生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域“四檢合一”辦案模式探究

楊勇 陸云婷

摘 要：檢察機(jī)關(guān)作為全面依法治國(guó)的重要力量，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面承擔(dān)著重大責(zé)任。面對(duì)“四大檢察”職能分散導(dǎo)致生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域線索共享滯后、內(nèi)部銜接不暢，責(zé)任追究不全、外部聯(lián)系受阻，人員配套不齊、綜合能力欠缺，職能配置分散、司法資源浪費(fèi)等弊端，通過(guò)環(huán)境保護(hù)案件辦理機(jī)制創(chuàng)新，探索生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦案模式，在“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的背景下實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域的職能融合，優(yōu)化組合檢察資源，提升檢察監(jiān)督質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)保 檢察官辦公室 “四檢合一”辦案模式 監(jiān)督質(zhì)效

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的治理水平，提升領(lǐng)域治理能力、助推國(guó)家治理現(xiàn)代化也成為新時(shí)期檢察工作的重要內(nèi)涵。2019 年全國(guó)檢察長(zhǎng)會(huì)議上，張軍檢察長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，要主動(dòng)適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展變化，通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革、“捕訴一體”等一系列措施，推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展。最高人民檢察院通過(guò)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性、整體性、重塑性改革，以更加突出專業(yè)化建設(shè)為目標(biāo)，將刑事、民事、行政、公益訴訟分屬不同的檢察廳，以強(qiáng)化民事、行政、公益訴訟職能建設(shè)，實(shí)現(xiàn)做優(yōu)刑事檢察、做強(qiáng)民事檢察、做實(shí)行政檢察、做好公益訴訟檢察的目標(biāo)。由此，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域施行“四檢合一”辦案模式具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

一、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域“四大檢察”職能分散的當(dāng)前困境

“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”檢察工作新格局的形成，為從職能分工和辦案模式方面提升生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的法律監(jiān)督質(zhì)效奠定了基礎(chǔ)。然而，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，基層生態(tài)環(huán)保檢察的工作職能多分散到刑事、民事、行政公益訴訟部三個(gè)部門(mén)行使，職能的交叉、權(quán)能的分散，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域難以形成高效、統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制，具體表現(xiàn)為：

（一）線索共享滯后，內(nèi)部銜接不暢

生態(tài)環(huán)保案件涉及刑事、行政、公益訴訟多個(gè)檢察部門(mén)的工作，不少檢察院都建立了部門(mén)間的案件線索、處理結(jié)果雙向移送和協(xié)作工作機(jī)制。但實(shí)踐中， 由于行政公益訴訟部門(mén)并不是刑事案件的直接承辦部門(mén)，容易導(dǎo)致線索跟進(jìn)的滯后。而且行政公益訴訟辦案程序上，一般均要求在刑事案件基礎(chǔ)上提起公益訴訟，要先后完成線索發(fā)現(xiàn)、評(píng)估、立案、審查、公告、審批、起訟，相對(duì)于刑事辦案部門(mén)來(lái)說(shuō)，客觀上拉長(zhǎng)了辦案周期，降低了辦案效率。

（二）責(zé)任追究不全，外部聯(lián)系受阻

為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域保護(hù)，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件信息共享，檢察院需要與涉及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的行政執(zhí)法部門(mén)加強(qiáng)工作交流。但參與此項(xiàng)工作的檢察干警多來(lái)自刑檢業(yè)務(wù)線，與公安局、環(huán)保局等行政部門(mén)會(huì)商協(xié)調(diào)的過(guò)程中，習(xí)慣依據(jù)傳統(tǒng)刑事辦案要求，側(cè)重關(guān)注案件是否構(gòu)罪，此罪還是彼罪，忽略該類案件可能涉及的民事侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任。在引導(dǎo)調(diào)查取證時(shí)忽略相應(yīng)民事行政證據(jù)的固定，進(jìn)而錯(cuò)失追償追責(zé)的可能。

（三）人員配套不齊，綜合能力欠缺

相對(duì)于其它普通案件，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，審判理念、裁判標(biāo)準(zhǔn)、訴訟模式等多方面都具有特殊性，對(duì)法官和檢察官的法律專業(yè)知識(shí)水平和環(huán)境科學(xué)知識(shí)素養(yǎng)提出了很高的要求，需要依托長(zhǎng)期的、大量的實(shí)踐來(lái)逐步養(yǎng)成。由于采取隨機(jī)分配的輪案制度，承辦刑事案件的檢察官要辦理涉及刑法分則十個(gè)章節(jié)罪名的案件，沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有精力專攻生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的刑事犯罪案件，更缺乏融合民事、行政責(zé)任的綜合能力。

（四）職能配置分散，司法資源浪費(fèi)

