李清宇，馬 騰

(1，2.蘭州大學(xué) 法學(xué)院，蘭州 730000)

習(xí)近平總書記于2013年在湘西考察時首次提出精準扶貧的概念。在2015年中央扶貧開發(fā)工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要加強對脫貧工作績效的社會監(jiān)督，可以通過建立第三方評估機制，以增強脫貧工作績效的可信度。第三方評估發(fā)端于20世紀70年代的美國，最初是針對公共部門進行績效評估，希冀以獨立第三方的外部力量來促使其改善作為，改變傳統(tǒng)公共管治工具效果不佳的狀況[1]286。我國于2016年將第三方評估引入精準扶貧工作實踐，第三方評估數(shù)據(jù)與國家農(nóng)村貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)等官方數(shù)據(jù)一起被列入各地政府考核指標，成為精準扶貧效果監(jiān)測的重要評價標準。2020年是我國脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝之年，第三方評估作為脫貧工作績效社會監(jiān)督的有效手段，在對其成績予以肯定的同時，有必要從法治角度對該制度在實踐運行中存在的問題予以研究。

一、第三方評估的法理闡釋與價值定位

對于第三方評估制度的理論基礎(chǔ)探討，公共管理領(lǐng)域的學(xué)者們從合作治理、委托代理、綜合評價、公共治理等方面進行了諸多研究，在技術(shù)層面重點關(guān)注第三方評估的專業(yè)性與獨立性及其在政府與大眾間發(fā)揮的溝通作用。若要解決該制度在精準扶貧領(lǐng)域內(nèi)的實踐困境，保障運行效果，需要將眼光向上調(diào)整、向遠投射，探究其中的法理脈絡(luò)與價值導(dǎo)向。

(一)第三方評估體現(xiàn)行政法治的要求

法治是規(guī)則之治，其核心是通過對公權(quán)的必要限制來保障私權(quán)。行政權(quán)具有天然的擴張性，為防止其過度擴張侵害公民權(quán)利，因此應(yīng)由立法設(shè)限。而為保證立法的實施效果，需采用內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督等各種方式形成完整的權(quán)力監(jiān)督體系，促進行政機關(guān)合法、合理行政。

在扶貧工作中，地方政府部門從貧困戶的認定到扶貧措施的制定實施、扶貧資金的管理使用上享有絕對的權(quán)力。精準扶貧的前提和基礎(chǔ)是精準識別，核心內(nèi)涵是扶貧措施的制定與實施，扶貧領(lǐng)域的貪污腐敗與違法行政不僅會侵蝕扶貧成果，更會蠶食人民群眾對扶貧成效的信任?，F(xiàn)階段，我國主要通過上級抽查、專門監(jiān)督、審計監(jiān)督等內(nèi)部監(jiān)督形式來控制扶貧行政部門的權(quán)力。而內(nèi)部控權(quán)模式的封閉性特質(zhì)，易引發(fā)形式主義弊病，實踐中基層部門出現(xiàn)了精準扶貧異化成“精準填表”的現(xiàn)象[2]。因此，充分利用社會監(jiān)督力量，與內(nèi)部監(jiān)督一起增強監(jiān)督合力，就成為精準扶貧監(jiān)督體系設(shè)置的必然選擇。當(dāng)前精準扶貧中的第三方評估組織主要以高校及科研機構(gòu)為主體，他們是獨立于行政機關(guān)與貧困戶的中立機構(gòu)，與扶貧政策的落實情況無直接利益關(guān)系，能最大程度避免行政部門“自彈自唱”現(xiàn)象，保證脫貧工作績效的獨立性與公信力。

就權(quán)利保障而言，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開涉及公眾利益調(diào)整及需要公眾知曉的事項，這不僅是行政機關(guān)依法履職的要求，更是公眾知情權(quán)實現(xiàn)的必要條件。行政公開是行政法中程序正當(dāng)原則的重要組成部分，我國在《政府信息公開條例》《行政許可法》《行政處罰法》中都有行政公開的規(guī)定。公眾對政府行使權(quán)力的依據(jù)、過程、結(jié)果享有知情權(quán)、參與權(quán)，各級政府部門應(yīng)堅持以公開為常態(tài)，推進決策、執(zhí)行、結(jié)果公開。在精準扶貧中，扶貧對象即建檔立卡戶不僅有權(quán)知曉當(dāng)?shù)氐姆鲐氄?、項目、資金的情況，更有權(quán)了解扶貧部門所采取或擬采取的與其自身利益相關(guān)的精準幫扶措施。而當(dāng)前的扶貧管理過程中，往往是由村委會不定期通知貧困戶領(lǐng)取扶貧款，貧困戶對具體扶貧措施、補助標準常是一頭霧水。第三方評估機制的引入，可以倒逼扶貧部門完善扶貧信息公開機制，在陽光下行使權(quán)力，更好地保障扶貧對象的知情權(quán)。

