國土空間規(guī)劃體系下地下空間規(guī)劃編制研究

吳克捷, 趙怡婷, 石曉冬

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 北京 100045)

0 引言

在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，"生態(tài)優(yōu)先，節(jié)約優(yōu)先，高質(zhì)量發(fā)展"是國土空間規(guī)劃的主旋律。地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節(jié)約利用土地，構(gòu)建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要的作用。目前，國家層面尚未確立與國土空間規(guī)劃體系相銜接的地下空間規(guī)劃體系。鑒于地下空間工程建設(shè)具有較強(qiáng)的不可逆性，在缺乏有效規(guī)劃指導(dǎo)的前提下，不恰當(dāng)?shù)牡叵驴臻g開發(fā)利用極易造成資源浪費(fèi)和安全風(fēng)險(xiǎn)。

為協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用與生態(tài)地質(zhì)環(huán)境的關(guān)系，北京、上海、武漢等城市已經(jīng)就地下空間開發(fā)利用與地下生態(tài)地質(zhì)環(huán)境的關(guān)系展開了研究。其中： 文獻(xiàn)[1-4]探討了影響城市地下空間發(fā)展的主要地質(zhì)問題,提出編制地下空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意的生態(tài)地質(zhì)要素及其影響；文獻(xiàn)[5]以上海為例,對(duì)不同開發(fā)深度進(jìn)行地質(zhì)結(jié)構(gòu)分析,得到地下空間開發(fā)敏感層土層分布以及不同深度、不同區(qū)域易發(fā)地質(zhì)災(zāi)害類型,從而提出地下空間開發(fā)的建設(shè)性建議；文獻(xiàn)[6]以武漢市淺層和次淺層地下空間的工程地質(zhì)條件作為研究對(duì)象，在對(duì)諸多工程地質(zhì)條件進(jìn)行分析后,探索了地下空間地質(zhì)影響因素評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)方法。

針對(duì)重點(diǎn)城區(qū)，圍繞"統(tǒng)籌地上地下城市空間發(fā)展，提高城市空間利用效率",北京、上海、深圳等城市開展了中觀層面的地下空間規(guī)劃編制研究。文獻(xiàn)[7]結(jié)合深圳市寶安區(qū)地下空間發(fā)展，對(duì)城市新中心區(qū)地下空間規(guī)劃的趨勢(shì)與原則、內(nèi)容與重點(diǎn)、實(shí)施與管理等問題展開了討論；文獻(xiàn)[8]以上海虹橋商務(wù)區(qū)為例，對(duì)我國城市商務(wù)區(qū)地下空間的開發(fā)與控制進(jìn)行了探討；文獻(xiàn)[9]結(jié)合北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)，分別從分區(qū)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃2個(gè)層面解析了地下空間的布局、功能、指標(biāo)、圖則等規(guī)劃內(nèi)容與要求；文獻(xiàn)[10]以杭州創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新天地綜合體為例，探討地下綜合體的立體分層布局模式；文獻(xiàn)[11]研究了軌道交通與城市系統(tǒng)間的關(guān)系,探索了站城一體視角下的軌道交通樞紐地下空間發(fā)展策略。

另外，針對(duì)建成地區(qū)地下空間存量更新與增量發(fā)展并存的局面，文獻(xiàn)[12-14]探索了基于多因素的城市建成區(qū)地下空間資源量化評(píng)估方法，為建成地區(qū)地下空間的科學(xué)規(guī)劃決策提供了支撐。