生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域案件檢察職能的行使分散在刑事、民事、行政公益訴訟部門(mén)，增加了溝通成本。對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部而言，對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的案件提起刑事附帶民事公益訴訟，需要兩名員額檢察官同時(shí)跟進(jìn)，兩個(gè)檢察官對(duì)同一個(gè)案件的辦理進(jìn)度各不相同，需反復(fù)協(xié)商相互配合才能協(xié)調(diào)一致。對(duì)移送案件的公安干警和行政執(zhí)法人員而言，要同時(shí)與刑事部門(mén)和行政公益訴訟部門(mén)的承辦檢察官聯(lián)系對(duì)接，兩個(gè)部門(mén)對(duì)案件的側(cè)重點(diǎn)各不相同，容易產(chǎn)生疏漏，減緩辦案效率。

二、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域“四檢合一”辦案模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）“四大檢察”融合發(fā)展的司法經(jīng)驗(yàn)

“四大檢察”融合發(fā)展的探索，在未成年人檢察工作中得到充分體現(xiàn)。近兩年，“未成年檢察+民事”“未成年+公益訴訟”的探索實(shí)施，也取得滿意的成績(jī)，得到社會(huì)的認(rèn)可。

同樣，生態(tài)環(huán)保犯罪案件往往涉及刑事案件的定罪量刑，民事侵權(quán)責(zé)任的追償，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)履職的監(jiān)督，公益訴訟監(jiān)督職能恰好將民事、行政有機(jī)融合。因此，參照未成年人檢察工作模式，探索生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域“四檢合一”辦案模式，成立生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室也值得探索和嘗試。

（二）服務(wù)社會(huì)發(fā)展大局的必然要求

筆者所在區(qū)域是華東地區(qū)重要的生態(tài)屏障，也是長(zhǎng)三角重要的戰(zhàn)略水源地。2019年9月29日，浙江省政府正式批復(fù)同意設(shè)立該區(qū)域?yàn)樘貏e生態(tài)功能區(qū)，要求該區(qū)域深入貫徹落實(shí)省委、省政府決策部署，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推動(dòng)綠色發(fā)展、增進(jìn)民生福祉為重點(diǎn)，以體制創(chuàng)新、制度供給、模式探索為動(dòng)力，以高水平保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展高品質(zhì)生活為路徑，鞏固提升臨湖地帶綜合整治成果，保護(hù)好一湖秀水。探索生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦案模式，發(fā)揮檢察監(jiān)督力量，與服務(wù)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的大局相契合，也與本地“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的綠色發(fā)展目標(biāo)相一致，是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)黨委中心工作大局的重要切入點(diǎn)。

（三）強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的重要途徑

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近3年來(lái)，本區(qū)域法院共受理各類資源保護(hù)案件452件，其中，刑事案件147件，民事案件260件，行政案件（含行政非訴案件）45件，案件每年以20%以上的比例增長(zhǎng)，預(yù)計(jì)案件還將逐年增加。為了統(tǒng)一適用法律和司法裁判尺度，該區(qū)域法院根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立環(huán)境資源人民法庭并獲批準(zhǔn)，實(shí)行涉環(huán)境資源刑事、民事、行政案件“三合一”集中審理模式。探索與法院相對(duì)應(yīng)的生態(tài)環(huán)保檢察刑事、民事、行政、公益訴訟“四檢合一”辦案模式，成立生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室，不僅是落實(shí)以審判為中心訴訟制度改革的需要，也是提升法律監(jiān)督效果的必由之路。

三、探索建立生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域“四檢合一”辦案模式

“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展，不是“四大檢察”的均衡發(fā)展。在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域案件中，刑事、民事、行政、公益訴訟也不應(yīng)是分裂的狀態(tài)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)，需要檢察機(jī)關(guān)整合檢察資源，利用“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的契機(jī)，探索生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域“四檢合一”辦案模式，建立生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室，優(yōu)化組合檢察資源，提升司法資源的整體利用效率，打破“四大檢察”融合發(fā)展的壁壘，提升檢察監(jiān)督質(zhì)效。

（一）采取“四檢合一”工作機(jī)制調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

本院通過(guò)修改內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革工作實(shí)施方案，下發(fā)《關(guān)于成立生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室的通知》，優(yōu)化檢察職能配置，由1名專委任主任檢察官，挑選1名刑事線上擅長(zhǎng)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的員額檢察官和民事、行政公益訴訟檢察部的1名檢察官，配備2名檢察官助理，并加入1名負(fù)責(zé)宣傳的辦公室成員，成立生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室，實(shí)行“四檢合一”辦案模式，將生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域的刑事、民事、行政和公益訴訟檢察職能劃分到該生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域的法律監(jiān)督，積極參與生態(tài)環(huán)境資源領(lǐng)域的綜合治理。

