以人力資源管理改革為抓手的法定機構(gòu)改革的創(chuàng)新思考

清華大學(xué)公共管理學(xué)院 陳升

法定機構(gòu)制度歷史悠久，大概起源于20世紀中后期的英國。當(dāng)時，英國“小政府、大社會”的思想非常流行，認為政府過度干預(yù)社會生活的方方面面，機構(gòu)臃腫、反應(yīng)遲鈍、辦事效率低下，主張給政府“瘦身”“減負”，認為管得越少的政府才是最好的政府，期望政府充當(dāng)“守夜人”的角色。于是，政府部分職能被剝離、社會化的構(gòu)想產(chǎn)生，從而有了在政府行政系統(tǒng)之外建構(gòu)一種新型的治理模式和管理架構(gòu)的設(shè)想，法定機構(gòu)應(yīng)運而生。緊隨英國的腳步，美國、日本、新加坡等地區(qū)借鑒英國的經(jīng)驗，也相繼成立了多家法定機構(gòu)。當(dāng)然，每個國家和地區(qū)的法定機構(gòu)的稱呼略有不同，在英國稱執(zhí)行機構(gòu)，在美國稱獨立機構(gòu)，在新加坡和我國一般稱法定機構(gòu)，在日本稱獨立行政法人。盡管各個地區(qū)法定機構(gòu)的名稱略有不同，但對法定機構(gòu)內(nèi)涵和外延的界定大同小異。廣東在國內(nèi)嘗試開展法定機構(gòu)改革試點較早，但目前廣東省直單位探索法定機構(gòu)試點尚無一例完全成功的案例，在全國范圍內(nèi)真正意義上的法定機構(gòu)數(shù)量也是寥寥無幾。本文主要對廣東省深圳市前海管理局法定機構(gòu)運作模式以及港珠澳大橋管理局機構(gòu)運作模式進行梳理和總結(jié)，結(jié)合改革面臨的現(xiàn)實困境，提出以人力資源管理改革為抓手的推進法定機構(gòu)改革的一整套改革思路。

一、深圳市前海管理局法定機構(gòu)運行模式及主要經(jīng)驗

2010年2月，深圳市前海管理局被批準設(shè)立，是實行企業(yè)化管理、市場化運作的法定機構(gòu)，主要依靠深圳市特別制定的“一條例兩辦法”來對前海管理局法定機構(gòu)的運轉(zhuǎn)進行法律層面的規(guī)范引導(dǎo)。前海管理局主要職能是負責(zé)前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)、運營管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作。前海管理局以人力資源管理改革為核心的法定機構(gòu)改革的運作特點及可推廣的經(jīng)驗如下：

（1）改革先行，逐步立法。一般來說，人大立法程序比較復(fù)雜，立法時間較長，而政府規(guī)章出臺時間相對較短。深圳市的做法就是先通過政府令的形式設(shè)立法定機構(gòu)，再根據(jù)實際的運作情況推動人大立法。實際上，法定機構(gòu)都應(yīng)有與之對應(yīng)的法規(guī)或政府規(guī)章，以便對機構(gòu)的設(shè)立、運行模式、職責(zé)任務(wù)、組織架構(gòu)、監(jiān)督機制等進行細化。深圳市政府先以政府令的形式頒布了《深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》，對深圳市前海管理局的法定機構(gòu)運行模式、職責(zé)權(quán)利、財政管理、人事薪酬等進行了明確規(guī)定，待條件成熟后再開展有關(guān)立法工作。

（2）牽頭組織，協(xié)同推進。法定機構(gòu)改革涉及多方利益和政府多個職能部門職責(zé)權(quán)限的再分配，也會涉及一系列配套制度改革，包括人事制度、機構(gòu)編制、財政投入制度、福利制度、社保制度改革等等。深圳市法定機構(gòu)改革在黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的大力推動下，形成了編辦、組織、財政、人力資源社會保障、法制等部門共同配合的工作機制，保障了法定機構(gòu)改革試點工作的協(xié)同推進。

（3）在人、財、物的管理上擁有較大自主權(quán)。在人力資源管理上，深圳前海管理局可自行設(shè)置崗位，自主招錄人員，并可越級提拔，擁有較大的靈活性和自主性。例如，深圳市編辦綜合考慮，總體上規(guī)定前海管理局的員額和對應(yīng)的預(yù)算工資總額。前海管理局在總控范圍內(nèi)自主招錄人員，在內(nèi)部人員之間對工資數(shù)額進行調(diào)整再分配，實行寬帶薪酬福利原則，更強調(diào)工作實績，突出考核薪酬。

（4）經(jīng)費來源多元化，營運收入與法定機構(gòu)的正常運作關(guān)系較大。目前，前海管理局采用政府預(yù)算、統(tǒng)一撥款的形式，同時還有一定的經(jīng)營收入。前海管理局下設(shè)3家全資控股企業(yè)，均屬國有企業(yè)性質(zhì)。前海管理局作為出資人，對下屬企業(yè)行使管理和監(jiān)督職能，按一定比例提取企業(yè)收益，主要用于前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)以及市政府規(guī)定的其他用途。

