楊熹通

(昆明環(huán)?？破諈f(xié)會,云南 昆明 450000)

一、民族地區(qū)自然保護區(qū)法律制度實施的理論基礎

(一)彈性思維理論

彈性思維是國際恢復聯(lián)盟特別推薦的資源管理新思維方式,是可持續(xù)性發(fā)展的關鍵,被許多學者視為可持續(xù)發(fā)展管理的理論基礎[2]。Brian Walker認為，彈性思維的核心觀點即事物皆在變化,并提出構建彈性思維理論框架的三個步驟。首先,建立一種系統(tǒng)觀。我們是人與自然互相聯(lián)系系統(tǒng)中的一份子,這些復雜的系統(tǒng)具有適應能力,彈性則是保障系統(tǒng)可持續(xù)性的關鍵；其次,彈性思維包括兩個中心主題,即系統(tǒng)閾值和系統(tǒng)的適應性循環(huán)；最后,運用彈性思維分析我們賴以生存的社會—生態(tài)系統(tǒng)[3]。彈性思維提醒我們現(xiàn)行的自然資源管理方式并不完善。例如在自然保護區(qū)建設過程中,管理者通常只注重利用該生態(tài)系統(tǒng)中的某些部分,而未能將這些不同的環(huán)境要素關聯(lián)考慮。由于管理者與開發(fā)者常常受到各種利益的刺激,為了提高發(fā)展效率而忽視生態(tài)系統(tǒng)的承載力,最終導致當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù)。因此，不論是自然保護區(qū)法律制度,還是環(huán)境資源管理實踐都需要以彈性思維作為科學指導。以便我們?nèi)婵紤]社會—生態(tài)系統(tǒng)中的各種變化,并能夠靈活應對各種不確定的環(huán)境風險。

自然保護區(qū)的建設與保護不只是政府部門的事務,每個公民、企業(yè)、社會組織都是這個社會—生態(tài)系統(tǒng)的管理者,我們都是這個系統(tǒng)中的成員,自然生態(tài)系統(tǒng)需要多樣性,社會生態(tài)系統(tǒng)也需要多樣性。多元化的管理組成人員會增進各方的合作與交流,也會提升解決復雜問題的效率,最終將會增強當?shù)厣鐣鷳B(tài)系統(tǒng)的彈性。正如學者Fikret Berkes指出社區(qū)并不是孤立的,社區(qū)層面的彈性會受到社區(qū)內(nèi)個體與群體的行動與互動的強烈影響；同時社區(qū)內(nèi)的權力結構(包括決策權),可以強烈影響社區(qū)的彈性效果；由于社會與生態(tài)的相互作用,社會組成部分不能與生態(tài)組成部分相分離[4]。因此,有必要增進系統(tǒng)各組成部分間的互動性,以保持社會—生態(tài)系統(tǒng)的彈性。

(二)少數(shù)民族權利保障理論

少數(shù)民族權利保障源于國際法上的少數(shù)人權利保障理論,依據(jù)國際人權法理論,少數(shù)人權利通常是指在民族、種族、宗教、語言或性別上屬于少數(shù)群體的人的個人權利。少數(shù)人權利保障也是世界上多數(shù)國家采取的一種保障處于社會弱勢、邊緣化的少數(shù)人群體權利的政策法律措施[5]?！豆駲嗬驼螜嗬麌H公約》《關于在民族或族裔、宗教和語言上屬于少數(shù)的人的權利宣言》等國際文件都規(guī)定了少數(shù)民族群體的各種權利。由少數(shù)人權利保護所延伸出來的少數(shù)民族權利保障,已經(jīng)成為許多民族國家協(xié)調(diào)民族關系、解決民族發(fā)展問題的重要舉措。在我國尊重和保障人權是一項重要的國家義務,少數(shù)民族人權是其重要組成部分。由于歷史遺留、地理環(huán)境以及政策導向等原因,導致了民族地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展較為落后,這就需要國家政策與法律對于那些偏遠地區(qū)的少數(shù)民族進行扶持和幫助。運用這一理論保障少數(shù)民族的各種權利,也是實現(xiàn)民族平等、促進民族事業(yè)發(fā)展的應有之意。

