唐 偉，梁 東，夏 孟，孟艷麗

（山東省地質(zhì)科學(xué)研究院，山東 濟(jì)南 250013）

1 概述

土地資源作為人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化（2019年中國(guó)城鎮(zhèn)化率已突破60%）進(jìn)程的加速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用地需求與土地資源的有效供給矛盾日益突出?！吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》發(fā)布實(shí)施，為自然資源的科學(xué)保護(hù)和合理有效利用研究工作，揭示了全新的領(lǐng)域和角度，如何在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康持續(xù)發(fā)展的前提下，將有限的國(guó)土空間科學(xué)合理地分配至生產(chǎn)、生活、生態(tài)的“三生空間”，是新時(shí)代自然資源系統(tǒng)的重大課題。深入研究空間規(guī)劃體系下建設(shè)用地動(dòng)態(tài)供給保障的實(shí)現(xiàn)路徑，有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

2 基本概念

建設(shè)用地，指用于開發(fā)建設(shè)建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。綜合分析《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中的定義與分類，本文采用《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中的定義，區(qū)別于農(nóng)用地和其他土地，主要包括居民點(diǎn)用地、獨(dú)立工礦用地、特殊用地、風(fēng)景旅游用地、交通用地、水利設(shè)施用地等。

建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障，是指為解決人口以及城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、國(guó)土空間資源日益匱乏和生態(tài)環(huán)境亟待改善的發(fā)展困境，在切實(shí)做好耕地保護(hù)的前提下，做到空間規(guī)劃體系下建設(shè)用地的有效供應(yīng)保證，實(shí)現(xiàn)資源保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩不誤、雙協(xié)調(diào)[1]。在建設(shè)用地需求方面，主要是經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及人口發(fā)展和人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要等方面的滿足和保證，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，這個(gè)需求是越來越高、越來越大，需要合理控制；在建設(shè)用地供給方面，主要是建設(shè)用地保障的多種實(shí)現(xiàn)路徑，包括存量與低效建設(shè)用地挖潛再利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤、廢棄地復(fù)墾利用等措施，科學(xué)合理地提升建設(shè)用地的有效供給和高效配置能力。

空間規(guī)劃體系下建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障的實(shí)現(xiàn)路徑研究，是建立健全建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障機(jī)制的主要內(nèi)容之一。動(dòng)態(tài)保障機(jī)制的構(gòu)建，需要龐大的理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)。本研究著重從其實(shí)現(xiàn)路徑入手，探求在新時(shí)代空間規(guī)劃體系下的多種實(shí)現(xiàn)方式，以期為建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障機(jī)制的研究提供參考。

3 建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障的時(shí)代意義

在國(guó)家全面推進(jìn)“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障是全面貫徹新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的內(nèi)在要求，是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，更是在切實(shí)保護(hù)耕地、保障生態(tài)用地的前提下，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和滿足人民獲得感幸福感的現(xiàn)實(shí)載體，研究其實(shí)現(xiàn)路徑，意義重大。

3.1 國(guó)土空間治理體系和能力現(xiàn)代化的重要支撐

國(guó)土空間是建設(shè)美麗中國(guó)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的現(xiàn)實(shí)載體與自然物質(zhì)基礎(chǔ)，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障是合理配置區(qū)域國(guó)土空間和保持經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的有效手段。國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)空間治理現(xiàn)代化的重要途徑，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障是科學(xué)編制國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，為助推空間治理體系能力現(xiàn)代化的有效實(shí)現(xiàn)[2]，必須深入研究建設(shè)用地的有效供給和保障措施以及實(shí)現(xiàn)路徑。

3.2 自然資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效手段

自然資源要素整體統(tǒng)一管理是新時(shí)代新形勢(shì)下國(guó)家體制機(jī)制改革的必然要求，是自然資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障是實(shí)現(xiàn)自然資源要素整體統(tǒng)一管理的有效手段，是土地參與宏觀調(diào)控、保障區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的現(xiàn)實(shí)載體[1]。

3.3 新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)思想的價(jià)值體現(xiàn)

新時(shí)代生態(tài)文明思想下的發(fā)展常態(tài)，應(yīng)以綠色發(fā)展、低碳發(fā)展和循環(huán)發(fā)展為主導(dǎo)，以“兩山論”的核心價(jià)值觀為指導(dǎo)，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障和實(shí)現(xiàn)路徑研究的內(nèi)涵和實(shí)踐，是貫徹綠色發(fā)展理念、落實(shí)“兩山”理論的具體實(shí)踐，是實(shí)現(xiàn)綠色健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