（5）內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置堅持專業(yè)性業(yè)務(wù)部門與綜合性管理部門分設(shè)的原則。前海管理局的內(nèi)設(shè)機構(gòu)既有經(jīng)營發(fā)展處、投資推廣處、規(guī)劃建設(shè)處、金融創(chuàng)新處等專業(yè)性業(yè)務(wù)部門，也有秘書處、辦公室、人力資源處（黨辦）、計劃財務(wù)處等綜合性管理部門，在明確各部門職能的基礎(chǔ)上，進一步明確各部門各工作崗位的職責(zé)，細化分工。同時，還特別設(shè)立了前海廉政監(jiān)督局，獨立于前海管理局來對其進行監(jiān)管。

（6）人員身份多元化。前海管理局實行局長負責(zé)制，局長由市政府任命，有時由市委常委兼任。前海管理局內(nèi)部既有政府任命的公務(wù)員，也有政府雇員（沒有公務(wù)員身份），還有自主聘用人員。

二、港珠澳大橋管理局機構(gòu)運行模式及主要經(jīng)驗

港珠澳大橋管理局由于2010年7月經(jīng)廣東省編委批準設(shè)立，是省直公益三類事業(yè)單位，目前是省特設(shè)事業(yè)單位。鑒于港珠澳大橋是粵港澳三地共建共管，三地的法律制度、標準體系均不同，所以三地政府在2010年簽訂了《港珠澳大橋建設(shè)、運營、維護和管理三地政府協(xié)議》和《港珠澳大橋管理局章程》。目前，港珠澳大橋管理局主要根據(jù)經(jīng)三地政府批準通過的《三地協(xié)議》和《管理局章程》進行運作和管理。盡管港珠澳大橋管理局本身不是法定機構(gòu)，但其運作模式與真正意義上的法定機構(gòu)相差無幾。因此，本文就港珠澳大橋管理局以人力資源管理改革為核心的機構(gòu)改革的運作特點及可推廣的經(jīng)驗進行總結(jié)。

港珠澳大橋管理局實際上履行著“三合一”的職能，既代行了政府的某些行政管理職能，如出資人的職能，也行使了某些社會服務(wù)職能，即為社會公眾服務(wù)的這種一般事業(yè)單位所行使的職能，目前轉(zhuǎn)入運營期還要行使路政管理、市場開發(fā)和經(jīng)營等職能。港珠澳大橋管理局有獨立的人、財、物自主管理權(quán)，單位人員除高級管理人員由粵港澳三地政府共同任命、考核和管理外，中層及以下人員由管理局自主向社會公開招聘，并負責(zé)考核和管理；有健全的黨群組織和紀檢監(jiān)察組織，在廣東省人社廳設(shè)有獨立的人事管理戶頭，有獨立的人事檔案保管權(quán)，大橋建設(shè)期，在廣東省外辦、廣東省港澳辦設(shè)有獨立的因公出國出境申報戶頭。同時，大橋建設(shè)期經(jīng)費來源除三地政府共同出資的資本金外，其他資金來源由港珠澳大橋管理局通過銀行貸款自行解決。大橋運營期運營資金主要來源于項目收入，包括但不限于通行費收益、綜合開發(fā)經(jīng)營所得收益等經(jīng)費來源。

大橋工程順利建成通車后運營平穩(wěn)有序，正是有了《三地協(xié)議》和《管理局章程》以及由三方通過的管理局財務(wù)管理制度、資產(chǎn)管理制度、內(nèi)部審計制度、人力資源管理辦法、薪酬福利管理辦法、員工績效考核辦法、信息披露制度等7項基本管理制度以及其他21項內(nèi)部管理制度，才使得大橋主體工程建設(shè)得以順利推進和平穩(wěn)營運。運行實踐充分證明了《三地協(xié)議》和《管理局章程》基本適合建設(shè)需要，但還有待進一步優(yōu)化，需要在《三地協(xié)議》和《管理局章程》的基礎(chǔ)上進行優(yōu)化完善，對有關(guān)法律法規(guī)進行重新梳理，進一步創(chuàng)新體制機制。

三、省直單位探索推進法定機構(gòu)改革的創(chuàng)新思路

當(dāng)前國內(nèi)法定機構(gòu)改革整體來看是遍地開花，全國大多數(shù)省份都在嘗試推進這項改革，但實際上國內(nèi)真正意義上的法定機構(gòu)寥寥無幾，法定機構(gòu)改革的徹底性明顯不夠，問題較為突出，比如，機構(gòu)人員身份的去行政化不夠、人員流動的通道不暢、薪酬激勵體系不完善、相關(guān)部門的協(xié)同推進力度不夠、立法滯后、保障不足等。推進法定機構(gòu)改革工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及各方面的工作。既要考慮現(xiàn)有的體制機制突破問題，又要考慮試點單位本身的條件是否成熟；既要有政府相關(guān)部門牽頭組織，又要涉及相關(guān)政府職能部門積極配合、協(xié)同推進；既要考慮立法程序的復(fù)雜程度，考慮先行先試，又要考慮法定機構(gòu)本身的法定性問題，逐步開展立法工作?？傮w來說，要構(gòu)建以人力資源管理改革為核心的法定機構(gòu)改革的一整套舉措來助力粵港澳大灣區(qū)探索推進真正意義上的法定機構(gòu)改革。

