高軒

摘要：政府機(jī)構(gòu)改革是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)改革的重要內(nèi)容，也是今后全面深化改革的重要領(lǐng)域。對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)歷次機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行分析和研究，可以發(fā)現(xiàn)歷次政府機(jī)構(gòu)改革蘊(yùn)含了協(xié)同學(xué)思維，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：堅(jiān)持系統(tǒng)整體性原理，不斷增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革的整體性；堅(jiān)持系統(tǒng)協(xié)同性原理，不斷增加政府機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的協(xié)調(diào)性；堅(jiān)持系統(tǒng)非平衡性原理，持續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革；堅(jiān)持系統(tǒng)自組織和漲落原理，自覺(jué)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革；堅(jiān)持系統(tǒng)開(kāi)放性原理，厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)邊界，不斷推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。協(xié)同學(xué)的理念與方法對(duì)我國(guó)今后政府機(jī)構(gòu)改革具有重要的啟示。

關(guān)鍵詞：政府機(jī)構(gòu)改革；協(xié)同學(xué)；改革開(kāi)放

中圖分類號(hào)：D630文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2021）02-0039-06

基金項(xiàng)目：安徽省2018年高校優(yōu)秀青年骨干人才項(xiàng)目（gxgnfx2018008）。

協(xié)同學(xué)吸收了系統(tǒng)論、耗散結(jié)構(gòu)論、突變論等理論的科學(xué)成果，主要用來(lái)說(shuō)明一個(gè)處于不平衡狀態(tài)的開(kāi)放無(wú)序系統(tǒng)，通過(guò)與外部系統(tǒng)之間的能量交換，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部各要素以及本系統(tǒng)與外部系統(tǒng)的相互作用的優(yōu)化，自發(fā)使本系統(tǒng)從無(wú)序狀態(tài)轉(zhuǎn)變到有序狀態(tài)。協(xié)同學(xué)中包含系統(tǒng)整體性原理、系統(tǒng)協(xié)同性原理、系統(tǒng)非平衡性原理、系統(tǒng)自組織與漲落原理、系統(tǒng)開(kāi)放性原理等重要內(nèi)容。其中，整體性是系統(tǒng)的本質(zhì)性特征，協(xié)同性是系統(tǒng)各要素相互作用的方式，非平衡性是系統(tǒng)演化的動(dòng)力，自組織性是系統(tǒng)自我完善的根本途徑，漲落是系統(tǒng)演變進(jìn)化所需要的最基本條件，而開(kāi)放性則是系統(tǒng)存在和發(fā)展的前提。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革，并取得了顯著的成就。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)全面深化改革必須更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。運(yùn)用協(xié)同學(xué)相關(guān)原理分析改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革歷史，可以從一個(gè)新的切入點(diǎn)總結(jié)政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革提供有益的啟示。