綜上所述，目前關(guān)于地下空間的規(guī)劃研究主要包括以下幾方面： 1)探討全市層面地下空間開發(fā)利用與生態(tài)地質(zhì)條件的協(xié)調(diào)； 2)探討主要城市地區(qū)的地下空間集約高效布局； 3)探討重點(diǎn)項(xiàng)目層面的地下空間三維布局； 4)探討地下空間開發(fā)利用的量化分析方法。然而，針對(duì)地下空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)系及地下空間規(guī)劃編制的體系性研究仍較為缺乏。因此，本文結(jié)合北京市地下空間規(guī)劃實(shí)踐，探索與國土空間規(guī)劃體系相銜接的地下空間規(guī)劃編制體系，從全域、全要素國土空間資源管控的視角，明確各層級(jí)地下空間規(guī)劃的主要思路與內(nèi)容，以期為地下空間資源的可持續(xù)利用提供規(guī)劃指引。

1 理解地下空間的內(nèi)涵，地下空間是城市重要的戰(zhàn)略資源

1.1 地下空間是國土空間的重要組成部分

地下空間不僅是城市重要的空間資源，更是各類建設(shè)活動(dòng)的基礎(chǔ)，同時(shí)也是地下巖土資源、地下水源、地下可再生能源等的重要載體，還是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分?？茖W(xué)評(píng)估地下空間資源條件，協(xié)調(diào)地下空間各類資源之間的關(guān)系，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要前提。

1.2 地下空間是城市綜合承載力的重要保障

地下空間是城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的重要載體，通過對(duì)地下軌道交通系統(tǒng)、地下道路系統(tǒng)、地下防災(zāi)安全系統(tǒng)、地下物流系統(tǒng)、地下市政設(shè)施系統(tǒng)的綜合、分層布局，構(gòu)建立體高效的城市基礎(chǔ)支撐系統(tǒng)，是城市綜合承載力的強(qiáng)有力保障。

1.3 地下空間是城市公共空間品質(zhì)提升的重點(diǎn)

地下空間是城市公共空間的重要組成部分。通過促進(jìn)地下軌道站點(diǎn)、公共服務(wù)設(shè)施、公共空間、基礎(chǔ)設(shè)施的一體化布局，形成地上地下一體、地下互連互通、舒適便捷的地下公共空間系統(tǒng)。與此同時(shí)，通過將過境交通、大型市政場(chǎng)站的適度地下化，釋放更多的地面和淺層地下空間，能有效改善城市步行條件，提升城市綜合環(huán)境品質(zhì)。

1.4 地下空間是城市防災(zāi)韌性的前沿陣地

地下空間由于其密閉性好、環(huán)境穩(wěn)定性強(qiáng)等特點(diǎn)，可為城市應(yīng)急避難系統(tǒng)提供有力的支撐，通過地上地下防災(zāi)空間的統(tǒng)籌布局，建立地下主動(dòng)防災(zāi)體系，提升城市應(yīng)急防災(zāi)能力。另外，隨著地下工程建設(shè)技術(shù)的發(fā)展，深層地下空間為大型戰(zhàn)略儲(chǔ)備設(shè)施、數(shù)據(jù)中心、指揮中心、雨洪調(diào)蓄設(shè)施等新型戰(zhàn)略防災(zāi)設(shè)施的建設(shè)提供條件，是新時(shí)代城市戰(zhàn)略安全的重要前沿陣地。

2 轉(zhuǎn)變地下空間發(fā)展理念，突出規(guī)劃的引領(lǐng)作用

2.1 從工程建設(shè)優(yōu)先到生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，強(qiáng)化底線約束

黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，應(yīng)堅(jiān)持最嚴(yán)格的資源保護(hù)制度?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(簡稱"指導(dǎo)意見")對(duì)國土空間規(guī)劃編制提出："提高科學(xué)性，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，尊重自然規(guī)律，因地制宜開展規(guī)劃編制工作；堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間。"地下空間作為城市重要的資源載體，應(yīng)立足資源稟賦和環(huán)境承載能力，貫徹生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念，明確地下空間資源發(fā)展底線，以生態(tài)安全評(píng)估為前提合理有序利用地下空間資源[3]。

