質量提升。再次，政府要加大正面輿論引導，善用宣傳工具，有計劃、有目的地向基層民眾普及社會力量參與社區(qū)治理的相關知識，號召全社會關注、理解、支持、并參與社會力量在基層的治理服務工作，[8]提高公眾知曉率和參與度。同時，也要動員并鼓勵社會力量勇于探索多元化的參與方式、善于開發(fā)創(chuàng)新型的治理手段，增強其參與和支持社區(qū)治理創(chuàng)新的自覺性和積極性。

3.2 政府讓渡、社會扶持，拓展社會力量參與城市社區(qū)治理的自主空間

理性審視當前多元主體協(xié)同治理背景下的政社關系，可以發(fā)現，政府的功能性引導和選擇性支持導向雖然在一定程度上賦予了社會力量參與社區(qū)治理的自主空間，但同時也限定了其自主發(fā)展的行為邊界。[9]為切實推進社區(qū)各治理主體之間的良性互動，政府有必要將其引導下的關鍵性資源和結構性要素進一步向社會力量讓渡，在提升社會力量參與城市社區(qū)治理活力與能力的同時，也確保三元主體協(xié)同共治的實現及三者之間互動關系對等的維系。

首先，要探索社會力量半市場化發(fā)展模式，弱化其對政府資源的過度依賴。顧名思義，“半市場化”中的“半”是相對完全市場化而言的，為避免完全市場化的社會力量對利潤和市場份額過度追求而忽視其公益屬性和專業(yè)使命，可在政府與市場之間找一個合適的點，平衡“政府資助”與“自主發(fā)展”的關系，讓社會力量所提供的核心服務資源部分轉變?yōu)榫哂惺袌龈偁幜Φ慕灰踪Y本，實現其經費來源的多元化和資源累積的多樣化，[10]部分釋放其對政府資源供給的過度依賴，同時也倒逼其為更好迎合服務市場的挑選而提升自身業(yè)務水平，更好地參與城市社區(qū)治理實踐。

其次，要構建激勵社會力量良性發(fā)展的社會認證機制，以質量提升促業(yè)務拓展，以業(yè)務拓展促自主性賦能。社會力量參與城市社區(qū)治理是一個多方資源有機整合的過程，其自主空間的進一步拓展既需要政府的行政合法性認同，也需要大眾的社會合法性支持。目前，在國際上比較通行的做法，是建立公正權威的第三方社會認證機構，為公眾提供相關社會力量參與社會治理的合法性資質信息。如此這般，構建具有中國特色的社會力量服務資質社會認證機構，并在此基礎上探索建立社會力量參與城市社區(qū)治理的“準入退出”新機制勢在必行。[11]該機制既應有優(yōu)質服務組織的“光榮榜”，也應有失信懲戒團體的“黑名單”，形成優(yōu)勝劣汰、質量至上的社會氛圍和制度環(huán)境，這在確保社區(qū)治理服務質量的同時，也有助于促進優(yōu)質服務組織業(yè)務范圍的延伸和自主空間的拓展，可謂是雙贏之舉。

再次，要增強社會力量各組織之間的協(xié)作意識，搭建專業(yè)化、智能化的社會力量協(xié)同服務平臺，以合縱連橫促其自主空間增域擴能。具體來說，可利用大數據、互聯(lián)網和人工智能等技術，依托社會力量基本信息資源庫，通過規(guī)范高效的對接服務流程，實現社會力量之間優(yōu)勢資源的信息共享、全網流通、精準匹配，在滿足基層群眾日益增長的多元化公共服務需求的同時，也實現社會力量之間的互助合作、抱團發(fā)展、增域擴能。

3.3 苦練內功、自律自治，提高社會力量參與城市社區(qū)治理的社會公信力

通過對相關論述的梳理提煉，發(fā)現推進社會力量可持續(xù)發(fā)展的動因歸納無外乎兩個，一個是外部因素，一個是內部因素。前文所述論及社會的認可與信任、政府的引導與保障等對社會力量的積極影響，這些都是外部因素在起作用。當然，打鐵還需自身硬，社會力量的發(fā)展并非機械性地依賴于外部因素的變化，當其自身活力被完全調動時，社會力量的內部動力會改變外部因素作用的方式和結果。

首先，社會力量要優(yōu)化充實人才隊伍結構，增強自身承擔更多基層社區(qū)治理服務的能力。一般來說，社會力量的分類體系涵蓋了政治、經濟、文化、社會與生態(tài)文明等諸多領域，但在當前的社區(qū)治理實踐中，因為相關專業(yè)人才資源的匱乏，社會力量的服務供給只有限集中于養(yǎng)老、助殘、婦女兒童等傳統(tǒng)服務領域。針對這一短板，社會力量應充分發(fā)揮自身主觀能動性，積極動員吸引社會各行業(yè)精英和專業(yè)人才加入自身服務網絡，互通有無、優(yōu)勢互補，建成多元化的人才蓄水池。

其次，社會力量要加強自身針對性業(yè)務技能培訓，加快社區(qū)治理服務專業(yè)人才的培養(yǎng)輸出，強化技術應用，提高服務水平。一方面，要建立專家?guī)?，推動專業(yè)服務人才培養(yǎng)的智庫建設?？蓮V泛引進國內外優(yōu)質社工培訓師，也可選聘基層社會服務的先進工作者，作為入庫的培訓專家，開展社區(qū)治理服務人才培養(yǎng)的定向研究工作。另一方面，要建立專業(yè)人才培訓機制?？陕?lián)合高校、研究機構、社區(qū)、政府管理部門等不同主體，通過定期舉辦高級人才研修班等方式建立常態(tài)化專業(yè)人才和特色業(yè)務培訓機制，提升社會力量在多層面多樣化專業(yè)領域的服務水平。

再次，社會力量要進一步推進組織內部的改革創(chuàng)新，建立健全科學、嚴格、規(guī)范的自治機制，提升其社會公信力。自治能力是決定社會力量自我發(fā)展的核心能力，主要包括規(guī)范的自律條例、嚴格的監(jiān)管機制、科學的業(yè)務流程設置等。社會力量內部要按照民主化、科學化的決策方式，以提升群眾美譽度并實現自身可持續(xù)發(fā)展為重點目標，建立嚴格的行業(yè)道德規(guī)范、全面的籌集資金監(jiān)管制度、暢通的信息發(fā)布制度以及科學的志愿者業(yè)績評估制度等，確保組織內部的人員管理嚴謹有序，資金運轉公開透明，信息報送及時通暢，服務效果監(jiān)管到位，形成社會力量參與城市社區(qū)治理的高效長效機制。

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Value Connotation and Path Optimization for Participation of Social Strength in Urban Community Governance

CHEN Jun-xiu

(Theory Center, Party School of Wuhan Municipal Committee of Communist Party of China, Wuhan Hubei 430023, China)

the participation of social strength in urban community governance is a fundamental project for forging a social governance pattern featuring shared construction, shared governance, and shared benefits to help the country modernize governance system and capacity. In a new era where urban community governance needs to meet people’s needs for a better community life, the participation of social strength is helpful for urban community governance to “optimize structure”, “improve quality”, and “expand pattern”. During the participation, the government, market, and society as a ternary entity should work together to break through such practical predicaments as low social recognition, insufficient proactivity for development, and weak social credibility, using government guidance, market alienation, social support, and self-enabling as effective means.

social strength; urban community; community governance innovation

陳俊秀（1983-），女，副教授，博士，研究方向：社會治理創(chuàng)新.

全國地方黨校（行政學院）重點調研課題（2019DFDXKT154）.

C912.8

A

2095－414X(2020)04－0066－05