王立峰,李洪川

(吉林大學(xué)行政學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春130012)

1 問題的提出

2021年7月1日,習(xí)近平總書記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中指出,中國(guó)共產(chǎn)黨“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[1]。習(xí)近平總書記的講話是將黨內(nèi)法規(guī)體系同實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興緊密結(jié)合起來,前者為后者提供了更為完善的制度保證,黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)被提升至前所未有的新高度。在黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)中,黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)是一項(xiàng)重要課題。2018年出臺(tái)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》不但提出到中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年時(shí)要形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的工作目標(biāo),而且明確提出“堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)”[2]。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系是黨內(nèi)法規(guī)在法治體系位置的核心問題[3],二者銜接和協(xié)調(diào)既是黨內(nèi)法規(guī)制定工作的基本要求,也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的重要內(nèi)容。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中兩套不同規(guī)范體系,黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在制定主體、制定程序、約束對(duì)象、規(guī)范實(shí)效等方面均存在顯著差異,二者如何銜接和協(xié)調(diào)不僅是政策話語(yǔ),而且需要理論層面予以回應(yīng)。“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”,黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律應(yīng)合理界分,二者不相互抵觸、沖突,這是理論界認(rèn)識(shí)二者關(guān)系達(dá)成的基本共識(shí)。在此前提下,研究者從不同角度闡述黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的基本原則和具體路徑。需要指出的是,黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律運(yùn)行過程分別包括立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法、守規(guī)與守法等環(huán)節(jié),并且是由不同主體主導(dǎo)和推進(jìn)的。按照法治建設(shè)的要求,這些主體在立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法等環(huán)節(jié)中不但承擔(dān)特定職責(zé),還存在互動(dòng)關(guān)系。因此,黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究必須考慮到相關(guān)行動(dòng)主體,并以此為著眼點(diǎn)分析黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的實(shí)踐問題。

從當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的理論研究?jī)?nèi)容來看,關(guān)于主體的研究主要集中以下幾個(gè)方面。一是加強(qiáng)立法工作機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商。蒯正明認(rèn)為,建立健全黨內(nèi)法規(guī)制定部門與國(guó)家立法部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,是從源頭上克服黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律產(chǎn)生沖突的重要舉措[4]。秦前紅等學(xué)者則將黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的核心保障機(jī)制,并提出法治監(jiān)督委員會(huì)與憲法委員會(huì)銜接聯(lián)動(dòng)的理論構(gòu)想[5]。馬立新認(rèn)為,應(yīng)該賦予黨員和黨組織對(duì)黨內(nèi)法規(guī)提起審查要求和建議的權(quán)利,完善黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度[6]。此外,黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查也是黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的理論關(guān)注重點(diǎn)。李忠認(rèn)為,推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查應(yīng)當(dāng)注意發(fā)揮全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的作用,黨內(nèi)法規(guī)的起草、審議、審核等環(huán)節(jié)要注意吸收并尊重全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)的意見[7]。劉一純認(rèn)為,推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行,這個(gè)機(jī)構(gòu)宜由全國(guó)人大產(chǎn)生,并平行于全國(guó)人大常委會(huì)[8]。姜明安認(rèn)為,黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查應(yīng)由黨內(nèi)專門法制機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)實(shí)施[9]。二是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法環(huán)節(jié)相關(guān)主體協(xié)同配合。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革是理論界觀察黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要窗口。一方面,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公涉及紀(jì)法銜接問題,如黨委與監(jiān)察委關(guān)系;另一方面,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的對(duì)接與合作同樣也涉及紀(jì)法銜接。劉艷紅指出,紀(jì)檢監(jiān)察體制改革進(jìn)程中出現(xiàn)的“以罰代刑”“紀(jì)法混淆”等現(xiàn)象已經(jīng)成為監(jiān)察體制改革的法治障礙,推進(jìn)國(guó)家監(jiān)察體制改革需要注意黨紀(jì)與國(guó)法的區(qū)分與銜接[10]。吳建雄認(rèn)為,紀(jì)檢監(jiān)察層面紀(jì)法貫通的關(guān)鍵是黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問責(zé)與監(jiān)察調(diào)查處置同步開展、執(zhí)紀(jì)調(diào)查與執(zhí)法調(diào)查同步進(jìn)行[11]。江國(guó)華認(rèn)為,紀(jì)檢監(jiān)察體制改革可從執(zhí)紀(jì)審查部門分設(shè),以及完善線索處置、立案調(diào)查、證據(jù)收集等程序保障紀(jì)法貫通[12]。此外,還有研究者從黨員干部模范遵守黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律[13]、完善黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律責(zé)任追究銜接[14]等方面探討黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)相關(guān)問題。