2.2 從平面擴(kuò)張到立體集約，科學(xué)預(yù)留未來發(fā)展空間

科學(xué)適度利用地下空間資源，促進(jìn)城市空間從平面發(fā)展到豎向分層發(fā)展轉(zhuǎn)變，統(tǒng)籌各豎向?qū)哟蔚牡叵驴臻g資源利用，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)空間，在綜合評(píng)估地下水、土、氣、巖等地質(zhì)要素的前提下，結(jié)合功能設(shè)置需求，彈性預(yù)留發(fā)展空間，促進(jìn)深層地下空間的戰(zhàn)略預(yù)留。

2.3 從條塊分割到功能統(tǒng)籌，繪制"一張圖"

地下空間是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涉及地質(zhì)、生態(tài)、交通、市政、防災(zāi)、歷史保護(hù)等不同專業(yè)領(lǐng)域[15]，若要達(dá)成集約合理利用地下空間的目的，地下各類功能設(shè)施和空間建設(shè)應(yīng)轉(zhuǎn)變?cè)械臈l塊分割建設(shè)思路，以各專業(yè)部門的數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)各類功能設(shè)施與空間的"一張圖"整合，通過系統(tǒng)規(guī)劃與統(tǒng)籌布局，提高地下空間資源利用效率，提升城市綜合治理水平。

2.4 從工程項(xiàng)目推動(dòng)到規(guī)劃引領(lǐng)，完善頂層設(shè)計(jì)

科學(xué)規(guī)劃是保障地下空間資源科學(xué)合理發(fā)展的前提，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，健全規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制，明確綜合管理主體，不斷完善制度設(shè)計(jì)，健全規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等。

3 對(duì)接國土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，建立地下空間分級(jí)規(guī)劃與管控體系

根據(jù)"指導(dǎo)意見"，國土空間規(guī)劃分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃3類，又分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)5級(jí)。結(jié)合北京實(shí)際情況，根據(jù)《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的實(shí)施意見》，北京市國土空間規(guī)劃在3類不變的基礎(chǔ)上，分市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)3級(jí)。地下空間規(guī)劃作為專項(xiàng)規(guī)劃，在其批準(zhǔn)后納入國土空間規(guī)劃"一張圖"。與其他類別的專項(xiàng)規(guī)劃不同，地下空間規(guī)劃并非是按照某一類型專業(yè)設(shè)立的，而是按照"地下"這個(gè)空間概念來界定的，因此，其本身就是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的規(guī)劃，幾乎涉及國土空間規(guī)劃的各個(gè)專業(yè)。

從類別上，地下空間規(guī)劃的編制與總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃均需對(duì)應(yīng)，也就是在編制這2類規(guī)劃時(shí)，均應(yīng)編制相應(yīng)的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃。在層級(jí)上，以北京市為例，總體類地下空間專項(xiàng)規(guī)劃可在全市和區(qū)級(jí)編制，詳細(xì)類地下空間規(guī)劃可在區(qū)級(jí)和特定地區(qū)編制。按照"指導(dǎo)意見"，不同層級(jí)、不同地區(qū)的專項(xiàng)規(guī)劃可結(jié)合實(shí)際選擇編制的類型和精度。針對(duì)詳細(xì)類地下空間規(guī)劃，根據(jù)其編制對(duì)象的實(shí)際情況，可單獨(dú)編制，也可設(shè)立專章融入相應(yīng)層級(jí)的詳細(xì)規(guī)劃。

以北京市為例，初步構(gòu)建了 "全市-分區(qū)-特定地區(qū)" 的地下空間分級(jí)規(guī)劃體系(見圖1)，明確了各層級(jí)的地下空間主要規(guī)劃管控內(nèi)容，強(qiáng)化"生態(tài)優(yōu)先、底線約束、專項(xiàng)統(tǒng)籌、剛性管控"等國土空間規(guī)劃思想，促進(jìn)地下空間規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系的有效銜接。