（一）成立專門的組織機構(gòu)，負責(zé)試點工作的統(tǒng)籌和落實

推進法定機構(gòu)改革試點工作涉及政府多個職能部門，需強化組織保障。在省直層面，應(yīng)由省分管領(lǐng)導(dǎo)抓，省政府辦督辦，省編辦具體牽頭組織，省直各相關(guān)部門積極配合。在改革試點單位，內(nèi)部成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組具體落實，包括積極配合省直有關(guān)部門落實有關(guān)任務(wù)分工，具體負責(zé)先行起草試點工作方案，聘請國內(nèi)專業(yè)的咨詢機構(gòu)有針對性地就推進法定機構(gòu)改革試點工作涉及的法律法規(guī)、管理體制等內(nèi)容進行研究，提供專業(yè)的咨詢服務(wù)和智力支持。

（二）牽頭組織，協(xié)同推進

深圳市法定機構(gòu)改革就是在黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的大力推動下，形成了編辦、組織、財政、人力資源社會保障、法制等部門共同配合的工作機制，保障了法定機構(gòu)改革試點工作的協(xié)同推進。省直法定機構(gòu)改革試點需要省直各職能部門共同推進。在省直層面，由省編辦牽頭，省發(fā)展改革委、財政廳、人力資源和社會保障廳、法制辦等省直部門協(xié)調(diào)配合，共同推進改革工作。其中，省編辦可牽頭負責(zé)統(tǒng)籌推進，對優(yōu)化試點單位的職能配置、組織架構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)等事宜提出意見建議，并負責(zé)與省直相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)；省人力資源和社會保障廳可負責(zé)研究提出改革試點中涉及的人事管理、收入分配、激勵機制、社會保障等方面的意見建議；省法制辦負責(zé)加強對后期立法工作的指導(dǎo)等；省直其他有關(guān)部門結(jié)合實際，積極配合，共同推進法定機構(gòu)改革試點相關(guān)工作。

（三）及時出臺改革試點管理辦法，以政府令的形式先行先試

一般來說，人大立法程序比較復(fù)雜，立法時間較長，而政府規(guī)章出臺時間相對較短。深圳市的做法就是先通過政府令的形式設(shè)立法定機構(gòu)，再根據(jù)實際的運作情況推動人大立法。及時起草試點工作方案，其中重點建立和實行理事會領(lǐng)導(dǎo)下的法人治理結(jié)構(gòu)，擬定組織管理、治理結(jié)構(gòu)、人力資源、綜合開發(fā)、收入分配、績效評估、激勵機制、信息公開、財務(wù)收支預(yù)決算的制定和審批程序等方面的制度和管理辦法。同時輔以行之有效的監(jiān)督機制，完善治理模式，可先由省人民政府以政府令的形式發(fā)布試行。

（四）逐步開展立法工作，形成規(guī)范法定機構(gòu)運行的完備法律體系

法定機構(gòu)不是一種獨立的組織形式，其更多體現(xiàn)的是法律層面的意義，主要著眼于其管理工作模式和架構(gòu)的法定意義，因此立法工作必不可少。在工作方案試運行一段時間并相對穩(wěn)定后，建議由省法制辦牽頭成立起草小組，擬定立法草案，經(jīng)由必要的立法程序，形成具有約束力的法律文件。待運行一段時間后再進行總結(jié)評估，必要時提請省人大或全國人大立法。

（五）優(yōu)化人力資源管理，暢通人員流動渠道

習(xí)近平總書記指出，發(fā)展是第一要務(wù)，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力。人力資源管理在法定機構(gòu)改革中扮演著十分重要的角色，甚至是決定法定機構(gòu)改革成敗得失的關(guān)鍵因素。因此，建議結(jié)合法定機構(gòu)改革的進度，優(yōu)化人力資源管理，就機構(gòu)中的人員身份進行綜合評估，進行多種身份認定，如前海管理局的公務(wù)員身份、局編制身份以及勞動合同制身份等。另外，也要充分考慮機構(gòu)需要以及人才結(jié)構(gòu)的特點和綜合素質(zhì)，暢通人才流動渠道，依據(jù)“五湖四海、任人唯賢、德才兼?zhèn)?、以德為先”的人才選拔任用原則，加強法定機構(gòu)中人才的交流任用，可以與國有大中型企業(yè)交流，也可以與黨政機關(guān)及事業(yè)單位、人民團體、群眾團體交流。建議省委組織、人事部門在體制機制方面予以政策支持，明確有關(guān)交流的渠道，對于向省內(nèi)交流的渠道明確具體的方案，對于向省外交流的渠道（中央、其他省市）要在交流人員身份認定等方面給予明確和支持。

注釋

①深圳市前海管理局網(wǎng)站[EB/OL].http://www.szqh.gov.cn/。

②港珠澳大橋管理局網(wǎng)站[EB/OL].https://www.hzmb.org/。