當(dāng)前,主體視角下黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的理論研究呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)。一是多角度闡述黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)路徑,既有從立法立規(guī)環(huán)節(jié)對(duì)立法機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商展開研究,也有從執(zhí)規(guī)執(zhí)法環(huán)節(jié)思考相關(guān)主體協(xié)調(diào)配合。二是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行集中論述,并對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置、審查程序等細(xì)節(jié)問題做了理論構(gòu)想。在某種程度上講,理論界已將備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制視為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的核心環(huán)節(jié)。三是既注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的制度建構(gòu),如建立健全溝通協(xié)商機(jī)制、沖突解決機(jī)制等,也注意強(qiáng)調(diào)不同機(jī)構(gòu)間的協(xié)作配合。不過,應(yīng)當(dāng)指出的是,黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律就主體層面銜接和協(xié)調(diào)的理論研究仍存在不足,研究視角與關(guān)注領(lǐng)域需要進(jìn)一步擴(kuò)展。這具體表現(xiàn)為,一是黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究在某些問題上仍然存在爭(zhēng)議。以黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查為例,能否實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查本身就是一個(gè)重大問題,畢竟“黨內(nèi)法規(guī)合憲性審查”這一術(shù)語(yǔ)至今還沒有出現(xiàn)在政治話語(yǔ)體系中[15]。如果對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合憲性審查,應(yīng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)這一重大職責(zé)?理論界對(duì)這些問題的解釋還沒有達(dá)成共識(shí)。二是現(xiàn)有研究存在重復(fù)性研究,并多以備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為破解黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的突破口。問題在于,立法立規(guī)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)能否保證二者在其他環(huán)節(jié)的持續(xù)銜接和協(xié)調(diào)?執(zhí)法與執(zhí)規(guī)、司法和督規(guī)等環(huán)節(jié)也是黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要環(huán)節(jié)。三是現(xiàn)有理論研究忽略了一些主體。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)屬于法治建設(shè)范疇,法治建設(shè)主體是多元化的。這些主體不止包括法制工作機(jī)構(gòu),還包括黨政主要負(fù)責(zé)人、黨委政法委以及各種協(xié)調(diào)小組等。因此,黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的主體研究還需更進(jìn)一步深化。

上述理論研究存在問題可歸因于研究者忽視了黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)過程中存在多元主體這一重要命題,如黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建必須考慮不同立法工作機(jī)構(gòu)的分工與協(xié)作。因此,有必要從多元主體及其職責(zé)完善角度重新審視黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)相關(guān)問題。這一命題研究的現(xiàn)實(shí)價(jià)值在于,其一,就實(shí)踐意義而言,界定并厘清這些多元主體的職責(zé)及其相互關(guān)系,有助于相關(guān)責(zé)任主體搭建對(duì)接平臺(tái)、建立權(quán)責(zé)清單、加強(qiáng)部門合作,以多元主體協(xié)同構(gòu)建“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、各司其職”的銜接和協(xié)調(diào)工作體制。其二,就理論意義而言,從多元主體角度考慮黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào),有助于研究者抓住黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的問題要害和關(guān)鍵,并以系統(tǒng)思維從更加廣闊的視野中探索黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的體制設(shè)計(jì)。習(xí)近平總書記在論述黨內(nèi)法規(guī)制定要求時(shí)指出:“要完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制,注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào),構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！盵16]黨內(nèi)法規(guī)制定工作既涉及運(yùn)行機(jī)制,也涉及運(yùn)行體制,其中,運(yùn)行體制就是規(guī)范不同政治主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系及其職責(zé)劃分。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)理論研究應(yīng)重視二者就體制層面多元主體互動(dòng)關(guān)系及其職責(zé)完善,并思考如何從理論層面將多元主體關(guān)系置入治理話語(yǔ)體系中去。