3.1 市級(jí)地下空間總體規(guī)劃

基于全域、全要素規(guī)劃管控思維，以城市地質(zhì)調(diào)查為先導(dǎo)[4]，系統(tǒng)整合地下空間各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，分別從農(nóng)林保護(hù)、綠地水系保護(hù)、地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)、水文地質(zhì)條件、工程地質(zhì)條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管控6方面，開展地下空間建設(shè)適宜性評(píng)價(jià)，明確地下空間三維生態(tài)安全格局，劃定地下空間豎向生態(tài)紅線，構(gòu)建覆蓋全域、各豎向?qū)哟蔚牡叵驴臻g生態(tài)適宜性建設(shè)分區(qū)。在此基礎(chǔ)上，從地上地下空間統(tǒng)籌、各類功能設(shè)施統(tǒng)籌的視角，結(jié)合城市發(fā)展建設(shè)因素，綜合分析地下空間總體發(fā)展格局與規(guī)模指標(biāo)，明確地下空間重點(diǎn)分區(qū)與豎向分層引導(dǎo)要求，明確地下空間各類功能設(shè)施系統(tǒng)的空間布局與相互關(guān)系，從全市層面指導(dǎo)地下空間資源的科學(xué)利用，引導(dǎo)各級(jí)地下空間規(guī)劃的編制。

《北京市地下空間規(guī)劃(2018-2035年)》明確了覆蓋全市域的地下空間生態(tài)適宜性建設(shè)分區(qū)，并依據(jù)地下第一承壓水頂板埋深劃定地下空間豎向生態(tài)紅線(見圖2)，合理限制地下空間開發(fā)利用深度，保護(hù)地下水環(huán)境安全。另外，規(guī)劃在明確地下空間總體規(guī)模、空間發(fā)展結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)分區(qū)、豎向分層、功能分類體系的基礎(chǔ)上，針對(duì)傳統(tǒng)平房區(qū)、重點(diǎn)功能區(qū)、軌道交通周邊地區(qū)、大型交通樞紐地區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域明確地下空間發(fā)展策略，形成全市層面的地下空間專項(xiàng)規(guī)劃引導(dǎo)。

圖1 地下空間分級(jí)規(guī)劃體系

圖2 地下空間豎向生態(tài)紅線示意圖

3.2 分區(qū)地下空間總體規(guī)劃

在城市地下空間總體規(guī)劃編制完成后，可結(jié)合城市行政區(qū)劃，編制分區(qū)層面的地下空間總體規(guī)劃，結(jié)合分區(qū)特點(diǎn)深化、細(xì)化全市層面地下空間總體規(guī)劃內(nèi)容，特別是在現(xiàn)狀梳理和數(shù)據(jù)采集等方面要更加詳實(shí)[12]。分區(qū)層面的地下空間總體規(guī)劃，應(yīng)結(jié)合分區(qū)規(guī)劃要求，系統(tǒng)梳理地下空間的各類影響因素，科學(xué)判定地下空間資源潛力，明確地下空間規(guī)模和總體發(fā)展結(jié)構(gòu)，以及地下空間重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)和限制建設(shè)地區(qū)范圍，有效指導(dǎo)地下空間的科學(xué)合理發(fā)展。與此同時(shí)，分區(qū)層面地下空間總體規(guī)劃應(yīng)明確地下各類功能設(shè)施的發(fā)展規(guī)模和空間布局，協(xié)調(diào)各類功能設(shè)施的布局關(guān)系，促進(jìn)地下空間資源的豎向分層利用。鑒于各分區(qū)的城市發(fā)展特點(diǎn)不盡相同，規(guī)劃還應(yīng)針對(duì)分區(qū)面臨的地下空間實(shí)際問題，提出有效的解決途徑和應(yīng)對(duì)策略。