協(xié)同學(xué)是以具有不同結(jié)構(gòu)、功能、地位的相關(guān)要素組成的復(fù)雜系統(tǒng)作為其研究對(duì)象和研究出發(fā)點(diǎn)的。系統(tǒng)之所以不同于各個(gè)部分，根本在于系統(tǒng)整體性結(jié)構(gòu)和功能的發(fā)揮。美國(guó)學(xué)者依·拉茲洛在《用系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看世界》一書(shū)中指出：“今天，我們正目睹另一種思維方式的轉(zhuǎn)換：轉(zhuǎn)向嚴(yán)謹(jǐn)精細(xì)而又是整體論的理論，這就是說(shuō)，要構(gòu)成擁有它們自己的性質(zhì)和關(guān)系集成的集合體，按照同整體聯(lián)系在一起的事實(shí)和事件來(lái)思考。”[1]系統(tǒng)的這種整體性要求我們對(duì)待改革時(shí)，要著眼于整體，不可忽視或割裂系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的聯(lián)系，要整體、全面地把握和進(jìn)行改革。政府是由處于不同層級(jí)、承擔(dān)不同職能的眾多部門(mén)共同組成的，因此政府機(jī)構(gòu)改革也應(yīng)從整體上規(guī)劃和設(shè)計(jì)。政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)質(zhì)上是政府的自我革命，必然會(huì)要求各部門(mén)從政府整體利益出發(fā)，放棄自己既得的權(quán)力和利益。例如，大部門(mén)體制是目前政府機(jī)構(gòu)改革的主要方向，但部門(mén)如何整合，各部門(mén)意見(jiàn)不一。此外大部門(mén)體制的前提是理順部門(mén)職責(zé)分工，但整理各部門(mén)職責(zé)，分析各職能間的關(guān)聯(lián)性和耦合度，提升職能重新分配的科學(xué)化和精細(xì)化等工作遠(yuǎn)非幾個(gè)部門(mén)和編制機(jī)構(gòu)所能為。政府機(jī)構(gòu)改革要深入推進(jìn)，一方面，要把堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，樹(shù)立黨中央的絕對(duì)權(quán)威作為政府機(jī)構(gòu)改革整體規(guī)劃和設(shè)計(jì)的首要原則；另一方面，政府機(jī)構(gòu)改革必須建立一個(gè)超脫于各部門(mén)權(quán)限之上的綜合性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，消解改革難度。機(jī)構(gòu)改革“要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體謀劃……是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠某一個(gè)或某幾個(gè)部門(mén)往往力不從心，這就需要建立更高層面的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制”[2]?；谶@樣一種思路，黨的十八大以來(lái)的政府機(jī)構(gòu)改革具有了明顯的整體性特征。黨的十八屆三中全會(huì)提出要成立以習(xí)近平總書(shū)記為組長(zhǎng)的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，而重中之重就是要發(fā)揮黨在政府機(jī)構(gòu)改革中總攬全局的作用，統(tǒng)籌、規(guī)劃、推進(jìn)改革進(jìn)程，打破長(zhǎng)期以來(lái)形成的部門(mén)利益堅(jiān)冰。2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》以加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為原則，統(tǒng)籌規(guī)劃了黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革。

協(xié)同學(xué)認(rèn)為，系統(tǒng)發(fā)揮出整體性功能的方式在于構(gòu)成系統(tǒng)的各個(gè)要素或子系統(tǒng)之間保持了關(guān)系上的協(xié)同或協(xié)調(diào)。政府作為由處于不同層級(jí)、承擔(dān)不同職能的眾多部門(mén)組成的行政組織，是宏觀社會(huì)大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其改革必須與其他子系統(tǒng)保持協(xié)調(diào)。“任何一個(gè)領(lǐng)域的改革都會(huì)牽動(dòng)其他領(lǐng)域，同時(shí)也需要其他領(lǐng)域的改革密切配合。如果各領(lǐng)域改革不配套，各方面改革措施相互牽扯，全面深化改革就很難推進(jìn)下去，即使勉強(qiáng)推進(jìn)，效果也會(huì)大打折扣?！盵2]行政體制與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制等密切相關(guān)，共同構(gòu)成了一個(gè)大系統(tǒng)。政府機(jī)構(gòu)改革作為一種行政管理體制改革，要注意與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革等方面的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)“全線出擊，協(xié)同作戰(zhàn)”。反之，如果單兵推進(jìn)、孤軍奮戰(zhàn)，其他相關(guān)配套改革跟不上，就會(huì)舉步維艱、難以深入。

