“三舊”改造政策改革與創(chuàng)新，推進村級工業(yè)園改造

【摘要】佛山順德作為工業(yè)重鎮(zhèn)發(fā)展至今，昔日依托“村村點火、戶戶冒煙”粗放型工業(yè)模式，逐步建立起的星羅棋布的村級工業(yè)園，誕生了順德數(shù)萬家企業(yè)，可謂是順德工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的歷史功臣。但隨著城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟增長模式的轉(zhuǎn)變，順德村級工業(yè)園的短板日益突出，土地效能低、環(huán)境污染重、安全隱患大等問題，讓村級工業(yè)園成為制約順德產(chǎn)業(yè)升級、空間集約和生態(tài)環(huán)境的主要矛盾，但同時也是順德未來發(fā)展的潛力和機遇所在。2009年開始廣東省供地重心轉(zhuǎn)向存量土地，意味著推進“三舊”改造，挖潛盤活存量用地將作為今后珠三角地區(qū)城鄉(xiāng)土地利用、經(jīng)濟有序發(fā)展的重要抓手。順德區(qū)陸續(xù)出臺《順德區(qū)村級工業(yè)園升級改造實施意見》等“1+3”系列政策文件和創(chuàng)新實驗區(qū)改革方案，同步啟動多個村改示范項目，為廣東省乃至全國的鎮(zhèn)村存量土地節(jié)約利用、城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展之路做出示范。

【關(guān)鍵詞】村級工業(yè)園;三舊改造;政策創(chuàng)新;順德區(qū)

作為改革先鋒，2019年《佛山市順德區(qū)率先建設(shè)廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機制改革創(chuàng)新實驗區(qū)實施方案》（下稱《實施方案》）明確順德的發(fā)展目標，為構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系和生態(tài)文明建設(shè)騰出空間。順德區(qū)用足用好各級各項政策，靈活創(chuàng)新開發(fā)思路，提出多項村改政策新方案，為強力攻堅村改提供了強有力的政策保障，構(gòu)建優(yōu)越的營商環(huán)境。

2018年以來，順德構(gòu)建村改“1+3”政策體系，并在此基礎(chǔ)上不斷完善政策扶持。結(jié)合《實施方案》進步一創(chuàng)新，提出“11項省級支持事項+12條順德創(chuàng)新做法”，簡稱“11+12”，用于破解土地規(guī)模不足、用地指標緊缺、改造成本過高、審批周期較長、歷史遺留糾紛難處理、各方資本參與改造的信心不足等難題。本文列舉幾項重要政策創(chuàng)新做法：

1、預支存量建設(shè)用地獎勵指標

2018年以前，順德區(qū)平均每年農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的指標大概是6000畝，2018年開始，珠三角城市的新增建設(shè)用地與“三舊”改造掛鉤，順德區(qū)每年農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標降至1600畝。為獲得城市發(fā)展所需的土地指標，順德區(qū)按50萬元/畝的標準購買建設(shè)用地指標，順德區(qū)‘土規(guī)超出的數(shù)量超過17萬畝，其中涉及村改的約有6萬畝。因此，為了解決用地指標“僧多粥少”的問題，并鼓勵更多的企業(yè)參與改造中，順德區(qū)實施“預支存量建設(shè)用地獎勵指標”的方案：對于連片改造的村改項目，涉及零星土地需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，且預計當年底完成或啟動實施改造的，經(jīng)同意后可將不超過連片改造面積預估獲得獎勵指標的50%，按季度向省自然資源廳申請預支存量建設(shè)用地獎勵指標。另外，當年未能完成或啟動實施改造的，則予以扣回。這一方案的實施，將為順德在土地指標方面節(jié)省約300億元。

2、主體歸宗改造的政策創(chuàng)新

順德在村改中總結(jié)出的一條重要經(jīng)驗，要吸引各方資本參與，利用不同主體的資源、特長推動村改，就必須要為參與村改的各方主體“減負”。實施方案提出，允許單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續(xù)、稅費征收等方面，視同政府土地收儲辦理，大幅降低包括稅費、時間等土地整理成本，歸宗過程僅需征收企業(yè)所得稅，稅負降低接近90%。

以順德區(qū)北滘鎮(zhèn)某改造項目為例，若采用收購歸宗模式進行工改，收購價約400萬元/畝，收購過程稅費將高達305萬元/畝，其中土地增值稅就達到235萬元/畝，將給改造主體帶來較重負擔，嚴重影響企業(yè)參與改造的積極性。而視同政府土地收儲后，其僅需征收企業(yè)所得稅不到40萬/畝，該項目僅此一項可節(jié)省約10億元，這一舉措將極大促進社會資本參與村級工業(yè)園連片改造。