在自然保護區(qū)域范圍居住的少數(shù)民族群體,其權利體系應當包括以下幾部分:第一，資源利用與發(fā)展權(經(jīng)濟性權利)。有權開發(fā)利用當?shù)刈匀毁Y源,分享開發(fā)活動所帶來的收益,并且補償因保護環(huán)境所造成的發(fā)展損失；第二，環(huán)境資源管理權(政治性權利)。社區(qū)居民有權對開發(fā)活動與政府決策發(fā)表意見,加入管理機構實施管理活動。在自然保護區(qū)立法上,保障少數(shù)民族的參與；第三，環(huán)境享受權(環(huán)境性權利)。享有在清潔、優(yōu)美的環(huán)境中生存的權利,監(jiān)督那些污染與破壞自然保護區(qū)的行為；第四，傳統(tǒng)文化保留權(文化性權利)。傳承和發(fā)展本民族的傳統(tǒng)文化,利用傳統(tǒng)知識維持生計。同時政府也有職責采取措施保護少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)。少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境法治、經(jīng)濟發(fā)展、權利保障水平的提高關乎我國的生態(tài)安全、經(jīng)濟穩(wěn)定與社會和諧。在建設民族地區(qū)生態(tài)文明,實現(xiàn)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的過程中,也應該重視對少數(shù)民族的權利保障,這樣才符合法治對于公平正義目標的價值追求[6]。

(三)公眾參與理論

環(huán)境保護公眾參與通常指的是作為普通公民參與環(huán)境保護管理活動,推動政府環(huán)境決策形成以及監(jiān)督環(huán)境法律實施這一過程。公眾參與環(huán)境保護的權利基礎，首先來源于國家憲法的規(guī)定,我國憲法規(guī)定了人民可以通過各種途徑和形式,管理國家事務與社會事務。其次作為國際法上的第三代人權—環(huán)境權,雖然在我國還未被立法正式確立為一項法定權利，但是隨著環(huán)境權利理論的發(fā)展以及我國環(huán)境立法的實踐,也說明了公民享有擁有良好環(huán)境的權益與國家保護環(huán)境的義務這一現(xiàn)實。公民有權參與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃以及各種環(huán)境規(guī)劃的制定,參與環(huán)境管理機關的管理活動[7],則是實現(xiàn)公民環(huán)境權利的重要路徑。生態(tài)環(huán)境作為公共物品,其狀況的好壞關系到每一位公民的生存與發(fā)展。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,傳統(tǒng)“命令—控制”式的環(huán)境治理模式,已經(jīng)無法有效應對當下頻發(fā)的環(huán)境問題。因此，環(huán)境治理體系需要由政府單維管制逐步向社會多元共治轉(zhuǎn)型,公眾以治理主體身份參與到環(huán)境治理中。既符合環(huán)境法治的需求,也順應了時代發(fā)展的特點[8]。

2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,其中提出了探索建立全民共享機制,社區(qū)治理與共同治理等保護方式；推行參與式社區(qū)管理,按照生態(tài)保護需求設立生態(tài)管護崗位并優(yōu)先安排原住居民。社區(qū)共管概念來源于自然資源保護管理領域,也稱共同、聯(lián)合或參與式管理,而在地社區(qū)則是自然資源管理中最重要的參與主體之一。推行社區(qū)共管有利于協(xié)調(diào)保護與發(fā)展關系、保障自然保護區(qū)社區(qū)居民的各種權益、在保護管理上獲得社區(qū)支持[9]。由此可見,通過社區(qū)居民共同參與管理自然保護區(qū)的模式,是實現(xiàn)公眾參與權利的必備條件。

二、民族地區(qū)自然保護區(qū)法律制度實施的不足

(一)管理機構職責模糊、人員組成單一化

《自然保護區(qū)條例》第七條規(guī)定了政府對自然保護區(qū)工作的領導權,公眾(單位與個人)的保護義務和監(jiān)督權；第八條規(guī)定了以環(huán)境保護行政部門綜合管理與其他相關部門分部門管理相結合的管理體制。自然保護區(qū)法律將主要的管理權賦予環(huán)境保護行政部門后,卻未明確規(guī)定其他部門的具體職責,也未劃清各部門之間的職權范圍,由此造成政府部門管理職權體系的模糊不清。由于法律授權不明,必然會導致部門之間推諉扯皮、不愿履行職責,或爭相行使職權以至于部門權力沖突。這也是我國環(huán)境行政治理效率低下,長期存在“九龍治水”現(xiàn)象的根本原因。

