突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下城市應急物流的協(xié)同運作機制

張 晶

（湖北物資流通技術研究所，湖北 襄陽 441002）

1 引言

2020年初始，隨著新冠肺炎疫情的爆發(fā)，我國采取了史無前例的緊急應對措施。此次疫情既是在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，對我國國家治理體系、治理能力的大考，也是對城市應急物流體系建設與運作能力的嚴峻考驗。物流業(yè)作為支撐國民經(jīng)濟發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，也是國家應急體系的重要組成部分。在這次新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，城市應急物流作為疫情防控、保民生、穩(wěn)定社會的重要支撐，經(jīng)受住了嚴峻的考驗，發(fā)揮了重要的作用，但也暴露出一些不足。

通過對此次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，城市應急物流在實施中暴露的問題進行梳理與分析，從城市應急物流的協(xié)同運作角度探討應采取的措施，為城市應急物資保障、城市應急物流系統(tǒng)建設提供具體的實現(xiàn)路徑。

2 突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下城市應急物流暴露的問題與不足

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流是以提供所需的應急物資為目的，追求高時效性、保障人民生命安全與城市居民基本生活需求，合理控制風險的一種特殊物流活動。此時的城市應急物流活動往往具有跨地區(qū)、甚至跨國界的特點，其有效組織也涉及多級、多地區(qū)、多個管理部門。以此次新冠肺炎疫情為例，城市應急物流不僅要保障救治確診患者、兼顧疫情防控的需要，還要同時保障城市社會生活物資的供給。

城市應急物流的物資保障工作涉及到應急物資從前端的生產(chǎn)、籌措、儲備，到操作端的運輸、中轉、分發(fā)、配送等多個物流環(huán)節(jié)。在突發(fā)的新冠肺炎疫情之下，所需的應急醫(yī)療、防疫物資的生產(chǎn)及組織受制于上下游企業(yè)復工和產(chǎn)能的恢復、提升，應急醫(yī)療、防疫物資及城市居民生活保障物資的運輸及配送，還牽涉到不同地區(qū)針對疫情控制而采取的交通限制措施，因而城市應急物流面臨了前所未有的風險與挑戰(zhàn)。

新冠肺炎疫情防控初期，城市應急物流暴露的物資保障混亂、不及時、不準確的問題比較突出。以此次疫情較為嚴重的武漢為例，其醫(yī)療應急物資保障顯然仍處于傳統(tǒng)的環(huán)節(jié)割裂、各自為政的物資保障階段。在應急醫(yī)療物資的籌措階段，各醫(yī)療救治機構紛紛為尋找生產(chǎn)廠家、貨源而奔忙呼告，也有為尋找運輸企業(yè)、可用的運力而發(fā)愁、著急；紅會倉庫收到了眾多捐助物資，但卻出現(xiàn)倉庫物資堆積如山、分發(fā)不及時、不到位的現(xiàn)象；在物資“最后一公里”的配送環(huán)節(jié)也頻現(xiàn)精準配送難以實現(xiàn)的種種問題。這些極具代表性的問題，說明我們的城市應急物流建設并沒有充分運用系統(tǒng)論思想，應急物資保障也沒有從全流程、全環(huán)節(jié)進行合理規(guī)劃，各種環(huán)節(jié)的壁壘并未打通，因此也就難以實現(xiàn)城市應急物資的高效、快速、精準保障。

總的來說，目前城市應急物流存在如下不足：

（1）各類城市應急保障物流的斷鏈現(xiàn)象比較突出，城市應急物流體系的風險防控能力較弱。此次新冠肺炎疫情爆發(fā)初期，出現(xiàn)了醫(yī)療、防護物資短缺，農(nóng)產(chǎn)品等生活物資短期供需失衡等問題，這直接導致了疫情控制成本、城市居民生活成本的增加。

（2）城市應急物流活動缺乏系統(tǒng)性、統(tǒng)一的調度，未能實現(xiàn)城市物流應急體系的社會效用最高、物流社會成本最低的理想目標。雖然在抗擊疫情的過程中，專業(yè)物流企業(yè)在從應急物流保障方面發(fā)揮了重要作用，但是這種作用呈現(xiàn)的多是較為單一的力量，而非整個城市應急物流系統(tǒng)的合力，在資源統(tǒng)一調度、信息及時共享方面仍需要大力提升。

（3）城市應急物流的管理水平普遍較低，現(xiàn)有的城市應急物流體系建設尚不完善，管理水平較為粗放，缺乏針對不同類型突發(fā)事件的具體應急物流預案及分級響應機制。

綜上所述，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流體系必須著眼于系統(tǒng)論的思想，采取系統(tǒng)化、全鏈條、全流程的設計及組織。其運作需要在政府應急物流管理部門的統(tǒng)籌下，引導不同參與主體高效協(xié)同運作，才能更好地實現(xiàn)應急物流資源的聯(lián)動，降低應急物流的社會運作成本，快速響應城市的應急物資需求，提高應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應急物流能力。