保持政府機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)調(diào)。經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容是市場(chǎng)化。部際關(guān)系的變革始終伴隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完善。1978年至1992年，我國(guó)進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，并且1988年的政府機(jī)構(gòu)改革也提出了理順關(guān)系和轉(zhuǎn)變政府職能的概念，然而長(zhǎng)期形成的計(jì)劃思維根深蒂固，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制始終沒(méi)有大的變化?！皺C(jī)構(gòu)改革更多的是明確政府與企業(yè)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的分工，而沒(méi)有真正理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系?！盵3]因此，這個(gè)時(shí)期我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)改革一直陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈循環(huán)。1992年，黨的十四大提出我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這明確了我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和方向。1993年的政府機(jī)構(gòu)改革是為了適應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型而進(jìn)行的“淺層次、試探性”改革。1998年的政府機(jī)構(gòu)改革主要以政企分開(kāi)為抓手，將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期設(shè)置的專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)由原來(lái)的22個(gè)減為12個(gè)，并改革了具體的政企管理方式，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的政府框架初步建立（后來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐證明，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置沒(méi)有繼續(xù)出現(xiàn)反復(fù)）。2001年我國(guó)成功加入了世界貿(mào)易組織，這對(duì)我國(guó)政府管理體系帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。與之相適應(yīng)，2003年的政府機(jī)構(gòu)改革將帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的國(guó)家發(fā)展和計(jì)劃委員會(huì)改為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，這凸顯了我國(guó)決心要深化政府管理體制改革以適應(yīng)入世后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展深化的需要。為適應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，政府機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)出了新思路。機(jī)構(gòu)改革的重心從原來(lái)的注重機(jī)構(gòu)和人員精簡(jiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅卣畠?nèi)部整合協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建。為此，2008年的機(jī)構(gòu)改革首次探索實(shí)行了大部門(mén)體制，解決了一些部門(mén)交叉問(wèn)題。黨的十八大以后，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入全面深化改革的新時(shí)期。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更深層次的認(rèn)識(shí)。2013年和2018年的兩次機(jī)構(gòu)改革都以破除妨礙市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的各種弊端，推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)。這兩次機(jī)構(gòu)改革全力深化放管服改革，持續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，進(jìn)一步完善了市場(chǎng)體系，更好地激發(fā)了市場(chǎng)活力。

保持政府機(jī)構(gòu)改革與政治體制改革的協(xié)調(diào)。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、民主制度、人治還是法治等方面的政治體制改革與政府機(jī)構(gòu)改革相配套，或者說(shuō)政府機(jī)構(gòu)改革作為政治體制改革的一個(gè)部分，更宏觀的政治體制改革才能促進(jìn)政府自身改革的徹底和科學(xué)。1982年的政府機(jī)構(gòu)改革一開(kāi)始就是作為政治體制改革的一部分展開(kāi)的。1987年，黨的十三大提出了政治體制改革的目標(biāo)，1988年的政府機(jī)構(gòu)改革遵循了這一思路。由于政治體制改革的復(fù)雜性，隨后的改革沒(méi)有沿著既定的思路進(jìn)行。黨的十四大把政府機(jī)構(gòu)改革作為了當(dāng)前政治體制改革的緊迫任務(wù)，也就是說(shuō)政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)作為突破政治體制改革的排頭兵，而不是最后一公里。1993年前的政府機(jī)構(gòu)改革都是單槍匹馬地進(jìn)行，與更宏大層面的政治體制改革存在明顯的疏離傾向。然而政府體制改革的推進(jìn)會(huì)不斷呼喚深層次政治體制改革的介入。政治體制改革重要的內(nèi)容就是政治法制化和法治化。1997年，黨的十五大提出了依法治國(guó)戰(zhàn)略，這意味著任何組織的活動(dòng)都要遵循憲法和法律，這對(duì)于政府管理和政府機(jī)構(gòu)改革具有重大的指導(dǎo)意義。然而，“2003年機(jī)構(gòu)改革沒(méi)有大量轉(zhuǎn)變職能，其中重要原因就是政治體制改革運(yùn)作沒(méi)有充分展開(kāi)，國(guó)務(wù)院實(shí)際上承擔(dān)著很多全國(guó)人大和常委會(huì)應(yīng)該承擔(dān)的工作”[4]。2008年和2013年的大部制改革逐步推進(jìn)，但從深層次來(lái)說(shuō)，“大部制改革已不是一次單純的機(jī)構(gòu)改革，甚至也超過(guò)了行政管理體制改革的范疇，應(yīng)當(dāng)將其視為更深層次、更廣維度的政治體制改革的一個(gè)重要基礎(chǔ)環(huán)節(jié)”[5]。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)改革單兵推進(jìn)所遭遇的困境，黨的十九大提出要統(tǒng)籌各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，這實(shí)際意味著政治體制內(nèi)部各領(lǐng)域的改革。2018年的政府機(jī)構(gòu)改革取得了比較大的成果。在數(shù)量上，正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少了8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少了7個(gè)，是1998年改革以來(lái)數(shù)量精簡(jiǎn)最大的一次。在政府職能結(jié)構(gòu)上，整合了許多部門(mén)間的交叉職能，實(shí)現(xiàn)了從2008年開(kāi)始的大部制改革的主要任務(wù)。