根據(jù)彈性思維的權力疊加原理,具有彈性的世界需要“冗余”的管理機構,以及一個公眾和個人雙向存取資產(chǎn)的混合管理體,可以提高相互聯(lián)系的社會—生態(tài)系統(tǒng)的彈性[10]。在自然保護區(qū)管理的基層工作中,更需要多元化的主體參與管理工作。因為每個自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境千差萬別,而當?shù)鼐用裉貏e是那些世代居住于此的少數(shù)民族,則非常熟悉這些保護區(qū)的實際情況。由于自然保護區(qū)法律未對基層組織、社區(qū)機構以及公民個人參與管理的權利做出具體規(guī)定,也缺乏程序性的實施步驟。另外在管理實踐過程中,還會存在一些地方管理部門對公眾參與的認識偏差,往往忽視公眾參與環(huán)境管理和決策的作用。單一的管理機構與管理人員似乎在環(huán)境管理工作上更加效率,但同時也可能導致部門權力壟斷,部門利益與地方利益偏離社會公共利益與國家利益。缺少有效監(jiān)督的環(huán)境管理權力一旦被濫用,則會造成民族地方社會經(jīng)濟的不可持續(xù)發(fā)展,公民權利也將受到侵害。

基因表達實驗結果顯示，該基因在植物的花被片、花絲、花柱等花部組織中表達量較高，而在其他部位幾乎不表達，表現(xiàn)出一定的組織特異性，研究結果與前人[6]對其他百合品種該基因的表達分析結果一致。LhsorMYB12在花蕾發(fā)育過程中表達量逐漸升高，花蕾發(fā)育至12 cm時表達量最高，之后開始降低，郁金香的TfMYB1基因在花朵發(fā)育過程中的表達水平呈先上升后下降的趨勢，與LhsorMYB12具有相似的表達模式[38]。這種基因表達量的變化與花被片的花色性狀變化一致，提示LhsorMYB12的表達與 ‘索邦’花青素苷的積累呈正相關。

(二)社區(qū)居民權利保障不充分

關于社區(qū)居民的權利保障問題,《自然保護區(qū)條例》僅在第九條中做出原則性規(guī)定,即對建設、管理自然保護區(qū)以及在有關的科學研究中做出顯著成績的單位和個人,由人民政府給予獎勵。只有籠統(tǒng)規(guī)定,沒有具體措施保障社區(qū)居民各方面的權利。不僅會使他們的生存與發(fā)展權益得不到保證,同時也會打擊他們參與自然保護區(qū)保護管理活動的積極性。自然保護區(qū)的建設與發(fā)展問題對于政府管理者來說,注重的是采取嚴格的管制措施保護生態(tài)環(huán)境,同時能夠大力發(fā)展地方社會經(jīng)濟。對于那些社區(qū)居民尤其是當?shù)氐纳贁?shù)民族群體來說,他們的生存與發(fā)展權益卻得不到足夠重視。由于處于社會弱勢地位,在經(jīng)濟開發(fā)活動中的少數(shù)民族社區(qū)居民通常不能公平地獲得相應的經(jīng)濟利益。建設社會生態(tài)文明,不能導致社會“生態(tài)貧困”,民生問題的解決應當是自然保護區(qū)建設的核心關鍵。

處于偏遠落后地區(qū)的公眾由于受教育水平有限,對自然保護區(qū)相關法律、政策的認知可能存在偏差,可能會無意識地成為環(huán)境破壞者。一些少數(shù)民族公眾由于語言障礙或表達溝通能力較差,對于自然保護區(qū)中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題也很難有效地傳達給政府管理部門[11]。加上相關專業(yè)技能的缺失,導致公眾參與能力低下,影響自然保護區(qū)環(huán)境治理的效果。推行環(huán)境保護法律與政策如果不考慮實際情況,充分補償那些因保護環(huán)境而喪失發(fā)展機會的公眾,則會導致公眾抵觸政策法律的實行,措施執(zhí)行收效甚微。以大理洱海保護為例，洱海周邊生活的白族居民長期以大蒜種植為主要經(jīng)濟來源,但種植灌溉使用的化肥流入洱海后會污染洱海水質(zhì),當?shù)卣虼藢嵭辛硕Ｑ匕督狗N植大蒜的管制措施。措施的施行一定程度上改善了洱海的水質(zhì),但當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟收入也受到了較大的影響。據(jù)筆者調(diào)研了解到,原本種植大蒜時,一畝地年收入約一萬元左右；禁種大蒜后一畝地的年收入僅有兩三千元,即使加上政府發(fā)放的兩千元一畝地的經(jīng)濟補貼,也遠低于原本種植大蒜的收入。