(二)第三方評估利于社會公正的實現(xiàn)

公正是人類社會的永恒追求，也是衡量一個國家社會制度優(yōu)劣的基本標準與價值標桿。“不患寡而患不均，不患貧而患不安”是中國人從古至今的一種普遍的社會心理，因此，公平公正也是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。黨的十八大報告中提出要建設(shè)社會公平保障體系，十九大報告提出要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，這就是社會公正理念在現(xiàn)實生活中的具體落實。

在現(xiàn)代社會中，貧困不再是單純的個人問題，而與整個社會分配機制不公正間有著密切的關(guān)系。國家對貧困人口的態(tài)度，是執(zhí)政者是否“以人為本”的最直接體現(xiàn)。改革開放以來，我國累計減貧7億多人，截至2019年末，農(nóng)村貧困人口降至551萬，比上年末減少1109萬人[3]。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國的脫貧攻堅不但是國內(nèi)發(fā)展的偉大成就，也為世界消除貧困做出了貢獻。實踐中，扶貧部門積極進行行政給付，通過發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)補償、發(fā)展教育、醫(yī)療保障等多種脫貧措施，賦予精準扶貧對象以財物支持或相關(guān)的物質(zhì)權(quán)益(如養(yǎng)殖補助、教育補助)，可以確保貧困群體切實享受憲法規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助權(quán)，保障貧困群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)，實現(xiàn)社會公正。

精準扶貧第三方評估是以貧困人口識別及退出準確率、貧困戶對幫扶工作滿意度為評估內(nèi)容，以是否實現(xiàn)“兩不愁、三保障”為評估標準，以檢驗脫貧攻堅政策落實情況為目標的評估方式。只有準確確定幫扶對象，才能使有針對性的幫扶惠及真正有需要的人；只有建立及時有效的退出機制，才能提高資源利用效率，避免不當(dāng)浪費，最終達到社會公正的效果。第三方評估在檢驗政府扶貧績效的同時，還可以推進政府積極履行行政給付職能，使其將更多的精力放在保障貧困群體生存權(quán)、發(fā)展權(quán)及維護社會公正上。對貧困群體而言，第三方評估給他們帶來了表達意見的契機，使其能參與到與自己切身利益密切相關(guān)的活動當(dāng)中來，改變以往政府動而農(nóng)民不動的現(xiàn)象，也可以打破地方政府的信息壟斷，為扭轉(zhuǎn)中央政府的信息劣勢地位提供有力支撐[4]，還可以為制定更公正的政策奠定基礎(chǔ)。

二、第三方評估模式及亮點：基于甘肅的實證分析

(一)第三方評估的核心及程序

第三方評估是一種社會監(jiān)督模式，非常適用于當(dāng)今監(jiān)管需求不斷增多而政府資源相對不足的情況。具有專門知識的社會資源介入，對降低政府成本、提高績效方面有顯著意義，對社會監(jiān)管目標的實現(xiàn)也有很大的促進作用[5]3。第三方評估大致包括高校專家評估、專業(yè)公司評估、社會代表評估、民眾參與評估四種模式類型[6]，我國在精準扶貧領(lǐng)域多采用第一、二種類型。甘肅省在“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃中首次提出建立貧困人口脫貧第三方評估機制，將評估結(jié)果作為最終核定脫貧成效的重要依據(jù)?！陡拭C省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第四十六條規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全第三方評估機制，但未涉及第三方評估主體以及具體工作程序。在2018年的《甘肅省精準脫貧驗收標準及認定程序》(甘辦發(fā)[2018]50號)中，明確第三方評估的內(nèi)容為：對擬退出貧困縣“三率一度”(綜合貧困發(fā)生率、脫貧人口錯退率、貧困人口漏評率和群眾認可度)進行評估認定，并同步檢查脫貧攻堅部署、重大政策措施落實、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善、后續(xù)幫扶計劃及鞏固提升工作安排等情況，匯總分析形成貧困縣退出專項評估檢查報告，提出是否達到退出標準的認定意見。