《北京市西城區(qū)地下空間開發(fā)利用規(guī)劃(2016-2030年)》結(jié)合北京市西城區(qū)發(fā)展定位高、空間資源緊缺、歷史文化資源豐富等特點(diǎn)，從工程地質(zhì)、水文地質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)需求、歷史文化保護(hù)、生態(tài)資源條件等方面，建立地下空間資源開發(fā)潛力量化評(píng)估指標(biāo)[13](見圖3和表1)。以北京市西城區(qū)4 500條地下空間房普數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對(duì)全區(qū)3 200個(gè)地塊的地下空間開發(fā)潛力進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，明確地下空間重點(diǎn)地區(qū)，形成空間分區(qū)發(fā)展策略。規(guī)劃結(jié)合軌道站點(diǎn)周邊地區(qū)、城市重點(diǎn)功能區(qū)、城市更新改造地區(qū)、歷史保護(hù)地區(qū)、交通樞紐地區(qū)等不同地區(qū)的特點(diǎn)，從地下空間建設(shè)模式、功能類型、空間布局等方面提出差異化的規(guī)劃控制與引導(dǎo)要求，為進(jìn)一步編制重點(diǎn)地區(qū)地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃提供具體依據(jù)。

3.3 分區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃

為更好地引導(dǎo)地下空間資源的科學(xué)合理利用，在編制分區(qū)層面地下空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，針對(duì)一些重要行政區(qū)域，可進(jìn)一步編制分區(qū)地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃深度達(dá)到街區(qū)層面，深化落實(shí)分區(qū)地下空間總體規(guī)劃要求，細(xì)化地下空間生態(tài)安全、規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、功能布局等方面的規(guī)劃管控要求，形成街區(qū)層面的地下空間規(guī)劃管控引導(dǎo)。

《北京城市副中心地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)》以全域12個(gè)組團(tuán)與36個(gè)街區(qū)為規(guī)劃對(duì)象，以更加精確的地質(zhì)調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，劃定地下空間三維開發(fā)邊界，深化地下空間重點(diǎn)、鼓勵(lì)、限制建設(shè)地區(qū)的管控邊界；統(tǒng)籌地下交通、市政、公共服務(wù)、防災(zāi)安全等主要功能設(shè)施的規(guī)劃布局及管控邊界，繪制地下功能設(shè)施"一張圖"(地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則示意圖見圖4)；明確各街區(qū)的地下空間規(guī)劃規(guī)模、建設(shè)深度、重點(diǎn)建設(shè)地區(qū)指引等，形成地下空間規(guī)劃管控指標(biāo)體系及分街區(qū)的地下空間規(guī)劃圖則，為地下空間規(guī)劃實(shí)施管理提供指引。

顏色深淺代表各地塊的地下空間利用潛力綜合評(píng)價(jià)分值，顏色越深表示利用潛力越高。各地塊的綜合評(píng)價(jià)分值滿分為10分，采取6、5、4 3個(gè)分界點(diǎn)。其中： 綜合評(píng)價(jià)分值≥6代表地下空間利用潛力高，綜合評(píng)價(jià)分值為5～6代表地下空間利用潛力中等，綜合評(píng)價(jià)分值為4～5代表地下空間利用潛力一般，綜合評(píng)價(jià)分值≤4代表地下空間利用潛力低。

表1 分區(qū)層面地下空間資源開發(fā)潛力量化評(píng)估指標(biāo)

圖4 地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃圖則示意圖(單位： m)

3.4 特定地區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃

城市重點(diǎn)功能區(qū)、城市更新改造地區(qū)、歷史保護(hù)地區(qū)、交通樞紐周邊地區(qū)等城市區(qū)域往往有條件實(shí)現(xiàn)地上地下空間的同步建設(shè)，是城市地下空間建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)?？稍诰幹品謪^(qū)層面地下空間總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，結(jié)合城市發(fā)展計(jì)劃，編制特定地區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃。鑒于地下空間相對(duì)復(fù)雜的特性，特定地區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)比相應(yīng)的地上空間控制性詳細(xì)規(guī)劃更為深入，有必要吸納修建性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計(jì)的部分工作，詳細(xì)規(guī)定地下公共空間的總體布局與豎向深度管控要求，明確各類地下公益性功能設(shè)施的布局與規(guī)模，并對(duì)地下經(jīng)營性功能設(shè)施提出規(guī)劃引導(dǎo)。