協(xié)同學(xué)認(rèn)為，組織內(nèi)部的非平衡是組織從無(wú)序走向有序的動(dòng)力，并且這種非平衡是絕對(duì)的，是組織存在的正常狀態(tài)。也就是說(shuō)，任何組織系統(tǒng)內(nèi)部以及與外部之間時(shí)時(shí)刻刻都存在著矛盾，而這些矛盾會(huì)不斷推動(dòng)系統(tǒng)的發(fā)展和變化，使組織呈現(xiàn)出從不平衡—平衡—新的不平衡—新的平衡的動(dòng)態(tài)性變化。這要求人們必須以動(dòng)態(tài)和發(fā)展的眼光去把握系統(tǒng)整體，在動(dòng)態(tài)中不斷協(xié)調(diào)系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的關(guān)系，不斷完善系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能。以西方為例，自西方開(kāi)啟工業(yè)化進(jìn)程以來(lái)，官僚制政府一直就是西方國(guó)家政府管理的主流模式。然而到20世紀(jì)70至80年代，以強(qiáng)調(diào)部門(mén)嚴(yán)格分工、等級(jí)控制以及決策與執(zhí)行相一致為主要特征的官僚制政府管理模式在信息化社會(huì)里步履維艱?；诖?，注重分權(quán)、決策與執(zhí)行相分離的新公共管理改革應(yīng)運(yùn)而生。新公共管理模式強(qiáng)調(diào)部門(mén)關(guān)系處理的市場(chǎng)化、分權(quán)化、扁平化以及決策與執(zhí)行相分離，有效地克服了官僚制模式在處理部門(mén)間關(guān)系上的種種弊端。然而這種過(guò)于追求權(quán)力分散化和市場(chǎng)化的新公共管理模式又導(dǎo)致了嚴(yán)重的政府碎片化現(xiàn)象，部門(mén)主義更加明顯。針對(duì)部門(mén)主義，20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家又進(jìn)行了新一輪的整體政府改革運(yùn)動(dòng)。整體政府主要以包容性與合作性的價(jià)值觀念、整體性與權(quán)威性的組織機(jī)構(gòu)、一致性的政策制定，一體化的流程再造以及高技術(shù)化的信息共享，去克服組織結(jié)構(gòu)和組織功能上的碎片化，改善政府部門(mén)間的關(guān)系。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府在內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系、機(jī)構(gòu)數(shù)量與外部環(huán)境要求等方面始終處于一種非平衡狀態(tài)之中。每一次政府機(jī)構(gòu)改革都是根據(jù)特定歷史階段經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求而確定改革的目標(biāo)和任務(wù)，并且結(jié)果只能是解決當(dāng)時(shí)形勢(shì)發(fā)展亟須解決而又有條件解決的問(wèn)題，從而使得政府機(jī)構(gòu)得到一定的平衡，但同時(shí)也會(huì)有一些問(wèn)題暫時(shí)無(wú)法解決或者會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致政府組織結(jié)構(gòu)新的不平衡?！案母锸怯蓡?wèn)題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中得以深化，舊的問(wèn)題解決了，新的問(wèn)題又會(huì)產(chǎn)生。”[2]在這樣動(dòng)態(tài)性的變化中，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)已經(jīng)先后進(jìn)行了8次政府機(jī)構(gòu)改革，部門(mén)關(guān)系得到很大程度的完善。主要表現(xiàn)在：機(jī)構(gòu)數(shù)量已經(jīng)基本走出了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的怪圈循環(huán)”；政府職能經(jīng)歷了從側(cè)重于政治職能到經(jīng)濟(jì)職能再到社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的變化，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置隨之出現(xiàn)了從以“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”到“社會(huì)管理和公共服務(wù)導(dǎo)向”到“政府治理能力現(xiàn)代化導(dǎo)向”的結(jié)構(gòu)變化；政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)也從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下一味強(qiáng)調(diào)部門(mén)數(shù)量的增減到適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的機(jī)構(gòu)重組，轉(zhuǎn)變管理方式再到完善、深化社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)目標(biāo)下的明確部門(mén)分工，理順部門(mén)權(quán)責(zé)關(guān)系，建立權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的部門(mén)體系的轉(zhuǎn)變。尤其是黨的十八大以來(lái)的兩次機(jī)構(gòu)改革，直接適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，基本構(gòu)建了現(xiàn)代政府治理體系的框架。此外，政府管理與監(jiān)督方式、行政審批制度、財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)務(wù)制度、政務(wù)公開(kāi)化、公務(wù)員制度改革等逐步推行。總體上看，改革開(kāi)放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革都是沿著不斷應(yīng)對(duì)新問(wèn)題和后續(xù)政府機(jī)構(gòu)改革對(duì)以前政府機(jī)構(gòu)改革的超越的邏輯持續(xù)進(jìn)行的。