3.4 以人為本提升人民滿足感幸福感的現(xiàn)實(shí)載體

建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障是以人為本保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依據(jù)，也是全面推進(jìn)國(guó)家各個(gè)方面建設(shè)、各個(gè)環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)的有效工具，能做到保證建設(shè)用地供應(yīng)，同時(shí)又能做好耕地保護(hù)的“雙重”責(zé)任，做到保護(hù)資源和保障發(fā)展兩不誤、兩協(xié)調(diào)，是建設(shè)美麗中國(guó)、提升人民滿足感幸福感的重要保障。

3.5 區(qū)域國(guó)土空間可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)力基石

可持續(xù)發(fā)展，是在兼顧經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的基礎(chǔ)上，保證自然資源永續(xù)利用，既能滿足當(dāng)代人的各項(xiàng)需求，又不對(duì)后代人的需求造成危害，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障正是符合這一理論的堅(jiān)定踐行，在尋求代際公平與區(qū)域空間公平目標(biāo)下，滿足人類發(fā)展的各種需要，解決資源環(huán)境等存在的發(fā)展困境，又能為后代人的持續(xù)發(fā)展留有足夠的支持與空間。

4 建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障的實(shí)現(xiàn)路徑

從理論方面講，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)供給保障可以分為兩個(gè)方面，一是新增用地部分，主要來源是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用；二是建設(shè)用地存量的結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，“相對(duì)”增加的部分。在新時(shí)代空間規(guī)劃體系下，從技術(shù)方面有效解決供給問題，以“控制增量、用好存量”的空間規(guī)劃思想為指導(dǎo)，重點(diǎn)走科學(xué)合理地利用增量部分、建設(shè)用地內(nèi)部挖潛的路子，挖潛主要包括增減掛鉤、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、國(guó)土綜合整治等。具體說來，實(shí)現(xiàn)路徑主要有以下幾個(gè)方面：

4.1 城鎮(zhèn)低效用地挖潛利用

新時(shí)代已經(jīng)進(jìn)入建設(shè)用地的“存量時(shí)代”，開發(fā)再利用潛力巨大。城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地，主要指城鎮(zhèn)建設(shè)用地中布局較為散亂、利用相對(duì)粗放、用途不夠合理、建筑瀕危瀕臨的存量建設(shè)用地，重點(diǎn)包括閑置土地、空閑土地和批而未供等類型。充分利用國(guó)土調(diào)查、影像調(diào)查和衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)等最新成果，準(zhǔn)確摸清區(qū)域城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地資源的分布、數(shù)量、權(quán)屬等，全面了解用地權(quán)屬人意愿前提下，科學(xué)合理測(cè)算用地更新改造開發(fā)潛力，適時(shí)編制城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，對(duì)目標(biāo)任務(wù)、性質(zhì)用途、規(guī)模布局和時(shí)序安排等做出權(quán)威安排，同時(shí)建立相應(yīng)數(shù)據(jù)庫，確保規(guī)劃、計(jì)劃、圖件、表格和數(shù)據(jù)庫一一對(duì)應(yīng)。目前，部省等多地在相關(guān)試點(diǎn)的實(shí)踐基礎(chǔ)上，相應(yīng)出臺(tái)了多部相關(guān)的政策意見等[3-4]，該措施已從試點(diǎn)實(shí)踐逐步走向了基本成熟階段。

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)低效用地挖潛再利用成效明顯。一是較好地緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾；二是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加速新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換；三是優(yōu)化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施升級(jí)改造、提升城鎮(zhèn)人民生活品質(zhì)[5]。同時(shí)須在地塊權(quán)屬性質(zhì)數(shù)據(jù)深入細(xì)致調(diào)查、資金籌措、縮短效益周期和合理效益分配等方面優(yōu)化與提升，進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)低效用地挖潛再利用的方式與方法。

4.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

在深入研究人地及其變量關(guān)系的基礎(chǔ)上，針對(duì)新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，為解決人地關(guān)系矛盾提出農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤政策，簡(jiǎn)稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，其本質(zhì)是通過對(duì)農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地特別是耕地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的空間有效轉(zhuǎn)換，一定程度上滿足城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村生態(tài)的相互平衡，合理配置區(qū)域土地資源的有效利用，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)利用格局的均衡化發(fā)展，緩解了農(nóng)村人口減少而城鎮(zhèn)人口增加，農(nóng)村建設(shè)用地空置閑置而城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給不足的結(jié)構(gòu)性矛盾。從2004年國(guó)家推行試點(diǎn)工作至今，成效顯著[6-8]。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面發(fā)揮重要推動(dòng)作用；二是助推農(nóng)村建設(shè)用地集約化利用，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效，助力鄉(xiāng)村振興；三是切實(shí)有效保護(hù)耕地，增加有效耕地面積[9]。同時(shí)，還存在需要進(jìn)一步完善的地方，如項(xiàng)目區(qū)內(nèi)規(guī)范化運(yùn)作不足、農(nóng)民的權(quán)益有所受損、土地增值收益分配不夠科學(xué)化、融資渠道不夠暢通、社會(huì)資本參與度不足等方面，有待于繼續(xù)深入研究。