基于此,本文以黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律運(yùn)行過程為研究思路主線,從制度文本與制度實(shí)踐雙重維度厘清立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法等環(huán)節(jié)中相關(guān)主體的角色定位與相互關(guān)系,在此基礎(chǔ)上探尋各主體職責(zé)完善路徑。需要指出的是,本文所探討的主體并不是隨意界定的,參照的是《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》等黨內(nèi)法規(guī)所明確的主體,如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》規(guī)定的責(zé)任主體包括黨中央、各級(jí)黨委、黨委辦公廳(室)、黨委職能部門、黨組(黨委)、基層黨組織、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部等。中國(guó)共產(chǎn)黨既要依靠黨內(nèi)法規(guī)管理各級(jí)黨組織和全體黨員,又要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng),這要求任何黨組織和黨員既要遵守黨內(nèi)法規(guī),又要遵守國(guó)家法律,這是一個(gè)基本常識(shí)。黨組織和廣大黨員在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)中的功用也很重要,只是為了突出研究重點(diǎn),避免研究對(duì)象泛化,本文關(guān)注的是立規(guī)與立法、執(zhí)規(guī)與執(zhí)法、督規(guī)與司法環(huán)節(jié)中相關(guān)主體的角色定位及其相互關(guān)系。

2 黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)中責(zé)任主體的角色定位

黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度,國(guó)家法律是中國(guó)共產(chǎn)黨將自己的主張通過立法機(jī)關(guān)的立法程序上升為國(guó)家意志的規(guī)范體系,黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)離不開正確處理黨組織和國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系,黨內(nèi)法規(guī)制度體系和國(guó)家法律制度體系的層次性又決定了這里的“黨組織”“政權(quán)機(jī)關(guān)”是具體的、多樣的。

2.1 黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的第一責(zé)任主體是黨政主要負(fù)責(zé)人

我國(guó)政治體制的特點(diǎn)決定了“一把手”的重要性,黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責(zé)任當(dāng)然亦是如此[17]。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。由于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)包括國(guó)家法律體系建設(shè)與黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè),黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)自然屬于中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分。按照《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》指出的,黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé),其職責(zé)內(nèi)容包括“堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào),做到依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”[18]。作為履行法治建設(shè)的第一責(zé)任人,黨政主要負(fù)責(zé)人要承擔(dān)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)職責(zé)。從實(shí)踐來看,中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的很多法律法規(guī)是由行政機(jī)關(guān)制定的,包括國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),國(guó)務(wù)院所屬部委及其直屬機(jī)構(gòu)制定的部門規(guī)章,以及地方人民政府制定的地方政府規(guī)章等。根據(jù)“北大法寶”檢索,截至2021年4月,現(xiàn)行有效的行政法規(guī)共705部,部門規(guī)章4 998部,地方政府規(guī)章12 281部,共計(jì)17 984部,占全部法律法規(guī)50.8%①全部現(xiàn)行有效法律法規(guī)共35 369部,其中憲法法律442部、司法解釋497部、地方性法規(guī)16 446部。參見北大法寶:https://www.pkulaw.com/law.(2021年4月21日訪問)。,行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。按照《中華人民共和國(guó)立法法》第七十、八十五條規(guī)定,這些法律法規(guī)需經(jīng)行政首長(zhǎng)和部門首長(zhǎng)簽署公布方可生效。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制使行政首長(zhǎng)具有較大的決策權(quán),影響著行政資源甚至是政治資源和政治議題的投入與設(shè)置,因而行政首長(zhǎng)在法治建設(shè)中起著重要作用。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的主體不止包括黨委主要負(fù)責(zé)人,還應(yīng)包括行政首長(zhǎng)在內(nèi)的政府主要負(fù)責(zé)人。

當(dāng)然,黨委領(lǐng)導(dǎo)下的黨組制度在一定程度上對(duì)行政機(jī)關(guān)立法權(quán)限和行政首長(zhǎng)決策權(quán)予以了規(guī)制,通過發(fā)揮黨組在政府中的領(lǐng)導(dǎo)作用及其在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行中的重要責(zé)任,即“黨委、黨組的執(zhí)行責(zé)任是第一位的”[19],保障了行政機(jī)關(guān)制定的條例、規(guī)章同黨內(nèi)法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)。但毫無疑問,政府主要負(fù)責(zé)人對(duì)推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)具有積極推動(dòng)作用,尤其是通過強(qiáng)化行政首長(zhǎng)在內(nèi)的政府主要負(fù)責(zé)人的黨規(guī)意識(shí),不斷提升政府法制工作機(jī)構(gòu)的黨規(guī)意識(shí)。目前《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨委就黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行中的權(quán)限、職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,但對(duì)包括政府主要負(fù)責(zé)人在內(nèi)的黨組的功能定位、職責(zé)權(quán)限的規(guī)定則比較籠統(tǒng),制度化的規(guī)范仍需探索。