(三)協(xié)商治理機構缺失、參與程序不完善

由于環(huán)境保護管理工作的單維管制和封閉性,從而造成了環(huán)境信息的不對稱,相關利益主體也缺乏一個協(xié)商對話的平臺。這不僅會增加環(huán)境治理的難度,也會引發(fā)相關主體間的矛盾。隨著環(huán)境治理工作向合作性、開放性發(fā)展,多元共治開始成為環(huán)境治理的主要手段,環(huán)境保護需要多層次的合作,決策過程也需要更多的利益群體參與[12]。《自然保護區(qū)條例》第二章是關于“自然保護區(qū)的建設”,其中第十二條規(guī)定自然保護區(qū)批準設立、第十四條確定自然保護區(qū)的范圍和界線、第十五條關于自然保護區(qū)的改變與撤銷、第十七條規(guī)定了自然保護區(qū)規(guī)劃。自然保護區(qū)的建設保護與當?shù)厣鐓^(qū)居民的關系最為密切,但立法中并未明確行政機關具有應當征求社區(qū)居民意見的義務。在管理實踐中,有關自然保護區(qū)的行政決策也未能及時收集當?shù)毓姷姆答佉庖姟７答仚C制的缺失會使環(huán)境行政決策所產(chǎn)生的不利后果,環(huán)境風險在即將超越當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的閾值時難以被察覺,有效的防范措施也難以及時施用。

我國環(huán)境立法雖然規(guī)定了公眾有權參與環(huán)境保護工作,但這些規(guī)定大多較為抽象原則,可操作性較差。公眾參與程序性規(guī)則的缺乏,致使公眾參與權利不能得到有效保障。有學者指出環(huán)境公眾參與的監(jiān)督方式單一,對于聽證、民主評議、公益訴訟等方式缺乏有效的實施手段而流于形式。由于法律救濟機制缺陷,公眾參與權受到侵害后無法得到有效救濟[13]。另外,有限的末端參與,以及參與方式的形式化也會影響社會公眾參與自然保護區(qū)環(huán)境保護工作的實效。

(四)環(huán)境管理措施僵化、缺乏適應性

為了保持國家法制的統(tǒng)一性與穩(wěn)定性,國家層面的自然保護區(qū)法律制度只能對自然保護區(qū)管理、建設以及懲罰性措施等作出原則性的規(guī)定,同時法律一經(jīng)出臺便不可隨意修訂。現(xiàn)實中的各個自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境與社會背景千差萬別,如果只是機械性地實行國家統(tǒng)一的法律制度,必然會導致國家制度與實際情形不適應。地方性立法恰好可以彌補國家統(tǒng)一立法的不足,但從我國地方環(huán)境立法的實踐經(jīng)驗來看,地方環(huán)境立法大多只是簡單地重復了上位法規(guī)定,法律措施仍然缺乏可操作性,沒有突出地方特色與針對性。例如《青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護條例》關于公眾參與的規(guī)定基本上沿用了修訂前的《中華人民共和國環(huán)境保護法》的相關內(nèi)容,立法內(nèi)容不僅滯后,而且對于公眾參與方式、途徑等核心內(nèi)容并未作出符合當?shù)貙嶋H情況的具體、可操作的規(guī)定[14]。

為了保護自然保護區(qū)的生態(tài)環(huán)境,采取嚴格的保護措施是十分必要的。如果只是采取單一的懲罰措施,缺少運用正向的激勵機制、柔性的執(zhí)法措施，不但守法主體的積極性不會得到提升,而且也會造成管理體系中各主體之間缺乏信任、拒絕交流,最終造成守法主體被動消極守法、管理者執(zhí)法成本加大以及制度實施效果不佳。另外,在自然保護區(qū)范圍內(nèi)采取一刀切的環(huán)境禁止措施是否科學合理,還需綜合考慮當?shù)氐膶嶋H情況。如果管理者缺乏彈性思維,就無法采取靈活有效的管理措施。