協(xié)同學(xué)認(rèn)為，系統(tǒng)的自我完善根本上依靠系統(tǒng)的自組織性，同時(shí)這種自組織性的發(fā)揮，需要系統(tǒng)審時(shí)度勢(shì)，分析利用漲落這種系統(tǒng)演變進(jìn)化的最基本條件。協(xié)同學(xué)創(chuàng)始人哈肯這樣解釋“自組織”概念：“如果系統(tǒng)在獲得空間的、時(shí)間的或功能的結(jié)構(gòu)過(guò)程中，沒(méi)有外界的特定干預(yù)，我們便說(shuō)系統(tǒng)是自組織的。這里的‘特定’一詞是指，那種結(jié)構(gòu)和功能并非外界強(qiáng)加給系統(tǒng)的，而且外界是以非特定的方式作用于系統(tǒng)的。”[6]系統(tǒng)總是受到系統(tǒng)外部和內(nèi)部要素的不斷干擾，這種干擾被稱為漲落，會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)產(chǎn)生對(duì)階段性平衡的微小偏離。漲落的形式是多種多樣的，有由系統(tǒng)內(nèi)部因素引起的內(nèi)漲落，也有由系統(tǒng)外部因素引起的外漲落。漲落是由系統(tǒng)內(nèi)各要素?zé)o規(guī)律運(yùn)動(dòng)和系統(tǒng)外物質(zhì)流、能量流、信息流而產(chǎn)生的，因此漲落是不可控的隨機(jī)事件。借助于不斷的漲落，系統(tǒng)自身會(huì)進(jìn)行調(diào)整從而形成新的有序結(jié)構(gòu)。堅(jiān)持自組織和漲落原理，需要做到以下兩點(diǎn)：

增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革的自覺(jué)性。系統(tǒng)的自組織性是一個(gè)系統(tǒng)的內(nèi)在生命力，是系統(tǒng)從無(wú)序到有序或形成新的結(jié)構(gòu)和功能的驅(qū)動(dòng)力量。他組織方式和自組織方式是事物變化發(fā)展的兩種基本方式，但任何變化發(fā)展過(guò)程都是以發(fā)揮組織內(nèi)在作用的自組織方式為前提的。政府系統(tǒng)作用的發(fā)揮也要挖掘遵循其內(nèi)部的自組織規(guī)律和方式，也就是要充分發(fā)揮政府對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的主動(dòng)性與自覺(jué)性。“中國(guó)政府改革存在自身邏輯和外部邏輯，自身邏輯是政府在改革中遵循的理念、目標(biāo)和方向，外部邏輯是指政府作為大系統(tǒng)中的一部分所需要承擔(dān)的職能……當(dāng)然，政府改革并非被動(dòng)適應(yīng)外部邏輯，政府改革的自身邏輯也可能推動(dòng)基礎(chǔ)性秩序轉(zhuǎn)型，即通過(guò)治道變革達(dá)到秩序轉(zhuǎn)型的目的?！盵7]縱觀中華人民共和國(guó)成立以來(lái)尤其是改革開(kāi)放40多年來(lái)舉世矚目的成就，可以說(shuō)政府機(jī)構(gòu)改革的歷程就是政府在為人民服務(wù)理念指導(dǎo)下，審時(shí)度勢(shì)，主動(dòng)進(jìn)取，敢于善于自我否定和自我革命的歷程。1982年鄧小平同志振聾發(fā)聵地提出“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”[8]。1998年，朱镕基總理在參加全國(guó)人民代表大會(huì)湖南代表團(tuán)討論時(shí)說(shuō)：“我抱著粉身碎骨的決心來(lái)干這件事（機(jī)構(gòu)改革）?！盵9]2013年，李克強(qiáng)總理談?wù)畽C(jī)構(gòu)改革時(shí)說(shuō)：“這是（機(jī)構(gòu)改革）削權(quán)，是自我革命，會(huì)很痛，甚至有割腕的感覺(jué)……我們要有壯士斷腕的決心?！盵10]在政府部門(mén)利益日益明顯和固化，機(jī)構(gòu)改革的難度日益加劇的情況下，政府“必須以強(qiáng)烈的歷史使命感……敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘，以更大決心沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬”[11]，實(shí)現(xiàn)從“要我改”向“我要改”的轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高改革的自覺(jué)性和主動(dòng)性，不斷深化政府機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)行政管理體制的自我完善和發(fā)展。