北京中央商務(wù)區(qū)(CBD)是國際一流的現(xiàn)代化商務(wù)區(qū)，由于該地區(qū)地價(jià)昂貴、開發(fā)強(qiáng)度高、用地緊張，因此，對(duì)地下空間資源的合理利用顯得尤為重要，有必要對(duì)中央商務(wù)區(qū)地下空間的發(fā)展和利用進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)和規(guī)劃。在此背景下，《北京中央商務(wù)區(qū)(CBD)地下空間規(guī)劃》結(jié)合軌道站點(diǎn)建設(shè)，明確了地下步行系統(tǒng)及地下車行系統(tǒng)(特定地區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃示意圖見圖5)的總體規(guī)劃布局，并進(jìn)一步細(xì)化地下公共空間系統(tǒng)的各項(xiàng)要求(連通、位置、豎向、方式、寬度、高度等各種技術(shù)指標(biāo))，指導(dǎo)各項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)和實(shí)施，為中央商務(wù)區(qū)未來的地下空間發(fā)展做出合理而有預(yù)見性的規(guī)定。

圖5 特定地區(qū)地下空間詳細(xì)規(guī)劃示意圖

軌道交通沿線地區(qū)往往是地下空間集中高效建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)[14]，涉及地下軌道交通、市政管廊、公用設(shè)施場(chǎng)站、公共服務(wù)設(shè)施及商業(yè)設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容，如何有效統(tǒng)籌各類功能設(shè)施的布局關(guān)系，發(fā)揮規(guī)劃合力，是該類地區(qū)地下空間規(guī)劃建設(shè)的重點(diǎn)。可結(jié)合分區(qū)地下空間總體規(guī)劃，編制軌道交通沿線地區(qū)的地下空間詳細(xì)規(guī)劃，基于系統(tǒng)發(fā)展思維，整合地下交通系統(tǒng)、地下市政系統(tǒng)、地下防災(zāi)安全系統(tǒng)、地下公共空間系統(tǒng)的規(guī)劃布局，促進(jìn)各類地下功能設(shè)施的系統(tǒng)耦合，明確各類功能設(shè)施的平面布局與豎向關(guān)系，形成統(tǒng)籌各類地下功能設(shè)施布局的"一張圖"，提高城市綜合承載力。

《北京城市副中心地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃》整合了地下軌道交通、綜合管廊、市政場(chǎng)站、物流設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、防災(zāi)安全設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、雨洪調(diào)蓄設(shè)施"八大系統(tǒng)"，形成地下功能設(shè)施環(huán)廊、地面結(jié)合公園綠地系統(tǒng)，串聯(lián)各類重點(diǎn)地區(qū)及家園服務(wù)中心，形成綜合立體的城市功能支撐系統(tǒng)，為北京城市副中心高標(biāo)準(zhǔn)、高要求的城市建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4 加強(qiáng)地下空間體制機(jī)制建設(shè)，健全地下空間規(guī)劃實(shí)施保障

4.1 建立地下空間綜合管理機(jī)制

地下空間是一個(gè)綜合的巨系統(tǒng)，涉及的管理部門眾多。鑒于地下空間在功能上的綜合性、空間上的多樣性、開發(fā)實(shí)施的關(guān)聯(lián)性以及工程建設(shè)的不可逆性，有必要將地下空間作為一個(gè)專項(xiàng)管理內(nèi)容，從立法層面明確地下空間綜合管理部門和管理機(jī)制，設(shè)立地下空間開發(fā)利用綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌地下空間規(guī)劃編制和管理工作，研究決策地下空間開發(fā)利用中的重大事項(xiàng)，推進(jìn)地下空間相關(guān)立法和政策制定工作，促進(jìn)相關(guān)部門的綜合協(xié)調(diào)和信息共享。