3、工改工政策創(chuàng)新

順德加大“工改工”政策支持力度，探索建立容積率調(diào)節(jié)機制，鼓勵工業(yè)“上樓”，在符合高質(zhì)量發(fā)展要求的前提下，適當提高容積率，以增加土地節(jié)約利用率。

此前，按照相關(guān)技術(shù)規(guī)定，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務(wù)等配套設(shè)施用地面積不超過總用地面積的7%，且不得分割轉(zhuǎn)讓。順德12項新政中提出“增加工業(yè)用地配套比例”：以出讓方式供地，拆除重建面積達15畝或以上的，配套設(shè)施比例提高到15%，且可隨廠房按規(guī)定比例分割。以出讓方式供地，拆除重建面積（不含新型產(chǎn)業(yè)用地和綜合型產(chǎn)業(yè)用地）達100畝或以上，配套設(shè)施比例提高到20%，但超出15%部分不得分割。這一政策改革，不僅有利于完善產(chǎn)業(yè)園區(qū)的服務(wù)配套，推動建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向高端制造業(yè)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展，同時極大調(diào)動企業(yè)參與改造的積極性。

4、歷史用地遺留問題政策創(chuàng)新

符合“三舊”改造條件的違法用地、違章建筑，在做出罰款（處理）決定后可按現(xiàn)狀建設(shè)用地分類完善手續(xù)。因歷史原因未能確權(quán)辦證的資產(chǎn)用地，在做出罰款（處理）決定后可按現(xiàn)行政策完善用地手續(xù)。簡化歷史違法用地、違章建筑處罰手續(xù)，提高效率，增加違法用地完善用地手續(xù)的可行性。順德將實現(xiàn)7個工作日內(nèi)對在建或新增違法建筑實施快速發(fā)現(xiàn)、制止和拆除。

5、審批制度改革

“審批周期長”一直是城市改造的痛點，順德積極探索有效解決途徑：一是探索建設(shè)用地事后審批制度。經(jīng)區(qū)村改聯(lián)審會議審議同意的，在辦理供地前，申請人可憑建設(shè)用地手續(xù)受理函辦理規(guī)劃條件等相關(guān)工作，同步辦理建設(shè)用地手續(xù)。二是探索跨部門并聯(lián)審批、告知承諾信任審批和容缺受理制度。大幅提升企業(yè)投資建設(shè)項目的審批效率，一般工業(yè)項目從啟動立項到取得施工許可11個工作日辦理完成，其他房建類建設(shè)項目需要21個工作日辦理完成。推進不動產(chǎn)登記服務(wù)效能提升后，實現(xiàn)抵押登記3個工作日內(nèi)、其他登記類型5個工作日內(nèi)辦結(jié)。以仙塘改造項目為例，開發(fā)主體從競得土地到動工僅用14天，成為全區(qū)容缺審批的示范項目，開創(chuàng)村改新紀錄。

6、企業(yè)自主改造的財政扶持

首先，對于自行改造的拆除重建類工業(yè)提升改造項目，用地面積30畝或以上且容積率1.5或以上的項目，完成土地整理及供地手續(xù)后對土地使用權(quán)人扶持10萬/畝。符合以上規(guī)定的非商品廠房、新型產(chǎn)業(yè)項目，可在竣工驗收后建筑面積扶持150元/平方米。

其次，對于自行改造的拆除重建類商品廠房、新型產(chǎn)業(yè)項目，用地面積30畝或以上、容積率2.5或以上，完成供地手續(xù)后對土地使用權(quán)人扶持10萬元/畝。以“掛賬收儲”的方式實施改造的“工改”產(chǎn)業(yè)園，土地出讓收入最高可按98%補償土地原權(quán)屬人。

總結(jié)：

順德作為廣東省典型的工業(yè)重鎮(zhèn)，近幾年通過村級工業(yè)園改造，實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)提速升級，堅持規(guī)劃引領(lǐng)，加大力度，夯實政策保障、資金支持以及部門聯(lián)動等舉措，通過加大政府和國資投入，帶動社會資本投入，堅持園區(qū)改造和引進中高端產(chǎn)業(yè)龍頭項目齊頭并進，全力推進村級工業(yè)園改造。將村級工業(yè)園改造作為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的工作為重點，做到改造和提升并重，引入新型產(chǎn)業(yè)，打造現(xiàn)代科技產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，用幾年時間讓藍圖變成實景。

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作者簡介：

陳艷，廣東博意建筑設(shè)計院有限公司-前策研究院，規(guī)劃主任設(shè)計師;

黃建興，廣東博意建筑設(shè)計院有限公司-前策研究院，規(guī)劃主任設(shè)計師。