善于發(fā)現(xiàn)并利用社會(huì)中的漲落因素進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。組織外部的漲落往往被認(rèn)為是破壞組織原來(lái)結(jié)構(gòu)和功能的負(fù)面因素，但反過(guò)來(lái)說(shuō)這種不確定性的漲落也恰恰是更新組織結(jié)構(gòu)和功能的誘因。因此政府機(jī)構(gòu)改革需要政府自覺(jué)的重要含義就是正確認(rèn)識(shí)并處理社會(huì)中的隨機(jī)漲落。漲落的出現(xiàn)是政府機(jī)構(gòu)改革的導(dǎo)火索。社會(huì)中隨機(jī)事件的發(fā)生會(huì)對(duì)政府系統(tǒng)造成一定程度的沖擊，導(dǎo)致政府管理一定程度的無(wú)序，而要想恢復(fù)有序，政府必須對(duì)自身不斷進(jìn)行改革。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)環(huán)境的劇烈變化，現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)、人口數(shù)量質(zhì)量、環(huán)境污染等問(wèn)題逐漸加劇，人民群眾反映強(qiáng)烈?；诖朔N情況，政府越來(lái)越突出社會(huì)管理和服務(wù)職能，并提出要打造服務(wù)型政府。例如，2003年的非典、2008年南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害等突發(fā)事件給傳統(tǒng)政府單一部門(mén)應(yīng)對(duì)體制敲響了警鐘，隨后政府現(xiàn)代應(yīng)急管理體制和能力建設(shè)很快就提上日程。2003年《突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》、2005年《國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》、2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》接連頒布。2005年國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局成立，2006年國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室成立，2018年整合了十幾個(gè)部門(mén)的應(yīng)急管理部成立，基本解決了應(yīng)急管理的多頭管理體制問(wèn)題。

開(kāi)放性是系統(tǒng)存在和發(fā)展的前提。協(xié)同學(xué)認(rèn)為，不與外界環(huán)境有任何物質(zhì)、能量和信息交換的封閉系統(tǒng)自身會(huì)不間斷地產(chǎn)生熵（diS，永遠(yuǎn)大于零，熵代表有序度，熵值越大，系統(tǒng)無(wú)序性越強(qiáng)），而隨著熵值的不斷增大，系統(tǒng)有序性越弱，最終陷入無(wú)序狀態(tài)。反之，要使系統(tǒng)呈現(xiàn)有序狀態(tài)，就需要增強(qiáng)自身的開(kāi)放性，通過(guò)與外界進(jìn)行物質(zhì)、能量交換，引進(jìn)負(fù)熵流deS來(lái)抵消系統(tǒng)自身產(chǎn)生的diS，并使系統(tǒng)的總熵值dS（dS=diS+deS）不斷減少。