4.3 工礦等廢棄地復(fù)墾利用

工礦等廢棄地復(fù)墾利用，是指針對(duì)區(qū)域空間范圍內(nèi)已廢棄的工礦用地和交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，以生態(tài)文明建設(shè)思想為引領(lǐng)，通過一定的工程或生物技術(shù)手段復(fù)墾為耕地，相應(yīng)地在建設(shè)區(qū)內(nèi)增加同等數(shù)量的建設(shè)用地，確保項(xiàng)目區(qū)范圍耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，建設(shè)用地面積總量不增加的一種建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化的措施。2012年原國(guó)土資源部印發(fā)《國(guó)土資源部關(guān)于開展工礦廢棄地復(fù)墾利用試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2012]45 號(hào)）開始，在開展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，逐步推廣至全國(guó)各省市，促進(jìn)切實(shí)有效保護(hù)耕地、恢復(fù)保護(hù)生態(tài)和提高建設(shè)用地節(jié)約集約等方面都起到了積極作用。部分省市已編制相應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃、也已出臺(tái)了相關(guān)的管理辦法、政策指引等，進(jìn)一步優(yōu)化復(fù)墾利用工作程序、提高工作效率，此項(xiàng)政策已逐步走向成熟完善。

實(shí)踐證明，此項(xiàng)政策取得了積極效果，一是復(fù)墾利用項(xiàng)目區(qū)封閉運(yùn)行，且必須先復(fù)墾后利用，整個(gè)過程從規(guī)劃設(shè)計(jì)到監(jiān)督監(jiān)管全程可控；二是改善了項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境，優(yōu)化調(diào)整了建設(shè)用地布局，提高了土地利用效率；三是能促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，尚需在以下方面進(jìn)一步完善，一是工礦等廢棄地?cái)?shù)量有限，難以維持大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)間建設(shè)用地需求；二是廢棄地復(fù)墾成本高、難度大且地類較為單一，新增加的耕地質(zhì)量難以保證；三是相關(guān)制度政策有待完善，特別是資金籌措、指標(biāo)流轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)效益分配等方面[10-11]。

4.4 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市

2015年部分市縣區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步推向全國(guó)，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)已經(jīng)形成了較為完善的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、交易平臺(tái)；2020年中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》，提出建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市加固了政策基礎(chǔ)，為前期農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)拓展了發(fā)展前景等，成效明顯，新時(shí)代該措施正積極穩(wěn)步地向前推進(jìn)中，以期為建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障中發(fā)揮更積極的作用。綜合前期實(shí)踐，此項(xiàng)措施在以下方面充分發(fā)揮了其優(yōu)勢(shì)，一是農(nóng)村建設(shè)用地面積數(shù)量大，分布廣泛，緩解建設(shè)用地不足矛盾效果明顯；二是入市讓人才資金技術(shù)等要素反哺農(nóng)村農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及鄉(xiāng)村振興發(fā)展奠定基礎(chǔ)；三是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素配置更加合理，提高資源利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提升。現(xiàn)階段仍需重點(diǎn)處理好以下幾點(diǎn)，一是現(xiàn)行土地制度制約農(nóng)村建設(shè)用地入市的發(fā)展，流轉(zhuǎn)制度等急需深化改革與完善；二是城鄉(xiāng)一體化的土地交易市場(chǎng)還不夠完善，價(jià)格等還不夠公平合理；三是區(qū)域發(fā)展不平衡狀況有所加重，收益分配不夠合理[12]，為保障建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)供給提供更好地支撐。

4.5 全域國(guó)土空間綜合整治

2019年底，在一系列探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，2020年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》，開啟全域國(guó)土空間綜合整治試點(diǎn)工作，試點(diǎn)具有明顯的時(shí)代特點(diǎn)，一是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的同時(shí)，城鄉(xiāng)一體化、山水林田湖草生命共同體理念運(yùn)行更加實(shí)踐化；二是有效保護(hù)耕地，提高國(guó)土空間的利用效率，產(chǎn)業(yè)集聚、布局更加合理；三是土地功能騰挪，城市面貌更新，群眾居住環(huán)境改善，助推鄉(xiāng)村振興[13]，也成為值得研究的建設(shè)用地動(dòng)態(tài)供給方式之一，為建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障提供了新時(shí)代新途徑。