實踐中，第三方評估人員的選擇及工作主要分三步進行：第一步是確定評估人員，并由高校對評估人員組織培訓(xùn)。由省扶貧辦組織各高校碩士研究生作為第三方評估人員，對貧困縣、貧困村的脫貧攻堅落實狀況進行集中檢驗評估。待評估人員確定后，由相應(yīng)高校發(fā)放扶貧資料并邀請參加過扶貧調(diào)研的帶隊老師對評估流程進行講解；第二步是高校組織評估人員進行實地評估，并將評估結(jié)果通過相應(yīng)系統(tǒng)軟件上報國務(wù)院及省扶貧辦。評估內(nèi)容主要包括貧困人口識別準確率、貧困人口退出準確率和幫扶工作滿意度，核查脫貧攻堅重大政策落實到戶的情況及因脫貧質(zhì)量不高、幫扶工作不實而導(dǎo)致的返貧問題。評估主體的核實重點在于貧困戶的家庭收入是否達標及是否實現(xiàn)了“兩不愁，三保障”；第三步是就評估工作中發(fā)現(xiàn)的問題向村干部及縣扶貧辦工作人員進行核實，對可能存在漏評、錯評、錯退等問題的，由村干部出具情況說明及處理意見，對存在問題予以解決。

(二)分省交叉評估與APP數(shù)據(jù)采集優(yōu)勢

第三方評估采用分省交叉評估制度，包括國家委托、省級政府委托等。如甘肅省2018年6個片區(qū)脫貧摘帽縣的第三方評估由長安大學(xué)、陜西師范大學(xué)、信陽師范學(xué)院進行。12個省列插花型脫貧摘帽縣則由省上委托的第三方評估機構(gòu)進行，由蘭州大學(xué)、蘭州理工大學(xué)進行城際交換評估，即由蘭州市高校師生對相鄰地級市的脫貧攻堅績效進行評估。這種異地評估模式有利于避免評估地政府部門對評估行為的干預(yù)及人情因素對評估結(jié)果的影響，預(yù)防高校與評估當(dāng)?shù)卣ハ帱c贊現(xiàn)象的發(fā)生，保證評估的客觀性、公正性。我國扶貧部門的行政權(quán)是由中央政府進行宏觀管理和制度設(shè)計的，省級政府統(tǒng)籌推進本省扶貧事項，市縣負責(zé)具體執(zhí)行。防止行政權(quán)濫用的重要手段是加強對行政機關(guān)內(nèi)部權(quán)力的制約、強化內(nèi)部的層級監(jiān)督。市縣扶貧部門大多以上級部門的規(guī)章、政策性文件為依據(jù)來行使權(quán)力，通過第三方評估，可以在上級主管部門與市縣扶貧部門之間建立溝通橋梁，檢驗市縣扶貧攻堅落實情況，對地方行使行政職權(quán)形成拘束力。分省交叉評估的推行有利于破除地方官場的保護主義、排除地方干預(yù)，為扶貧對象提供新的發(fā)聲渠道。第三方評估對扶貧成效監(jiān)督的材料并非來源于扶貧部門的表格、文件，而是來自扶貧對象對脫貧成效的滿意度，第三方評估組織對行政權(quán)的監(jiān)督離不開扶貧對象參與權(quán)的保證與表達權(quán)的行使。從這個角度來看，第三方評估貫通了上級主管部門與精準扶貧對象的溝通。

在數(shù)據(jù)采集方面，第三方評估中通過APP問卷調(diào)查的形式進行，采集內(nèi)容包括農(nóng)戶基本信息與收入、“兩不愁、三保障”落實情況、政府部門實施的產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧政策。第三方評估的數(shù)據(jù)采集注重真實性，由兩名評估員對貧困戶進行評估，其中一名評估員在手機上提前下載相應(yīng)APP并就采集的內(nèi)容與扶貧對象進行交流，另一名評估員負責(zé)對提問過程進行錄音。這樣的采集方式有利于排除基層扶貧部門對信息采集的不當(dāng)干預(yù)，使采集的數(shù)據(jù)能真實反映扶貧工作中存在的問題。同時，問卷調(diào)查在計算農(nóng)戶人均純收入時將政府的臨時性補助(如節(jié)日補助)及尚未變現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品等不穩(wěn)定的收入排除，以期得出貧困戶真實的收入數(shù)據(jù)。這有利于預(yù)防扶貧部門通過給予貧困戶一次性臨時補助來完成脫貧指標現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕扶貧領(lǐng)域的“被脫貧”“數(shù)字脫貧”等弄虛作假問題。最后，通過APP完成問卷并直接將數(shù)據(jù)上傳給國務(wù)院扶貧辦，可以減少數(shù)據(jù)被篡改的可能性，使上級部門能夠獲得第一手的扶貧數(shù)據(jù)，為上級部門了解政策的具體落實情況、優(yōu)化改進扶貧政策提供了途徑。