3 突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下城市應急物流的協(xié)同運作機制分析

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流的需求具有較強的隨機性和不穩(wěn)定性，需要參與主體之間的協(xié)同、合作，以達到城市應急物流系統(tǒng)整體效用的最大化、社會物流成本的最優(yōu)，以及應急物資供需的有效銜接。

城市應急物流系統(tǒng)的協(xié)同運作可以分為兩個層次，一是城市應急物流系統(tǒng)的外部層面的協(xié)同，二是城市應急物流系統(tǒng)的內部層面協(xié)同。

3.1 城市應急物流系統(tǒng)的外部協(xié)同運作機制

城市應急物流系統(tǒng)的運作與其所處的外部環(huán)境是交互作用的，必須要與其外部的經(jīng)濟、社會環(huán)境協(xié)同發(fā)展。這意味著城市應急物流系統(tǒng)需要建立與外部環(huán)境的交互模式與渠道，以完成包括資金、物資、技術、人員、信息等多方面的交互作用。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流系統(tǒng)與外部環(huán)境的交互，更為集中地體現(xiàn)為解決應急物資的供應與物流運輸保障問題。此時，城市應急物流系統(tǒng)的外部協(xié)同機制主要分為兩部分：

（1）建立應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的各類應急物資需求響應機制，將城市應急物流系統(tǒng)的內部需求傳導至外部環(huán)境，并建立起應急物資供應渠道，快速響應城市應急物流系統(tǒng)的應急物資供應需求。針對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，城市應急物流系統(tǒng)中原有的相關醫(yī)療、防護物資可能在短期內出現(xiàn)儲備難以應對的缺口，若建立有效的應急物資需求響應機制，則可快速、有效解決城市應急物流系統(tǒng)中的應急物資供應保障問題。

（2）建立應對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的城市應急物資干線物流的保障機制，解決在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，面臨外部不同區(qū)域間的交通管制、物流運力不足等問題時，如何及時組織運力、打通物流通道，確保所需的城市應急物資在全國區(qū)域內的干線運輸暢通、高效。

3.2 城市應急物流系統(tǒng)的內部協(xié)同運作機制

城市應急物流系統(tǒng)中不同主體之間的內部協(xié)同，本質上是對城市應急物流系統(tǒng)中的不同參與主體間關系的定位，包括了系統(tǒng)運行的決策、管理、操作等三個不同的層面：

（1）城市應急物流系統(tǒng)的決策機制。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流系統(tǒng)的指揮、協(xié)調、監(jiān)督等決策是不同參與主體間協(xié)同運作的基礎。決策機制需要確立處于核心指揮地位、協(xié)調運作、監(jiān)督等不同參與主體的具體角色與功能， 制定采取決策的具體工作制度、標準等。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，政府的應急物流管理部門處于核心指揮地位，需要統(tǒng)籌城市應急物流系統(tǒng)的所有物流資源，依據(jù)城市應急物流系統(tǒng)的需求，做出協(xié)調、調度、引導不同參與主體的相應決策。城市應急物流系統(tǒng)的決策機制本質上是一種行政調控。

（2）城市應急物流系統(tǒng)的管理機制。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流系統(tǒng)中的應急物資涉及到從采購、儲存、運輸?shù)脚渌偷炔煌膮⑴c主體，在物流基礎設施、物流組織網(wǎng)絡、物流信息網(wǎng)絡等物流資源方面對這些不同參與主體的協(xié)同即構成了管理機制。由于城市應急物流系統(tǒng)涵蓋了應急物資的生產(chǎn)商、供應商、物流企業(yè)等眾多市場主體，因此其管理機制既要體現(xiàn)政府應急物流管理部門對城市應急物流資源的宏觀行政調控，又要充分發(fā)揮市場機制對物流資源優(yōu)化配置的作用，在市場機制引導下促進城市應急物流的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。例如，在城市應急物資的儲備方式上，可采取政府儲備與市場化儲備相結合的方式，實現(xiàn)政府主導、市場參與的模式；在城市居民生活保障物資的配送中，可采取共同配送模式，實現(xiàn)對分散的城市應急物流配送資源的整合，提升城市應急物流組織能力與運作效率，降低社會物流成本。