5 建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障的建議對(duì)策

持續(xù)高效的保障建設(shè)用地供給，以支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展為目標(biāo)，樹立和踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大新發(fā)展理念，加快形成國(guó)土空間建設(shè)用地優(yōu)化配置和節(jié)約集約高效利用總體格局，提出以下建議對(duì)策。

5.1 融入國(guó)土空間規(guī)劃體系

建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障機(jī)制應(yīng)融入國(guó)土空間規(guī)劃體系之中，統(tǒng)籌整體考慮生產(chǎn)空間，助力形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式，應(yīng)重點(diǎn)從以下三個(gè)方面入手：一是借助新一輪國(guó)土空間規(guī)劃編制契機(jī)，科學(xué)優(yōu)化建設(shè)用地布局與規(guī)模，統(tǒng)籌安排好各類用地項(xiàng)目；二是充分利用新技術(shù)新方法新手段，合理預(yù)測(cè)未來中長(zhǎng)期建設(shè)用地需求；三是科學(xué)編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃或者詳細(xì)規(guī)劃，制定年度計(jì)劃，為建設(shè)用地供給提供合理合規(guī)的法定保障。

5.2 建立健全政策制度體系

建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障機(jī)制相關(guān)政策制度研究，不僅是保障建設(shè)用地持續(xù)有效供應(yīng)的制度保證，更是國(guó)土空間規(guī)劃體系法規(guī)政策體系的重要組成部分。有效的法規(guī)政策不僅積極鼓勵(lì)了各建設(shè)用地供應(yīng)活動(dòng)，給與更好更多的制度保障，也是自然資源主管部門和政府管理者實(shí)施管理的法定依據(jù)和考核要求，著重從以下方面研究：一是建設(shè)用地供應(yīng)方面，主要是低效用地挖潛、增減掛鉤、廢棄地復(fù)墾利用等項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)政策制度等，加大對(duì)投資主體、項(xiàng)目具體參與者的利益保障、激勵(lì)機(jī)制、融資渠道等相關(guān)政策研究；二是建設(shè)用地使用方面，集約節(jié)約利用效率約束、用后監(jiān)督管理、效益收益分配等，一方面是鼓勵(lì)，另一方面是約束；三是管理體制，計(jì)劃創(chuàng)新管理、耕地占補(bǔ)平衡、動(dòng)態(tài)監(jiān)管等持續(xù)完善，探索目標(biāo)考核、建設(shè)用地調(diào)控等機(jī)制的建立。

5.3 持續(xù)深化改革與放管服

持續(xù)將改革發(fā)展推進(jìn)與輻射延伸，將簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)向自然資源整體統(tǒng)一管理縱深延伸，是解決或緩解建設(shè)用地供需矛盾的有效工具。2020年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，是進(jìn)一步深化“放管服”改革的重要舉措，在提高用地審批的質(zhì)量和效率方面又提升一大步，讓“最多跑一次”基本在省級(jí)政府層面就能順利完成。當(dāng)前及今后一段時(shí)間，應(yīng)繼續(xù)深化改革和深入推進(jìn)“放管服”，重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：一是在抑制建設(shè)用地?zé)o序粗放增長(zhǎng)方面，充分采取積極有效措施，用價(jià)格杠桿、用地政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、退出機(jī)制等加以調(diào)控；二是在用地項(xiàng)目審批方面，繼續(xù)精簡(jiǎn)項(xiàng)目用地審批程序，優(yōu)化簡(jiǎn)化合并審批流程，摒棄不必要的審批材料，提高審批項(xiàng)目的效率；三是在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，采取試點(diǎn)先行、即知即改、完善修正、逐步推廣的審慎策略，讓服務(wù)型政府更加貼近現(xiàn)實(shí)、更好地服務(wù)大眾，推進(jìn)建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障的政府層面意識(shí)實(shí)現(xiàn)。