2.2 法制工作機(jī)構(gòu)是立規(guī)立法環(huán)節(jié)銜接和協(xié)調(diào)工作的主要承擔(dān)者

盡管《中華人民共和國(guó)立法法》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)對(duì)立法立規(guī)主體的權(quán)限、職責(zé)作了規(guī)定,但黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的起草、審核和備案審查工作主要是由法制工作機(jī)構(gòu)具體承擔(dān),這一制度安排以期“從源頭上把好關(guān)、做好協(xié)調(diào)工作”[20]。在提案環(huán)節(jié),法律、地方性法規(guī)等提案主體包括代表團(tuán)、主席團(tuán)、專門委員會(huì)等,行政法規(guī)、部門和地方政府規(guī)章的提案主體一般是政府所屬部門,黨內(nèi)法規(guī)提案主體則是黨委所屬部門。在審議審核環(huán)節(jié),法律、地方性法規(guī)等主要由法制(憲法和法律)委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)審議(一些地方法制工作委員會(huì)與法制委員會(huì)已合署辦公),行政法規(guī)、部門規(guī)章等由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核審查,黨內(nèi)法規(guī)則由黨委法制工作機(jī)構(gòu)前置審核。在備案審查環(huán)節(jié),全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)等進(jìn)行備案審查,地方人大常委會(huì)法工委對(duì)本級(jí)及下級(jí)地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查,國(guó)務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章進(jìn)行備案審查,黨中央和地方黨委法制工作機(jī)構(gòu)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查?？梢?由于提案主體多元化,在立法立規(guī)提案環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)有一定難度,除非提案主體對(duì)二者銜接和協(xié)調(diào)具備充分認(rèn)識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在立法立規(guī)環(huán)節(jié)銜接和協(xié)調(diào)應(yīng)當(dāng)集中在前置審核和備案審查環(huán)節(jié),強(qiáng)化人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、政府法制工作機(jī)構(gòu)與黨委法制工作機(jī)構(gòu)間的溝通和協(xié)作,三者組成的黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)席會(huì)議是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要體制機(jī)制,促使“黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加符合法治秩序的統(tǒng)一性要求”[21]。黨內(nèi)法規(guī)備案審查聯(lián)席會(huì)議一般是由黨委辦公廳及其法規(guī)處(局)、人大常委會(huì)辦公廳及其法工委、政府司法行政部門等部門共同組成,并以黨委部門為主導(dǎo)履行黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查職責(zé)。

按照黨政機(jī)構(gòu)改革方案要求,此前政府法制工作辦公室不再保留,被整合至政府司法行政部門,重新組建的政府司法行政部門承擔(dān)了國(guó)家法律同黨內(nèi)法規(guī)銜接和協(xié)調(diào)部分工作。另外,目前省級(jí)黨內(nèi)法規(guī)法制工作機(jī)構(gòu)一般設(shè)置在黨委辦公廳名下,黨委辦公廳承擔(dān)聯(lián)系人大常委會(huì)辦公廳、政府辦公廳工作職責(zé)。辦公廳在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)中的統(tǒng)籌角色應(yīng)當(dāng)引起重視。除此之外,從黨中央到地方還設(shè)有中央全面依法治國(guó)委員會(huì)、省(市)委全面依法治國(guó)委員會(huì),這些委員會(huì)辦公室一般設(shè)置在政府司法行政部門內(nèi)部,并以立法協(xié)調(diào)小組的形式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)立法工作。這樣看來,法制工作機(jī)構(gòu)、辦公廳以及各級(jí)法治委員會(huì)等都在黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的立法立規(guī)環(huán)節(jié)中扮演重要角色。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意這些機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合,使其最大程度地發(fā)揮合力,保障黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律在立法立規(guī)環(huán)節(jié)的銜接和協(xié)調(diào)。