（3）城市應急物流系統(tǒng)的操作機制。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流系統(tǒng)涉及到多個不同運作的主體，其既對接物資供應方與物資需求方，又涵蓋物資流通鏈上的眾多物流企業(yè)，還包括了政府相關管理部門，以及行業(yè)組織、慈善機構等。在應急物資流通過程中需要不同參與主體之間合理分工、有效協(xié)調，從業(yè)務功能的各環(huán)節(jié)實現(xiàn)聯(lián)動。政府的應急物流管理部門應對應急物流系統(tǒng)內的資源或物流功能進行規(guī)劃、配置、重新組合和取舍，綜合利用分散的物流資源，協(xié)調與集成各項物流功能，重組與優(yōu)化物流管理和運作環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對應急物資的籌措、采購、運輸、倉儲、包裝、裝卸搬運、流通加工、配送和物流信息等功能環(huán)節(jié)的有效集成或協(xié)調，合理布局應急物流中心，提升應急物流服務水平，提高應急物流效率。

4 突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下城市應急物流協(xié)同機制實施建議

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，要實現(xiàn)城市應急物流的協(xié)同運作機制，需要以建立城市應急物流系統(tǒng)協(xié)同的長效機制為目標，不斷完善自身的建設。為此，提出以下實施建議：

4.1 構建城市應急物流組織體系，明確不同參與主體的權責

要實現(xiàn)城市應急物流系統(tǒng)的協(xié)同運作，必須首先明確其組織體系，在其組織層級建設中，可分為兩方面：

（1）政府組織體系的建設。在城市應急物流協(xié)同運作中，政府承擔著主導核心的職責，既是指揮決策核心，也是組織安排的核心，還是協(xié)調管理的核心。在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，政府應急物流管理部門是城市應急物流系統(tǒng)中政府組織體系的具體代表，承擔著提供應急物流公共服務、保障人民生命安全和社會穩(wěn)定的職責。其決策要體現(xiàn)政府公共服務的特點，滿足人民安全、社會穩(wěn)定的需求；其組織安排工作要從城市應急物流的現(xiàn)實需求出發(fā)，著眼于城市應急物流系統(tǒng)的整體目標統(tǒng)籌安排各項工作；其協(xié)調管理要制定合理的城市應急物流系統(tǒng)運作的管理制度、規(guī)則和標準。由于城市應急物流活動涉及到的政府相關管理部門比較多，因此對城市應急物流管理部門的人員構成、組織權限、權責分工等必須明確，才能從組織管理上確保城市應急物流協(xié)同運作的順利開展。

（2）非政府組織體系的建設。在城市應急物流系統(tǒng)中，除了政府組織體系，還需要充分發(fā)揮企業(yè)、社會團體等非政府組織的作用，形成以政府協(xié)調機制為主導、企業(yè)和社會團體等多方參與的城市應急物流組織體系。要充分調動社會物流資源，選擇網(wǎng)絡覆蓋能力強，服務能力強，服務質量高的物流企業(yè)，將其納入到城市應急物流系統(tǒng)建設中，發(fā)揮市場機制在城市應急物流系統(tǒng)建設中的作用，引導城市應急物流的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。城市應急物流系統(tǒng)中不同企業(yè)主體之間的合作是城市應急物流協(xié)同運作的基礎，因此，構建城市應急物流系統(tǒng)中企業(yè)主體間的組織體系，有利于不同企業(yè)主體之間合理分工，溝通協(xié)調。而社會團體的組織體系建設則是為了充分發(fā)揮社會團體在促進城市應急物流合作中的作用，彌補政府資源、市場機制的不足，帶動整合行業(yè)間資源，將行業(yè)間分散的各類資源聯(lián)接起來，將企業(yè)間分散的合作組織起來，推進非政府組織體系與政府組織體系的溝通、互動與協(xié)調。

4.2 以制度建設為核心，形成系統(tǒng)協(xié)同的工作機制

因地制宜，從城市應急物流資源及系統(tǒng)建設現(xiàn)狀出發(fā)，完善城市應急物流建設的制度，制定統(tǒng)一的城市應急物流協(xié)同規(guī)則和程序，并在此基礎上，形成包括城市各級政府及其所屬部門的具體的城市應急物流制度體系。其制度建設需明確各級協(xié)調主體及其在城市應急物流協(xié)同運作工作中的職責、權限、任務和目標，加強城市應急物流系統(tǒng)中不同參與主體的協(xié)調配合，做到分工合理、溝通順暢、決策有力。在制度建設中，要解決部門之間以及權力之間的協(xié)調銜接問題，對現(xiàn)有狀況進行充分調查，針對問題卡點，提出具體的解決辦法，逐步理順和完善。同時，制度建設要重視運用市場機制協(xié)調不同企業(yè)主體間的利益，形成以合作共贏、共擔社會責任為目標的物流服務協(xié)同。對城市應急物流系統(tǒng)中的企業(yè)主體，政府要在稅收、貸款等相關制度方面給予支持和扶持，為系統(tǒng)內的企業(yè)建立良好的合作制度平臺，實現(xiàn)資金、人才、技術、信息等要素在城市應急物流系統(tǒng)中合理流動、配置，解決應急物流快速響應與優(yōu)化調度問題。