政府如果保持封閉，負(fù)熵值不能從環(huán)境中補(bǔ)充進(jìn)來(lái)，自身正熵值就會(huì)不斷遞增，政府就會(huì)表現(xiàn)出無(wú)序與低效。例如，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是無(wú)邊界的全能政府，承擔(dān)著幾乎所有領(lǐng)域的管理職能，各種能量、物質(zhì)交換都只能在內(nèi)部以計(jì)劃的方式進(jìn)行。久而久之，政府內(nèi)部就會(huì)出現(xiàn)各種結(jié)構(gòu)性和功能性內(nèi)耗，政府的“有組織的無(wú)序”程度就會(huì)加深，難以改變。長(zhǎng)期以來(lái)，政府機(jī)構(gòu)改革之所以會(huì)陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的惡性循環(huán)，其中主要的原因就在于此。政府作為整個(gè)社會(huì)大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，如果能建立與市場(chǎng)、社會(huì)子系統(tǒng)的和諧關(guān)系，健全與市場(chǎng)、社會(huì)子系統(tǒng)的溝通交流渠道，利用好各種能量的輸入與輸出，使系統(tǒng)內(nèi)的負(fù)熵值相對(duì)增加，正熵值相對(duì)減少，就會(huì)走出惡性循環(huán)，表現(xiàn)出自己的高效與有序。而利用系統(tǒng)外能量的辦法就是界定清楚政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，轉(zhuǎn)變政府職能，并建立政府與市場(chǎng)、社會(huì)正確的相互作用方式。隨著對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革認(rèn)識(shí)的不斷深入，1985年黨中央提出要在轉(zhuǎn)變職能的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)造條件，逐步進(jìn)行機(jī)構(gòu)的調(diào)整和精簡(jiǎn)。1988年的機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始明確了轉(zhuǎn)變政府職能在政府機(jī)構(gòu)改革中的關(guān)鍵地位。1993年和1998年的政府機(jī)構(gòu)改革主要圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能，改變政府與企業(yè)（市場(chǎng)）關(guān)系。2003年的機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管”外，又突出了“社會(huì)管理和公共服務(wù)”職能。隨后2008年的機(jī)構(gòu)改革側(cè)重于用大部門(mén)體制去更好地履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，它實(shí)質(zhì)上要解決政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，重點(diǎn)是明晰政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，即哪些事應(yīng)該由市場(chǎng)、社會(huì)、政府各自分擔(dān)，哪些事應(yīng)該由三者共同承擔(dān)?！盵12]黨的十八大以來(lái)，黨中央提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和政府治理建設(shè)，為進(jìn)一步加強(qiáng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)，轉(zhuǎn)變政府職能提供了重要契機(jī)。治理理念的提出體現(xiàn)著長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家和政府高高在上的中心地位的轉(zhuǎn)變，表明了國(guó)家、政府承認(rèn)其與各種私人部門(mén)、公民自愿性組織都是維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)行社會(huì)治理的主體，并且它們的地位是平等的，也意味著它們都有基于自身邏輯發(fā)揮作用的領(lǐng)域和方式，它們需要相互配合。在此階段的機(jī)構(gòu)改革期間，政府與市場(chǎng)、社會(huì)頻繁互動(dòng)，一方面，深化簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)力清單制度和職能轉(zhuǎn)變的“放管服”改革（2018年《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見(jiàn)》《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單2018、2019版》），進(jìn)一步界定了政府權(quán)力界限；另一方面，繼續(xù)深化大部制改革，創(chuàng)新政府向市場(chǎng)、社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式（2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2014年《政府采購(gòu)法實(shí)施條例出臺(tái)》、2017年《關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見(jiàn)》），極大轉(zhuǎn)變了政府職能的同時(shí)，優(yōu)化了政府職能履行方式。隨著國(guó)家治理體系、政府治理體系建設(shè)的不斷推進(jìn)，市場(chǎng)、社會(huì)能力不斷提升，政府、市場(chǎng)、社會(huì)三元互動(dòng)的結(jié)構(gòu)逐漸形成。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革取得了十分明顯的成效，而這些成效恰恰契合了協(xié)同學(xué)理論的理念與方法。在當(dāng)前全面深化改革的新階段，政府機(jī)構(gòu)改革仍然任重道遠(yuǎn)。協(xié)同學(xué)中所包含的系統(tǒng)整體性原理、系統(tǒng)協(xié)同性原理、系統(tǒng)非平衡性原理、系統(tǒng)自組織與漲落原理，系統(tǒng)開(kāi)放性原理對(duì)于今后進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)改革有著重要的啟示。