2.3 黨委政法委在黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律執(zhí)行環(huán)節(jié)承擔(dān)牽頭責(zé)任

黨委政法委是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門,是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政法工作絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),黨委政法委對(duì)政法單位進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和管理,是黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)政法工作的直接體現(xiàn),是黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的重要保障。由于政法工作是打破黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律壁壘并是具有中國(guó)特色的政治法律實(shí)踐,政法委在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)中發(fā)揮著重要作用。一方面,政法委領(lǐng)導(dǎo)和管理的政法單位包括審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等,這些政法單位是執(zhí)行與監(jiān)督國(guó)家法律最重要、最核心的力量,堅(jiān)持政法委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo),為政法單位嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法提供了政治支持,保障國(guó)家法律得到嚴(yán)格貫徹執(zhí)行。另一方面,作為黨委職能部門,政法委在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)的同時(shí),也要遵循憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》第四條要求,政法工作要“維護(hù)憲法法律權(quán)威,支持政法單位依法履行職責(zé),保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)”[22]。按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定,中央工作機(jī)關(guān)可以在其職權(quán)范圍制定黨內(nèi)法規(guī)。盡管研究者對(duì)到底是“中央政法委”還是“中央政法委機(jī)關(guān)”抑或二者都具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限存在疑問[23],但應(yīng)當(dāng)確定的是,作為中央工作機(jī)關(guān),中央政法委具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限,可以在其職權(quán)范圍內(nèi)制定有關(guān)政法工作的黨內(nèi)法規(guī)。中央政法委在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中,應(yīng)當(dāng)考慮其制定的黨內(nèi)法規(guī)同政法單位執(zhí)行和監(jiān)督的國(guó)家法律法規(guī)保持銜接和協(xié)調(diào)。

按照《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任規(guī)定(試行)》第六條規(guī)定要求,黨委職能部門等“負(fù)有牽頭執(zhí)行的責(zé)任,并組織、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)有關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”[24],這里職能部門顯然應(yīng)當(dāng)包括政法委。政法委不但是國(guó)家法律執(zhí)行機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督部門、領(lǐng)導(dǎo)部門和管理部門,同時(shí)也是政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的監(jiān)督者,在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)承擔(dān)牽頭職責(zé)。在實(shí)踐中,針對(duì)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的現(xiàn)象,政法委可憑借其對(duì)政法單位的管理和領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì),依照黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件要求對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動(dòng)的行為予以通報(bào),其領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)的行為“本來應(yīng)由國(guó)家法律來調(diào)整,事實(shí)上卻由黨內(nèi)法規(guī)制度來調(diào)整”[25],這些制度安排與制度實(shí)踐應(yīng)正視政法委在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)中的作用。

2.4 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在黨紀(jì)國(guó)法監(jiān)督環(huán)節(jié)需要協(xié)調(diào)配合

在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公體制中,紀(jì)委監(jiān)委依規(guī)依法實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察,落實(shí)黨紀(jì)處分與政務(wù)處分,這一體制既使紀(jì)委監(jiān)委面臨紀(jì)法銜接問題,也使其在與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的協(xié)作中涉及黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)問題。

一方面,紀(jì)委監(jiān)委兩個(gè)牌子、一套人馬,以監(jiān)督為首要職責(zé),實(shí)行問責(zé)懲治,并在案件調(diào)查過程中采取同步啟動(dòng)、“一竿子插到底”的辦案方式,但監(jiān)督執(zhí)紀(jì)和監(jiān)察執(zhí)法在監(jiān)督依據(jù)、調(diào)查方式和問責(zé)依據(jù)等方面仍然存在差別。作為黨自我監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān),紀(jì)檢機(jī)關(guān)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,依照黨章要求“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”[26]。各級(jí)紀(jì)委履行職責(zé)的根本遵循是黨章,以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》為監(jiān)督依據(jù),以《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)為處分依據(jù)。國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)則以《憲法》《監(jiān)察法》為監(jiān)察依據(jù),以《政務(wù)處分法》等法律法規(guī)為處分依據(jù)。因此,在紀(jì)委監(jiān)委合署辦公情形下,執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法構(gòu)成了紀(jì)委監(jiān)委履行紀(jì)檢監(jiān)察工作的一體兩面,黨紀(jì)和國(guó)法成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展工作的“兩把尺子”。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部存在的紀(jì)法銜接問題,需要紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作思維、工作方式和工作技術(shù)層面靈活轉(zhuǎn)化。在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的具體過程中,黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)審議和決定監(jiān)委依法履職中的重要事項(xiàng)、審理報(bào)告在報(bào)經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后須提請(qǐng)紀(jì)委常委會(huì)會(huì)議審議,這些制度安排決定了紀(jì)委在紀(jì)檢監(jiān)察工作中起主導(dǎo)作用,保證監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)和監(jiān)督執(zhí)法問責(zé)有機(jī)統(tǒng)一,需要正視紀(jì)委在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程中的履職方式。