甘肅省第三方評估的數(shù)據(jù)采集同時也注重時效性。2020年新冠疫情的爆發(fā)使我國農(nóng)業(yè)發(fā)展、就業(yè)、工資收入等受到了很大影響，剛剛脫貧的農(nóng)戶本身抵御災(zāi)害的能力較弱，疫情的爆發(fā)又增加了他們返貧的風(fēng)險。在此背景下，甘肅省第三方評估的數(shù)據(jù)采集結(jié)合當(dāng)下疫情防控和脫貧攻堅工作，注重對扶貧對象在疫情期間就業(yè)情況、家庭收入等數(shù)據(jù)的收集，防范“因疫返貧”現(xiàn)象的發(fā)生。通過對疫情期間貧困戶信息的采集，有利于將返貧治理規(guī)律同疫情防控規(guī)律相結(jié)合，有效鞏固脫貧成果，確保全省脫貧攻堅任務(wù)如期全面完成。

三、第三方評估法治保障存在的問題

(一)第三方評估制度的立法保障不足

我國自1986年起開展大規(guī)模扶貧工作以來(1)我國扶貧事業(yè)發(fā)展分為五個階段，分別是：小規(guī)模救濟式扶貧、體制改革推動式扶貧、大規(guī)模開發(fā)式扶貧、整村推進式扶貧、精準式扶貧。，一直是由國家政策進行指引與推動，尚未制定關(guān)于扶貧開發(fā)的專項法律，扶貧領(lǐng)域立法明顯滯后，2015年才走入大眾視野的精準扶貧第三方評估更是缺乏法律規(guī)制。目前，國家層面有相當(dāng)數(shù)量的重要扶貧文件(2)我國有學(xué)者統(tǒng)計，1984 年以來黨中央、國務(wù)院先后發(fā)布了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的決定》《關(guān)于進一步加強扶貧開發(fā)工作的決定》《關(guān)于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010 年)》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等9 個重要文件。轉(zhuǎn)引自何平：《我國精準扶貧戰(zhàn)略實施的法治保障研究》，《法學(xué)雜志》2018 年第1 期。，實踐操作中各地多以當(dāng)?shù)刂贫ǖ姆鲐氶_發(fā)條例為依托開展工作。目前，包括甘肅、四川、云南、廣西、重慶等地在內(nèi)的21個省、自治區(qū)、直轄市制定了扶貧開發(fā)條例。這些條例無疑是當(dāng)?shù)鼐珳史鲐毠ぷ鏖_展的重要依據(jù)與保障，但也普遍存在行政色彩濃厚、內(nèi)容較為單一的問題。通過對各地條例進行梳理，針對第三方評估方面的有以下不足：

第一，是否將第三方評估納入地方法規(guī)，各地做法不同。在21件地方性法規(guī)中，有12件未規(guī)定第三方評估，占比超過一半，其中，絕大部分地方的扶貧條例發(fā)布于2016年之前，即條例是在第三方評估機制被引入扶貧開發(fā)成效考核之前制定的，也有個別地方如山西、云南2017年發(fā)布或修訂的條例也沒有規(guī)定第三方評估。

第二，第三方評估的具體內(nèi)容，各地法規(guī)規(guī)定也有很大差異。在9件包括有第三方評估的地方性法規(guī)中，7件法規(guī)在監(jiān)督部分用一個條文規(guī)定了第三方評估，1件法規(guī)用兩個條文進行了規(guī)定，1件法規(guī)僅對扶貧開發(fā)項目財政資金的使用要求有第三方評估。具體見表1。