4.2 推進(jìn)地下空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)整合

地下空間開發(fā)利用涉及的專業(yè)眾多，針對(duì)相關(guān)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)普遍缺乏協(xié)調(diào)的問題，應(yīng)盡快開展地下空間各類專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的整合工作，從基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、專項(xiàng)建設(shè)、工程技術(shù)、環(huán)境安全5個(gè)層面，構(gòu)建地下空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，為地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理提供技術(shù)依據(jù)。

4.3 健全完善地下空間立法體系

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃法規(guī)政策主要側(cè)重二維層面，隨著土地資源利用需求的增長，一些公用設(shè)施(如地鐵)有可能會(huì)進(jìn)入"建設(shè)地塊"之內(nèi)，地下空間的分層確權(quán)問題日益突出。目前，國家層面的地下空間相關(guān)政策法規(guī)尚缺乏對(duì)于地下空間權(quán)屬范圍的界定，地下空間分層確權(quán)缺乏足夠的法律支撐，無法適應(yīng)當(dāng)前地下空間綜合、立體開發(fā)的實(shí)際要求。建議加快開展城市地下空間綜合立法工作，明確地下空間建設(shè)用地使用權(quán)范圍，針對(duì)地下空間三維規(guī)劃管理、權(quán)屬登記、出讓管理、建設(shè)管理等關(guān)鍵性問題展開深入研究，不斷補(bǔ)充和完善地下空間立法內(nèi)容，切實(shí)有效地引導(dǎo)和規(guī)范地下空間實(shí)際建設(shè)。

4.4 建立國土空間三維信息平臺(tái)

隨著國土空間規(guī)劃"一張圖"要求的提出，地下空間相關(guān)數(shù)據(jù)信息的整合是其中的重要內(nèi)容。鑒于目前城市地下空間普遍存在數(shù)據(jù)不清、數(shù)據(jù)不全、數(shù)據(jù)不共享等問題，應(yīng)加快開展地下空間地質(zhì)調(diào)查及信息普查工作，整合地下空間生態(tài)地質(zhì)調(diào)查、地下房屋信息普查、地下工程建設(shè)信息、地下竣工驗(yàn)收信息等各類地下空間信息數(shù)據(jù)，建立地下空間三維信息平臺(tái)，為國土空間三維管理提供支持。與此同時(shí)，應(yīng)促進(jìn)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會(huì)之間的信息交互，推動(dòng)地下空間信息的動(dòng)態(tài)更新與維護(hù)。

5 結(jié)論與建議

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，地下空間規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃中的專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)建立與國土空間規(guī)劃體系相銜接的地下空間規(guī)劃編制體系；在規(guī)劃層級(jí)上，逐步建立和完善"全市-分區(qū)-特定地區(qū)"的全域、全要素地下空間規(guī)劃體系，推動(dòng)各級(jí)地下空間規(guī)劃編制；在規(guī)劃內(nèi)容上，地下空間作為重要的國土空間資源，應(yīng)立足地下空間資源稟賦和環(huán)境承載能力，明確地下空間生態(tài)安全底線，科學(xué)判斷地下空間生態(tài)適宜性分區(qū)和開發(fā)利用重點(diǎn)分區(qū)，有效協(xié)調(diào)各類地下功能設(shè)施布局關(guān)系；在規(guī)劃實(shí)施方面，應(yīng)健全地下空間的剛性管控傳導(dǎo)機(jī)制，加強(qiáng)地下空間的體制機(jī)制建設(shè)，完善地下空間部門管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)屬管理、信息管理等方面的相關(guān)法律規(guī)范，以科學(xué)指導(dǎo)地下空間資源的合理有序利用。