三、民族地區(qū)自然保護區(qū)法律制度實施的完善對策

(一)保障社區(qū)居民的管理參與權與發(fā)展權益

社區(qū)居民群體在自然保護區(qū)與當?shù)厣鐣@個社會—生態(tài)系統(tǒng)中的生態(tài)位是非常重要的。自然保護區(qū)周邊的原住居民、民族村寨是最容易受到自然保護區(qū)法律政策實施的影響,自然保護區(qū)建設所產(chǎn)生的利益與問題也與他們直接關聯(lián)。國外一些國家普遍認為他們更有權就管理和利用保護區(qū)資源發(fā)表意見,如澳大利亞要求保護區(qū)建立原住民顧問委員會；加拿大政府要求保護區(qū)應與土著居民達成協(xié)議,允許他們依習俗使用土地和獲取資源[15]。制定保護規(guī)劃和實施管理措施不僅是作為政府管理者的一方意志,也要充分征求當?shù)鼐用竦囊庖?反映居民與管理者的合意。同時,一些涉及開發(fā)利用,如土地承包經(jīng)營、區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營、自然資源利用等活動,應當優(yōu)先考慮當?shù)厣鐓^(qū)居民的利益。以上社區(qū)居民參與的方式與內(nèi)容、以及程序性規(guī)則都需要在具體的法律條文中予以明確。

我國環(huán)境保護法律明確了公民有參與環(huán)境保護工作的權利,只有讓公民深入?yún)⑴c自然保護區(qū)管理實踐,才能提升地區(qū)自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的彈性。反之,剝奪社區(qū)居民參與的權利,便會使當?shù)氐纳鐣鷳B(tài)系統(tǒng)面臨失衡的風險。采取適當?shù)募畲胧┕膭钌鐓^(qū)居民積極參與也是必要的,管理措施應當包括禁止性的懲罰措施與激勵性的經(jīng)濟手段。另外,一些自然保護區(qū)周邊的少數(shù)民族民眾由于受到環(huán)境禁止措施的影響,其生存發(fā)展權益遭受了不利的限制。對于這些權益遭受損失的居民,國家、地方政府、當?shù)仄髽I(yè)都應當采取相應的補償措施來彌補他們喪失發(fā)展的機會。生態(tài)保護離不開生態(tài)脫貧,特別是在我國西部一些欠發(fā)展的民族地區(qū)。我國目前正在積極推行國家公園體制試點工作,而社區(qū)發(fā)展則是重要工作之一,這些保障社區(qū)居民生存和發(fā)展的經(jīng)驗值得借鑒。例如通過設立生態(tài)公益崗位,解決社區(qū)居民就業(yè)問題,同時能夠參與日常的保護和管理工作；安排專項資金進行生態(tài)補償,組織相關部門對居民開展技能培訓；通過特許經(jīng)營管理辦法,引導居民開展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)；對綠色清潔的生產(chǎn)方式進行補貼；企業(yè)與社區(qū)聯(lián)合經(jīng)營等等。

(二)因地制宜采取更加靈活的適應性管理措施

國家宏觀層面上規(guī)定的自然保護區(qū)管理和保護制度較為原則抽象,在實行過程中會面臨缺乏可操作性和針對性的問題,最終可能會造成行政部門的決策僵化。因此,管理部門必須因地制宜采取措施。首先,各民族地區(qū)的政府部門應當根據(jù)當?shù)刈匀槐Ｗo區(qū)的特點,出臺具有區(qū)域特色與針對性的管理與保護辦法。其次,不同類型的自然保護區(qū),生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟與文化背景是不同的,所要采取的自然保護區(qū)管理措施也是不同的。需要將生態(tài)、社會、經(jīng)濟、文化因素結合考慮。生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、民族文化濃厚的自然保護區(qū),可根據(jù)當?shù)鼐坝^特色適度地發(fā)展民族生態(tài)旅游業(yè),通過技能培訓、多元化的資金投入與合作經(jīng)營,引導當?shù)厣鐓^(qū)走上可持續(xù)發(fā)展道路；生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、生態(tài)功能顯著、人口聚集零散的自然保護區(qū),則要采取嚴格的環(huán)境保護措施,通過生態(tài)補償、生態(tài)移民等方式保護當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境；農(nóng)業(yè)資源豐富、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化悠久的自然保護區(qū),需要合理保留當?shù)氐纳a(chǎn)生活方式,防止工業(yè)、旅游業(yè)過度開發(fā)等外來因素的影響?？傊疀Q策者與管理者要依據(jù)實際情形,靈活變通地采取措施。