第一，繼續(xù)增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革的整體性。今后政府機(jī)構(gòu)改革要站在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，整體優(yōu)化設(shè)計(jì)黨與政府、人大、政協(xié)、司法、相關(guān)社會(huì)組織以及不同層級(jí)政府、政府不同部門(mén)之間的結(jié)構(gòu)與關(guān)系，構(gòu)建有中國(guó)特色的現(xiàn)代化政府治理體系。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)?！盵13]未來(lái)增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革的整體性，必須首先發(fā)揮黨在頂層設(shè)計(jì)、方案制定、矛盾消解、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的核心和統(tǒng)籌作用。

第二，繼續(xù)提高政府機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革的協(xié)調(diào)性。政府機(jī)構(gòu)改革作為上層建筑領(lǐng)域的改革，必須緊跟經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，同時(shí)可以進(jìn)一步適當(dāng)發(fā)揮上層建筑領(lǐng)域改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的反作用。此外，今后推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，需要更大范圍上實(shí)施政治體制改革，畢竟政府機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題最終要轉(zhuǎn)化為政治體制改革問(wèn)題，政府機(jī)構(gòu)改革也最終需要在政治體制改革的框架中進(jìn)行。

第三，持續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革取得了巨大的成績(jī)，但目前仍然存在政府職能轉(zhuǎn)變不徹底、組織協(xié)調(diào)機(jī)制乏力、部門(mén)利益突出等問(wèn)題。系統(tǒng)的非平衡性和動(dòng)態(tài)性決定了實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)，是不斷解決矛盾的螺旋式上升過(guò)程。這就要求政府要充分認(rèn)識(shí)到今后政府機(jī)構(gòu)改革的必然性、持久性和復(fù)雜性。在建立完善有中國(guó)特色的行政管理體制的目標(biāo)下，每一階段要根據(jù)所具備的條件和共識(shí)，攻堅(jiān)克難，進(jìn)行一場(chǎng)又一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，持續(xù)深化政府機(jī)構(gòu)改革。

第四，自覺(jué)進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革。我國(guó)當(dāng)前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾較多，社會(huì)漲落會(huì)不斷涌現(xiàn)。政府必須正確對(duì)待這些漲落，認(rèn)真分析其產(chǎn)生的原因和其中包含的積極因素，從中發(fā)現(xiàn)政府管理存在的不足，自覺(jué)進(jìn)行改革去適應(yīng)這些漲落，甚至要求政府未雨綢繆，提前預(yù)判，主動(dòng)改革，消除產(chǎn)生這些漲落的社會(huì)環(huán)境。

第五，繼續(xù)加強(qiáng)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的良性互動(dòng)。作為“元治理”的政府應(yīng)該以更加開(kāi)放自信的態(tài)度，通過(guò)政府職能市場(chǎng)化和職能社會(huì)化，加大職能轉(zhuǎn)變程度和范圍，不斷與市場(chǎng)、社會(huì)相互輸入輸出能量。一方面，在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)將適應(yīng)市場(chǎng)化的政府職能通過(guò)政府撤出、合同出租、特許經(jīng)營(yíng)、競(jìng)爭(zhēng)等多種形式交給私人組織去承擔(dān)。另一方面，加快推進(jìn)政社分開(kāi)，放寬社會(huì)組織限制，加大政府支持力度，培育社會(huì)組織治理能力，在此基礎(chǔ)上再依法確定社會(huì)組織的權(quán)責(zé)以及政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織提供公共服務(wù)的范圍、方式等。這樣，政府機(jī)構(gòu)在不斷實(shí)現(xiàn)“瘦身”的同時(shí)，又可以在功能上實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)身”，政府體系內(nèi)部有序程度才會(huì)越來(lái)越高，政府治理的有效性才會(huì)越來(lái)越強(qiáng)。

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[13]中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2019-11-01（1）.

責(zé)任編輯陸昱