由此分析可知，各地在第三方評估的機構(gòu)組成、人員設(shè)置、評估內(nèi)容與評估結(jié)果利用方面均有不同認識。甚至有些地方雖然在法規(guī)中出現(xiàn)了第三方或者第三方評估的字眼，但法條作出的是或然而非應(yīng)然的規(guī)定。例如河南、貴州、黑龍江均規(guī)定在扶貧項目驗收中，由扶貧項目管理部門組織相關(guān)部門或者委托第三方進行驗收，這里的第三方實質(zhì)上也與精準扶貧中的第三方評估不同。

第三，第三方評估制度與政策的聯(lián)系相當(dāng)緊密，法律供給不足。消除貧困是一個世界性話題，關(guān)涉到弱勢群體的生存與發(fā)展權(quán)，很多國家都是在社會保障領(lǐng)域?qū)ζ溥M行法律規(guī)制。例如英國的《伊麗莎白濟貧法》(1601年)、《國民救濟法》(1948年)、《社會保障管理法》(1992年)、《養(yǎng)老金法》(2004年)；美國的《社會保障法》(1935年)、《全國學(xué)校午餐法案》(1946年)、《食物劵法案》(1964年)；德國的《聯(lián)邦社會救助法》(1961年)；日本的《生活保護法》(1945年)、《社會福利法》(1951年)等[7]15。我國貧困人口多、扶貧難度大，扶貧工作主要以國家政策推進，其靈活、高效、動員力強的優(yōu)勢十分明顯，但缺乏法律支撐作為制度安排，碎片化、不穩(wěn)定與約束力差的劣勢也很突出，特別是制度執(zhí)行程序不明與責(zé)任追究的欠缺，難以保障制度的良好運行，第三方評估制度亦是如此。

表1 地方性法規(guī)對第三方評估的規(guī)定

(二)第三方評估組織的知情權(quán)保障不足

保障知情權(quán)是行政法治程序的基本要求，也是精準扶貧制度施行中的必然選擇。第三方評估組織評估結(jié)果的有效性，建立在對信息的掌握與知情之上。根據(jù)《政府信息公開條例》第二十條之規(guī)定，扶貧方面的政策、措施及實施情況屬主動公開范疇，但實踐中各級政府扶貧工作部門與第三方評估組織之間存在信息不對稱情形。例如，部分扶貧部門認為建檔立卡戶的信息屬于個人隱私而不應(yīng)公開，這明顯與《政府信息公開條例》第十九、二十條的規(guī)定相悖?？h級扶貧部門給予各鄉(xiāng)、各村的扶貧名額固定，某個申請人建檔立卡資格的獲得將會直接影響其他申請人資格的獲取，減損其機會利益，這不光是建檔立卡戶的個人信息，也屬于扶貧信息的范疇，關(guān)涉扶貧項目進展與扶貧資金的發(fā)放。《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》第四十二條規(guī)定，縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村扶貧開發(fā)事項向社會公開。當(dāng)精準扶貧對象申請建檔立卡資格時，即視為其同意扶貧部門公開其與扶貧相關(guān)的個人信息。所以，扶貧部門對精準扶貧對象的個人信息應(yīng)予公開，第三方評估組織有權(quán)獲取。

另外，從農(nóng)戶角度看，特別在貧困地區(qū)，囿于客觀條件，很多群眾信息獲取渠道單一或不暢，有些政府扶貧部門雖然在各級國家檔案館、公共圖書館、政務(wù)服務(wù)場所等法定場所對扶貧政策進行公開，但卻未告知扶貧對象，造成貧困戶對具體扶貧措施、補助標準并不知曉，僅僅是被動領(lǐng)款、簽字，在第三方評估過程中也很難切實參與并提供有價值的參考建議。實踐中也有些農(nóng)戶習(xí)慣“等、靠、要”，不愿意退出貧困戶行列，采用隱瞞等手段誤導(dǎo)評估人員，造成評估結(jié)果的誤差。

(三)第三方評估效果的監(jiān)督與相關(guān)主體救濟保障不足

第三方評估最主要的目的是以監(jiān)督來促進扶貧實效，第三方評估效果如何？對第三方評估結(jié)果不滿，能否獲得救濟非常重要。

首先，評估結(jié)果的應(yīng)用仍待完善。第三方評估的基本流程包括制定評估方案、組織評估實施、處理評估數(shù)據(jù)、形成評估報告和評估結(jié)果運用全過程[8]。對于評估結(jié)果，第三方機構(gòu)上交給委托方之后即完成了委托任務(wù)，委托方即地方政府或地方政府扶貧部門在內(nèi)部使用評估結(jié)果，是否公之于眾由委托方?jīng)Q定，第三方機構(gòu)無權(quán)自行向公眾公開報告內(nèi)容。也就是說，第三方評估是否有效發(fā)揮了監(jiān)督作用，與之有明確利益關(guān)系的救助對象無從知曉，民眾無從參與。