采取嚴格的環(huán)境治理措施必須考慮當?shù)貙嶋H情況,“一刀切”的環(huán)境管理措施是不可取的。如刀耕火種、魚鷹捕魚這些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式往往被認為會破壞當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,在一些自然保護區(qū)內(nèi)是被禁止的。在某些情況下,禁止了這些人類活動后,當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)反而開始變得脆弱起來。20世紀80年代的瑞典克里斯蒂安斯塔德·溫特瑞克濕地由于干草曬制和放牧業(yè)被廢止,水淹草地開始長滿蘆葦、莎草和柳樹,濕地則會進入由水淹草地到森林的生態(tài)演替階段。為了維持濕地生態(tài)系統(tǒng),這些農(nóng)業(yè)活動需要繼續(xù)。大理白族“魚鷹捕魚”作為云南省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn),經(jīng)白族人民世代流傳。但隨著近年來為了嚴格保護洱海生態(tài)環(huán)境,魚鷹捕魚這一傳統(tǒng)漁獵技藝被當?shù)卣【?。洱海環(huán)境保護是一個系統(tǒng)工程,而魚鷹反映了當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的完整性,作為一個重要部分不能與之分離[16]。保護生態(tài)環(huán)境應當與保護民族文化多樣性兼顧,政府完全可以引導飼養(yǎng)魚鷹戶向生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此,在實施環(huán)保措施時,需充分對該自然保護區(qū)進行綜合評估,科學合理的評估程序是防止盲目管控的必要手段。

(三)設立多元化的協(xié)商管理機構與對話平臺

常態(tài)化、多元化的協(xié)商合作機構與溝通交流平臺是保障管理措施有效施行的前提,同時也需要增加管理主體的多樣性,拓寬自然保護區(qū)利益相關方信息交流的渠道。例如在澳大利亞的社區(qū)共管模式中,國家公園是由政府與原住民共同管理,并設立管理委員會協(xié)調(diào)國家公園與社區(qū)的共同發(fā)展。管理委員會的成員包括政府人員、社區(qū)居民以及專家,這種管理結構有利于表達各方的管理想法。在管理計劃的制定與執(zhí)行過程中,確保原住民與政府雙方的代表權力相當[17]。南非的土著居民通過主管部門和本地機構、社區(qū)或個人簽署共管協(xié)議實現(xiàn)自然保護地共同管理權,共管協(xié)議促進了本地居民管理能力提升及知識交換[18]。因此對環(huán)境治理方式進行改進,應強調(diào)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。要發(fā)揮基層組織和社會團體的作用,重視民族性社會組織的參與,以此擴大環(huán)境決策的民主性。適合社會組織實施的公共服務,可以交由社會組織[19]。

在自然保護區(qū)管理實踐中,可以根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況,設立一個協(xié)商共治的議事協(xié)商機構,由自然保護區(qū)法律明確規(guī)定授予相應的職權。在機構人員組成上,包括地方政府官員、企業(yè)員工代表、社會組織負責人、社區(qū)居民代表(包括當?shù)厣贁?shù)民族居民代表)以及學者專家。議事協(xié)商機構負責處理保護區(qū)內(nèi)的日常事項,包括制定保護規(guī)劃、執(zhí)行管理措施、監(jiān)督經(jīng)營開發(fā)項目以及主持協(xié)商會議等程序性事項。涉及自然保護區(qū)的重大決策措施應經(jīng)過機構的充分討論,通過該機構來征求利益相關方的意見；同時在該機構內(nèi)可以設立對話平臺、討論小組等等，向社會公眾傳遞保護區(qū)信息,也向政府部門及時匯報問題情況；機構還可以根據(jù)保護區(qū)的發(fā)展狀況,定期舉辦研討會、交流論壇,將社區(qū)居民與政府部門、企業(yè)單位聯(lián)系起來,共同商討議題、交換意見。保護區(qū)內(nèi)的主體互相信任與合作,是增強自然保護區(qū)社會—生態(tài)系統(tǒng)彈性的重要因素。這種多元化的治理機構實施的靈活措施,要比那些傳統(tǒng)的行政機構獨自實施的僵硬措施更加容易使人接受,也更加持久有效。