另一方面,按照《監(jiān)察法》第三十三條規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)依法收集的證據(jù)材料可在刑事訴訟活動(dòng)中作為證據(jù)使用,其收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí),與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)一致。盡管《監(jiān)察法》關(guān)于證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作作出的要求,監(jiān)察機(jī)關(guān)同司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合可認(rèn)為是“法法銜接”,需要以國(guó)家法律作出明文規(guī)定,但在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法同步啟動(dòng)、同步開展以及“紀(jì)挺法前”“先紀(jì)后法”要求等多種因素影響下,證據(jù)收集、審查調(diào)查也對(duì)紀(jì)委工作提出了更高的要求,涉及“紀(jì)法銜接”問題,如違紀(jì)行為判斷標(biāo)準(zhǔn)問題、違紀(jì)行為與職務(wù)違法犯罪證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)別問題等。此外,目前紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制主要限于職務(wù)違法犯罪案件,而非職務(wù)違法犯罪案件中黨組織如何根據(jù)司法機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)、生效判決、裁定等給予黨紀(jì)處分以及在公益訴訟中紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同檢察機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合并未形成明確的制度規(guī)范?！叭欢诜锤瘓?zhí)紀(jì)移送司法程序中還存在著“‘推案子’‘抹案子’‘督案子’‘重辦案’等問題。”[27]因此,敦促紀(jì)檢監(jiān)察工作不斷朝著法治化、規(guī)范化方向邁進(jìn),不斷以法治思維規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)同檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合,是黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)需要考慮的重要內(nèi)容。

2.5 協(xié)調(diào)小組在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)中具有示范作用

無論是在立法立規(guī)環(huán)節(jié),還是在執(zhí)法執(zhí)規(guī)環(huán)節(jié),黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)都需要突破系統(tǒng)之間、部門之間各自為政的局面,并以協(xié)調(diào)小組等議事協(xié)調(diào)組織形式來處理跨系統(tǒng)、跨部門事務(wù)。協(xié)調(diào)小組一般是圍繞特定事項(xiàng),由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或部門牽頭,并由若干部門組成的組織,其功能在于決策、規(guī)劃、溝通、協(xié)調(diào)等。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)過程中比較常見的是立法協(xié)調(diào)小組、反腐協(xié)調(diào)小組、執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議等。其中,立法協(xié)調(diào)小組一般由黨委系統(tǒng)的法治委員會(huì)牽頭成立,其成員單位主要包括政府司法行政部門、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)等。作為一種任務(wù)型組織,立法協(xié)調(diào)小組主要統(tǒng)籌國(guó)家法律立法規(guī)劃工作,一些地方黨委的法制工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)著負(fù)責(zé)地方性法規(guī)、政府規(guī)章同黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)工作,將黨委法制工作機(jī)構(gòu)納入立法協(xié)調(diào)小組,統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律立法立規(guī)工作,則需要厘清這些主體的權(quán)限與關(guān)系。協(xié)同反腐既是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要手段,也是推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的重要內(nèi)容。此前一些地方“建立了執(zhí)紀(jì)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度”[28],整合了辦案力量,是紀(jì)檢部門與政府部門、司法部門聯(lián)系溝通的重要組織形式。新時(shí)期,為增強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)配合,形成反腐合力,各地相繼成立的反腐敗協(xié)調(diào)小組一般由紀(jì)委書記擔(dān)任組長(zhǎng),有的地方則由黨委書記出任組長(zhǎng),其組成成員囊括了政府主要機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等主要負(fù)責(zé)人,反腐協(xié)調(diào)小組成為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要載體。由于協(xié)調(diào)小組的運(yùn)行是基于“借力”與“自立”的雙重邏輯[29],協(xié)調(diào)小組能否完成特定事項(xiàng)取決于各成員的“借力”、辦事機(jī)構(gòu)的“自立”以及各成員之間的協(xié)作關(guān)系。作為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的組織保障,協(xié)調(diào)小組可以涵蓋黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的主要運(yùn)行過程,其組織效果如何直接關(guān)系黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律兩個(gè)不同系統(tǒng)之間能否構(gòu)建權(quán)威、有效的協(xié)同工作體制機(jī)制,直接影響黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的政策、措施能否真正落地。因此,協(xié)調(diào)小組在黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)中具有積極示范作用。