其次，評估主體、評估對象的權(quán)利救濟渠道不暢。一方面，第三方評估是貧困治理的參與者，事實上享有監(jiān)督權(quán)。有權(quán)利即有救濟，但現(xiàn)有制度架構(gòu)中并未明示第三方評估機構(gòu)的權(quán)利救濟措施。地方政府的態(tài)度與手段對第三方評估的推進有重要影響，第三方評估也很大程度上依托地方政府的配合與工作，評估組織的主動性很有限，對評估中存在的障礙也很難進行有效反映。另一方面，評估對象無法獲取第三方評估結(jié)果，但評估結(jié)果又是決定脫貧的關(guān)鍵因素，這會使評估對象對之有異議卻無法獲取救濟。從表一的分析也可看出，僅有的幾個規(guī)定了第三方評估結(jié)果反饋的地方扶貧條例中，也僅限于將其列為當(dāng)?shù)胤鲐毧冃Э己藘?nèi)容，并未涉及評估結(jié)果運用的規(guī)定與救濟。以上顯然都是精準扶貧第三方評估制度建設(shè)法治化需關(guān)注的問題。

四、第三方評估的規(guī)則之治

(一)堅持依法進行第三方評估

第三方評估被引入精準扶貧中已有四年，實踐中也已積累了諸多經(jīng)驗。依法治貧、依法評估，是保障扶貧成效長期化、穩(wěn)定化的關(guān)鍵因素。我國扶貧領(lǐng)域中的政策先行有其必要性與正當(dāng)性，與立法之間并不沖突。政策和法律在內(nèi)容、功能上有一致之處，在適用過程中也有明顯的互補性。扶貧立法需對現(xiàn)有政策予以整合，尋求政策法律化途徑，形成貧困治理合力[9]。國家層面應(yīng)加快扶貧立法進程，同時，應(yīng)以各地扶貧條例的制定修改為契機，對第三方評估給予立法保障，來呼應(yīng)國家制定的政府扶貧成效考核政策。

首先，應(yīng)明確第三方評估是扶貧工作社會監(jiān)督的必要環(huán)節(jié)，各地不能選擇性適用。其次，應(yīng)劃定第三方評估主體范圍，界定并適當(dāng)擴大有資質(zhì)的主體范圍。例如，在當(dāng)前以高校和科研院所為主的第三方評估團隊中，可增加專業(yè)咨詢公司為輔助，并允許農(nóng)戶代表參與。再次，細化第三方評估內(nèi)容、拓寬評估范疇?，F(xiàn)有地方性法規(guī)中對第三方評估評什么規(guī)定簡單，怎么評并無涉及，評后怎么辦也不關(guān)心。應(yīng)當(dāng)在立法中加以明確，并將第三方評估運用到整個扶貧過程中來而非僅局限在扶貧項目驗收當(dāng)中。最后，由立法規(guī)定政府與第三方評估組織的權(quán)利義務(wù)，明確法律責(zé)任承擔(dān)。

(二)落實信息公開、建立評估結(jié)果公示制度

信息公開涉及扶貧對象的切身利益，也是第三方評估的基礎(chǔ)。建檔立卡戶信息應(yīng)是扶貧部門信息公開的重點對象。鑒于部分扶貧對象文化水平較低、參與能力有限，扶貧部門在對扶貧對象進行摸排及回訪時要主動宣講扶貧政策、耐心解答扶貧對象的問題，打消他們的疑慮，確保扶貧對象可以及時便捷地獲知扶貧信息。我國農(nóng)村地區(qū)是重視血緣、人情的“熟人社會”，因此實踐中部分扶貧干部在扶貧名額的審核上可能有優(yōu)親厚友的情況，使得真正的貧困戶權(quán)益無法得到保障，也成為第三方評估發(fā)揮效用的阻礙因素。因此，評估應(yīng)當(dāng)通過保障扶貧對象的陳述權(quán)、申辯權(quán)，使其能夠有效參與到與自身利益密切相關(guān)的行政決策中來，這樣可以消除權(quán)力尋租空間，確保“精準扶貧為了貧困農(nóng)戶、精準扶貧依靠貧困農(nóng)戶、精準扶貧成果由貧困農(nóng)戶共享”[10]。扶貧識別聽證制度可以保障權(quán)利行使，由申請建檔立卡戶參與聽證并發(fā)表意見，處理好扶貧申請人的多樣化需要，保障行政決策的科學(xué)性、民主性。另外，扶貧識別的聽證制度可以暢通農(nóng)戶利益表達渠道，既可以引導(dǎo)和支持扶貧申請人理性合理地表達訴求、化解矛盾糾紛，又可以增強基層扶貧干部的法治觀念，提高其依法辦事的能力。