(四)將民族傳統(tǒng)文化融入管理實踐

民族傳統(tǒng)文化來源于少數(shù)民族長期生產(chǎn)、生活實踐、行為習慣以及宗教信仰,正是這些生產(chǎn)與生活習慣維持了當?shù)厣鐣鷳B(tài)系統(tǒng)的平衡。特別是在那些生態(tài)脆弱的地區(qū),社區(qū)與少數(shù)民族傳統(tǒng)知識的運用有助于增強彈性和適應力?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》第22條指出:“土著民族和他們的社區(qū),由于他們的知識和傳統(tǒng)習慣,在環(huán)境管理和發(fā)展中起著極為重要的作用。”《生物多樣性公約》在第8條中也要求:“依照國家立法,尊重、保存和維持土著和地方社區(qū)體現(xiàn)傳統(tǒng)生活方式,而與生物多樣性的保護和持久使用相關的知識、創(chuàng)新和做法。”這些國際環(huán)境公約都認識到了土著民族傳統(tǒng)與環(huán)境保護間的密切關系[20]。因此,我們需要科學評價傳統(tǒng)知識對于自然保護區(qū)管理的作用,選擇合適的內(nèi)容運用于管理實踐。

將民族傳統(tǒng)文化與自然保護區(qū)管理實踐相結合,可以從以下幾個方面進行。首先,管理者必須充分尊重當?shù)孛褡宓膫鹘y(tǒng)文化,學習借鑒其中的有益的管理與保護經(jīng)驗。例如哈尼族通過對自然資源要素的綜合利用創(chuàng)建了森林-村寨-梯田-水系四素同構的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng),對林地進行經(jīng)濟、社會和生態(tài)功能區(qū)劃,并采取針對性的喬木層和林下層植被的管理。哈尼族社區(qū)通過溝渠管理和合理的水資源分配措施,使得哈尼梯田的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)得以持續(xù)發(fā)展[21]。其次,聘請通曉當?shù)刈匀画h(huán)境與傳統(tǒng)文化的原住居民作為管理人員。管理機構擁有適當比例的當?shù)鼐用褡鳛楣芾砣藛T,能夠使管理措施更加符合當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境與社會背景。同時,這些挑選出來的管理人員一般都是在地方社會具有一定的威望,例如民間權威與宗教權威人士。利用他們的影響力讓管理措施更具有權威性,也更加易于當?shù)孛癖娊邮?。最?實施政策法律與管理措施時,應參照當?shù)孛褡宓娘L俗習慣。世代生活在自然保護區(qū)周邊的少數(shù)民族,形成了自己的文化信仰,很多習俗慣例大多都與敬畏自然、保護環(huán)境相關。這些印刻在當?shù)孛癖娦闹械牧晳T信仰,或許要比國家正式頒布的成文法律更加讓人信服。一些西部地區(qū)的村寨通過頒布村規(guī)民約,加強了本村寨環(huán)境問題的治理效率。這些民間規(guī)定體現(xiàn)了自治性、民主性與權威性,如苗族的“議榔”、侗族的“侗款”、彝族的“家支”等民族基層組織通過召集民眾制定、修改規(guī)約。這些民間規(guī)定已經(jīng)與國家法律政策、民族自治立法形成了緊密的關系[22]。因此,自然保護區(qū)的管理機構在實施法律制度與管理措施時,應當參考當?shù)氐牧晳T風俗。在某些情況下,可以將一些民族習慣法內(nèi)容作為制度實施的依據(jù),在管理措施中引用習慣法。

四、結語

在環(huán)境多元共治時代，完善民族地區(qū)自然保護區(qū)法治建設,需要保障社會公眾的積極參與。重視吸收當?shù)厣贁?shù)民族傳統(tǒng)文化中的環(huán)境保護與資源管理知識,以增進自然保護區(qū)管理實效。構建多元化的協(xié)商機構不僅有利于各項保護工作的有效開展,也有助于減少社會矛盾糾紛。通過靈活的治理手段來增強地方社會—生態(tài)系統(tǒng)的彈性,以提高當?shù)厣鐓^(qū)與自然保護區(qū)對于未來發(fā)展不確定環(huán)境風險的適應能力。最終樹立起以民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展為目標、生態(tài)環(huán)境保護為基礎、少數(shù)民族權益保障為核心的自然保護區(qū)發(fā)展，才能實現(xiàn)生態(tài)文明、經(jīng)濟繁榮以及社會和諧,保障民族邊疆地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。