城市應急物流系統(tǒng)要形成協(xié)同運作的工作機制，首先要實現(xiàn)整個系統(tǒng)主體之間的有效信息共享，在系統(tǒng)信息充分共享基礎上，設計并實施城市應急物流的具體運作方案，從而實現(xiàn)快速、高效的城市應急物資供應保障，并降低城市應急物流成本。突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下，城市應急物流系統(tǒng)應針對突發(fā)事件響應級別，建立物流分級響應機制，從系統(tǒng)效率最優(yōu)、及時響應、社會物流成本優(yōu)化等方面考慮，制定城市應急物流各環(huán)節(jié)協(xié)同運作的具體執(zhí)行方案。同時，對城市應急物流需求進行分類管理，實現(xiàn)對醫(yī)療、防護、居民基本生活等應急物資的及時供應保障，以及醫(yī)療、防護品廢棄物資的回收物流。

4.3 加強城市應急物流的標準化建設，保障運作協(xié)同

城市應急物流系統(tǒng)的運作協(xié)同是一個復雜的系統(tǒng)協(xié)同，通過制定和執(zhí)行物流工作中的相關標準，不僅可以保證城市應急物流活動各環(huán)節(jié)的銜接和協(xié)調，規(guī)范服務質量，加快流通速度，而且可以合理利用物流資源，提高資源利用效率。在城市應急物流系統(tǒng)中，單個物流環(huán)節(jié)的標準化難以實現(xiàn)整個系統(tǒng)運作的協(xié)同，只有一系列物流環(huán)節(jié)都實行標準化，才能發(fā)揮系統(tǒng)整體的作用。

城市應急物流的標準化建設，包括物流設施的標準化與物流流程標準化兩方面：

（1）物流設施標準化包括硬件設施標準化和信息標準化。①物流設施的標準化可以有效減少物流運輸環(huán)節(jié)中的重復勞動，降低物流成本，提高系統(tǒng)整體經(jīng)濟效益。例如，通過運輸、儲存、包裝以及裝卸搬運等不同物流環(huán)節(jié)硬件設施的標準化可以保障應急物流活動的通暢，提高應急物流的質量效率、服務水平，降低物流成本。②物流信息標準化則在城市應急物流運作協(xié)同中起著關鍵作用，完整、全面、及時的物流信息收集與交換使得城市應急物流的組織、決策與管理等工作更具整體性，加強系統(tǒng)的風險控制能力。物流信息從采集、傳輸與交換、記錄與存儲到安全技術的標準化等有助于打通整個物流流程，獲取更高的系統(tǒng)運作效益。

（2）流程標準化是對城市應急物流的具體運作和物流作業(yè)流程進行規(guī)范，根據(jù)城市應急物流系統(tǒng)的需求，合理統(tǒng)籌物流系統(tǒng)的要素，標準化作業(yè)，以降低系統(tǒng)的物流成本，提高應急物流效率。城市應急物流系統(tǒng)中的各參與主體應該以應急物流系統(tǒng)的整體效率最優(yōu)為導向，以信息流為驅動，理順與協(xié)調整個城市應急物資流通的業(yè)務流程，逐步分解細化，制定操作和服務標準。

4.4 培養(yǎng)應急物流人才，為城市應急物流系統(tǒng)協(xié)同提供人才支持

城市應急物流系統(tǒng)協(xié)同運作，需要應急物流人才培養(yǎng)提供人才支持。應急物流人才培養(yǎng)是多層次的，既需要培養(yǎng)復合型應急管理人才，也需要培養(yǎng)具體的操作人才。為有效開展城市應急物流管理工作，復合型應急物流管理人才需要掌握城市應急管理領域的法律法規(guī)、政策以及應急物流知識，還需要熟悉物流企業(yè)的管理運作實踐。應急物流操作人才的培養(yǎng)則應依托于城市應急物流系統(tǒng)中的企業(yè)主體，由企業(yè)自己選拔符合標準的員工，將其作為開展城市應急物流業(yè)務的中堅力量，對其進行業(yè)務培訓與演練。應急物流人才的培養(yǎng)是多途徑的，既可從國外引進相關管理人才，也可通過加強應急物流管理業(yè)務培訓、員工自學等方式，還可建立城市應急物流管理人員的工作交流機制，派遣工作人員到其他區(qū)域的應急管理機構學習與實踐應急管理。

5 結語

以此次新冠肺炎疫情防控為契機，反思突發(fā)性公共衛(wèi)生事件下城市應急物流建設的短板，理順城市應急物流協(xié)同運作的機制，可有效提升城市應急物流資源的整合協(xié)調能力，完善城市應急物流的組織長效機制，有助于科學組織實施城市應急物流，提高城市應急物流的專業(yè)化、精細化水平。