生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室成立后，依法履行生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域刑事、民事、行政和公益訴訟檢察四大職能，負(fù)責(zé)刑事案件的審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、提請(qǐng)抗訴，開(kāi)展相關(guān)立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督以及相關(guān)案件的補(bǔ)充偵查;負(fù)責(zé)與民事公益訴訟案件辦理機(jī)制相融合，充分發(fā)揮刑事附帶民事公益訴訟維護(hù)國(guó)家利益的積極作用;負(fù)責(zé)與行政公益訴訟案件辦理機(jī)制相融合，做好行政訴前磋商工作，充分發(fā)揮行政訴前檢察建議的積極作用，督促涉生態(tài)環(huán)保行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)依法履職。此外，該生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室還承擔(dān)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域預(yù)防、宣傳、理論研究等系列工作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域的“一條龍”服務(wù)。

（二）探索“四檢合一”組合出擊提升監(jiān)督質(zhì)效

一是強(qiáng)化刑事檢察的同頻共振。生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室的成立，一方面借助“捕訴一體”改革契機(jī)，使得涉生態(tài)環(huán)保類刑事檢察業(yè)務(wù)由一個(gè)檢察官辦公室、一個(gè)辦案組、一個(gè)主辦檢察官跟進(jìn)到底，同一案件的批捕、起訴，由同一名檢察官負(fù)責(zé)到底，進(jìn)而強(qiáng)化提前介入引導(dǎo)偵查取證。另一方面，生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室的成立全面落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?qū)⒃撝贫认騻刹榄h(huán)節(jié)和審查逮捕環(huán)節(jié)延伸，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保案件犯罪嫌疑人真誠(chéng)悔罪且采取積極手段修復(fù)受損生態(tài)，并將侵權(quán)人自愿賠償損害行為納入量刑考量，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)量刑協(xié)商主動(dòng)性，提高犯罪嫌疑人對(duì)量刑建議的認(rèn)可度和法院對(duì)量刑建議的采納率。

二是鞏固民事檢察的侵權(quán)修復(fù)。民事檢察的重要職責(zé)是對(duì)社會(huì)組織、有權(quán)機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，確保相關(guān)訴權(quán)不被濫用。民事侵權(quán)賠償最大的難題是民事訴請(qǐng)的確定，生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室的成立，統(tǒng)一對(duì)接在環(huán)保、林業(yè)、漁業(yè)、公安等生態(tài)環(huán)保部門(mén)設(shè)立的檢察官辦公室的相關(guān)聯(lián)絡(luò)工作，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域案件信息共享和重大案件會(huì)商協(xié)調(diào);借助這些相應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)找對(duì)對(duì)應(yīng)的專業(yè)鑒定人員和機(jī)構(gòu)，確定民事侵權(quán)賠償訴請(qǐng);與森警、環(huán)保等部門(mén)配套設(shè)置相應(yīng)的補(bǔ)植復(fù)綠生態(tài)基地、公益訴訟增殖放流基地以及野生動(dòng)物保護(hù)基金，為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)做好最后的落地工作。

三是增強(qiáng)行政檢察的監(jiān)督合力。行政檢察“一手托兩家”，承擔(dān)著維護(hù)司法公正和監(jiān)督促進(jìn)依法行政的雙重責(zé)任。生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室的成立，一手托法院，對(duì)涉及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的案件從生效裁判、審判程序、執(zhí)行階段全方位監(jiān)督，并積極加入矛盾調(diào)解中心，參與相關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作;一手托行政機(jī)關(guān)，以檢察建議和訴前磋商的形式，加強(qiáng)與涉生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通，挖掘生態(tài)監(jiān)管漏洞，聯(lián)合探索生態(tài)修復(fù)機(jī)制，通過(guò)抓好典型性、引領(lǐng)性案件的監(jiān)督，做一件成一件、成一件影響一片，既提升檢察機(jī)關(guān)維護(hù)司法公正的水平，又增強(qiáng)政府依法行政的公信力，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的效果。

四是提升公益訴訟的保護(hù)實(shí)效。生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室的成立是公益訴訟檢察工作在生態(tài)環(huán)保檢察領(lǐng)域的破舊重組和集中發(fā)力。公益訴訟檢察工作自2017年7月才在全國(guó)范圍內(nèi)鋪開(kāi)，檢察機(jī)關(guān)不善監(jiān)督、不敢監(jiān)督還不同程度地存在。生態(tài)環(huán)保檢察官辦公室的成立，抓住本地特別生態(tài)功能區(qū)的地域特色，以生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶冢o緊圍繞水資源保護(hù)、生態(tài)安全、水源地保護(hù)等生態(tài)環(huán)境治理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和焦點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)提前介入環(huán)境資源案件偵查，將增殖放流、補(bǔ)植復(fù)綠等納入定罪量刑考量范圍，在掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)中嚴(yán)懲非法采礦、非法捕撈等侵害公益牟取暴利的有組織違法犯罪等，整合刑事、民事、行政檢察力量，抓好生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，提升公益訴訟檢察監(jiān)督的專業(yè)性和有效性。