5.4 做好建設(shè)用地開源節(jié)流

開源節(jié)流，在建設(shè)用地保障方面即是增加建設(shè)用地的保障供給、節(jié)約集約使用建設(shè)用地。開源，主要是創(chuàng)新拓展用地空間，一是科學(xué)合理規(guī)劃好彈性留白，留足發(fā)展空間，積極探索利用地下空間；二是爭(zhēng)取更多的政策性新增建設(shè)用地指標(biāo)，充分利用各地獎(jiǎng)勵(lì)性政策，注重高質(zhì)量健康發(fā)展；三是加大盤活存量建設(shè)用地力度，加快土地要素市場(chǎng)化配置，采取多措并舉、慎重推進(jìn)的方式，成熟一個(gè)開展一個(gè)，充分了解并尊重各方意愿、統(tǒng)籌考慮利益分配。節(jié)流，主要是提升用地節(jié)約集約水平，高質(zhì)高效使用建設(shè)用地，一是嚴(yán)格執(zhí)行批地供地政策，核定各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，特別是新增建設(shè)用地項(xiàng)目的質(zhì)量和效益；二是有效實(shí)行建設(shè)用地指標(biāo)差別化管理，保壓結(jié)合、差異供給，確保建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平有效提升；三是強(qiáng)化建設(shè)用地審批之后的有效監(jiān)管，全程監(jiān)控用地整個(gè)流程，充分利用全國(guó)土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度，通過預(yù)警提醒、現(xiàn)場(chǎng)核查、跟蹤管理、考核評(píng)價(jià)等措施，確保動(dòng)態(tài)監(jiān)督全方位全天候全流程[14]。

5.5 構(gòu)建新增用地預(yù)警機(jī)制

建立或者完善新增建設(shè)用地利用預(yù)警信息系統(tǒng)平臺(tái)，是新增用地管理和監(jiān)督的有效工具和依托，系統(tǒng)平臺(tái)應(yīng)重點(diǎn)包含以下幾個(gè)方面：一是嚴(yán)格新增用地審批，依規(guī)合法是充要先決條件，引導(dǎo)集聚靠攏是利用方向，提高集約節(jié)約效率是最終目的，控制標(biāo)準(zhǔn)是準(zhǔn)入門檻；二是動(dòng)態(tài)監(jiān)管，新增用地的全流程依法進(jìn)行公開公示，接收社會(huì)各方的共同聯(lián)合監(jiān)管，讓早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早整改或者退出成為日常；三是建立建設(shè)用地市場(chǎng)誠(chéng)信機(jī)制，對(duì)達(dá)不到集約節(jié)約效率的限期整改，對(duì)供而未用造成閑置的用地企業(yè)列入黑名單，將市場(chǎng)誠(chéng)信檔案納入全社會(huì)征信系統(tǒng)，用企業(yè)的用地信用等級(jí)對(duì)其各項(xiàng)業(yè)務(wù)給予獎(jiǎng)勵(lì)、限制甚至禁止，并予以適時(shí)公開公示，營(yíng)造良好的建設(shè)用地市場(chǎng)氛圍。

5.6 構(gòu)建統(tǒng)一指標(biāo)交易平臺(tái)

建立全國(guó)統(tǒng)一建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)（以下簡(jiǎn)稱統(tǒng)一交易平臺(tái)），同步融入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，必然能在保證經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量持續(xù)發(fā)展、國(guó)土空間治理體系能力現(xiàn)代化等方面發(fā)揮更加積極的作用，加速構(gòu)建建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供需平衡的和諧發(fā)展局面。統(tǒng)一交易平臺(tái)的構(gòu)建完善，應(yīng)重點(diǎn)涉及三個(gè)方面：一是盡量減少政府主導(dǎo)的交易行為，讓市場(chǎng)配置成為主導(dǎo)交易的主體和參與者，使自然資源的要素配置更加合理；二是逐步開放建設(shè)用地指標(biāo)的二級(jí)市場(chǎng)，逐步增加交易次數(shù)、放寬時(shí)間限制，讓個(gè)人或企業(yè)等私主體直接參與二級(jí)市場(chǎng)交易[15]，讓市場(chǎng)行為更加靈活；三是重點(diǎn)向深部貧困地區(qū)脫貧、東北老工業(yè)基地振興、鄉(xiāng)村振興等方向傾斜，使指標(biāo)交易更加公平合理，讓更多的地區(qū)和人共享發(fā)展成果。

6 結(jié)束語

新時(shí)代發(fā)展仍是第一要?jiǎng)?wù)，建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障機(jī)制的研究將持續(xù)深入，建立健全全方位、多層次、高效率的動(dòng)態(tài)保障機(jī)制一定逐步完善。本文探討了建設(shè)用地動(dòng)態(tài)保障的實(shí)現(xiàn)路徑，但在保障機(jī)制其他方面的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但在建設(shè)用地需求、體制機(jī)制的全面搭建、制度創(chuàng)新、“放管服”深化改革等方面仍需投入大量的理論研究和實(shí)踐修正。