另外，扶貧部門要重視第三方評估結(jié)果的公示。實踐中，第三方評估組織將評估結(jié)果通過相應(yīng)系統(tǒng)軟件上報國務(wù)院及省扶貧主管部門，公眾無法了解評估過程、結(jié)果，缺乏對第三方評估的監(jiān)督渠道，一定程度上會損害第三方評估的公信力。第三方評估組織可于評估結(jié)束后出具相應(yīng)的評估報告，并由扶貧部門在扶貧信息公開平臺上進行公示，使評估結(jié)果得以真正發(fā)揮對地方政府的監(jiān)督作用。

(三)理順第三方評估相關(guān)方權(quán)利救濟途徑

監(jiān)督體系法治化要求為監(jiān)督主體提供順暢的權(quán)利行使途徑與權(quán)利救濟手段。對第三方評估組織而言，其相較于地方政府在權(quán)力上居于弱勢、資金上存在依附，應(yīng)明確第三方評估組織的訴訟主體地位，健全其參與訴訟的保障機制。

針對貧困群體利益缺乏保障的情況，政府應(yīng)加強法律扶貧力度，通過委托檢察院、法院、律師事務(wù)所等單位深入貧困村，告知扶貧對象及扶貧申請人維權(quán)渠道并提供法律服務(wù)。在權(quán)利救濟方式上，考慮到貧困農(nóng)戶能力限制，要允許其以自身能夠理解且方便的手段維護自身權(quán)益。扶貧部門應(yīng)設(shè)置來訪接待處，公布舉報、信訪電話，給群眾提供監(jiān)督平臺。同時，扶貧部門應(yīng)充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代優(yōu)勢，打造集扶貧信息獲取、辦事流程查詢、評估結(jié)果追蹤、投訴建議接收為一體的網(wǎng)絡(luò)平臺，從而保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，政府部門要完善貧困地區(qū)法律援助制度。通過擴大法律援助覆蓋面、設(shè)置法律援助基金，以建立對口援助機制，讓貧困群體在尋求法律幫助之時，知道去找誰、怎么做。

五、結(jié)語

精準扶貧、全面脫貧是中國共產(chǎn)黨對中國人民的莊嚴承諾，也是必將完成的任務(wù)。對于惠及全體國民的政策，要以法律的形式固定下來、要以法治的途徑保障實現(xiàn)。精準扶貧中的第三方評估是以中立機構(gòu)介入、以專業(yè)視角分析、以垂直方式反饋為手段的有效監(jiān)督方式，目的是希冀精準扶貧工作更加公開透明、公平公正、切實有效。第三方評估既是精準扶貧、精準脫貧的重要參考，也是彰顯群眾參與度及話語權(quán)的監(jiān)督制度，在整個扶貧工作中大有可為。為了保障扶貧實效，第三方評估方案在不斷地調(diào)整完善，如2019年在“兩制度、三系統(tǒng)”(3)“兩制度、三系統(tǒng)”是指分省交叉評估制度、考試認證上崗制度，數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、質(zhì)量監(jiān)控系統(tǒng)、標準分析系統(tǒng)?；A(chǔ)上，進一步縮減評估隊伍人數(shù)、降低成本，增加專家與技術(shù)支持力量、推進多元數(shù)據(jù)庫與信息共享等[11]。加快第三方評估的法治化進程，則能夠更好地保障這一制度的長效發(fā)展。只有在法律中明確第三方評估的地位、主體及相關(guān)方的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，并提供充分確實的救濟渠道，才能最大程度地激發(fā)農(nóng)戶的積極性與參與感，才能更好地提高評估結(jié)果的可接受性，最終為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實現(xiàn)貢獻力量。