3 黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的主體職責(zé)完善路徑

黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)涉及多個(gè)主體,進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)不但需要對(duì)這些主體的角色定位有清醒的認(rèn)識(shí),還應(yīng)按照法治建設(shè)的要求持續(xù)完善多元主體職責(zé)功能,密切多元主體協(xié)作關(guān)系,著重通過制度手段構(gòu)建和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)運(yùn)行體制。

3.1 強(qiáng)化黨政主要負(fù)責(zé)人法治意識(shí),加強(qiáng)立法立規(guī)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)保障

一方面,黨委主要負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格按照《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)要求,落實(shí)黨委法律顧問制度,保證黨委重大決策于法有據(jù),程序合憲合法合規(guī),法律法規(guī)制度調(diào)整堅(jiān)持“先立后破、不立不破”的原則,保證立法與改革協(xié)調(diào)有序。同時(shí)要積極支持對(duì)黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件和重大決策合法合規(guī)性審查工作,支持政府、人大、司法機(jī)關(guān)等部門依法依章程履行職責(zé),確保黨委主要負(fù)責(zé)人在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng),提高黨委依法執(zhí)政意識(shí)、水平和能力,提升法治建設(shè)工作質(zhì)量。另一方面,政府主要負(fù)責(zé)人增強(qiáng)黨規(guī)意識(shí)。行政首長(zhǎng)在內(nèi)的政府主要負(fù)責(zé)人增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)意識(shí)有助于政府系統(tǒng)內(nèi)部形成黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)意識(shí),有助于避免部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在立規(guī)層面同黨內(nèi)法規(guī)沖突或不一致。因此,應(yīng)將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)納入政府黨組理論學(xué)習(xí)中心組的經(jīng)常學(xué)習(xí)內(nèi)容,完善法治建設(shè)考核機(jī)制,將黨內(nèi)法規(guī)納入黨委和政府績(jī)效考核之中,并建立黨內(nèi)法規(guī)履責(zé)考核機(jī)制[30]。除此之外,黨政主要負(fù)責(zé)人還要以身作則,既要帶頭遵規(guī)學(xué)規(guī)守規(guī)用規(guī),又要帶頭遵法學(xué)法守法用法,通過模范帶頭作用,以上率下,在黨政系統(tǒng)內(nèi)部形成黨規(guī)國(guó)法學(xué)習(xí)風(fēng)尚。黨政主要負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)對(duì)本地區(qū)法治建設(shè)工作重大問題親自部署,對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)立法規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)要注意黨政系統(tǒng)間的溝通,以定期會(huì)議、專門會(huì)議等形式對(duì)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)在立法立規(guī)與執(zhí)法執(zhí)規(guī)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào),為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)提供領(lǐng)導(dǎo)保障和條件支持。

3.2 提升黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)地位,強(qiáng)化相關(guān)主體間的協(xié)作關(guān)系

目前,黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)一般設(shè)置在黨委辦公廳(室)內(nèi)部,黨委辦公廳統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)立法、執(zhí)行等工作比較符合黨委工作慣例。但如此做法容易使黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)與人大、政府系統(tǒng)的法制工作機(jī)構(gòu)在溝通協(xié)商時(shí)出現(xiàn)地位不對(duì)等的困境。黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)行政級(jí)別一般低于人大、政府法制工作機(jī)構(gòu),其行使職責(zé)必須通過黨委辦公廳(室),有時(shí)會(huì)影響協(xié)調(diào)配合的時(shí)效。有必要提升黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)在黨委系統(tǒng)的地位,將其從黨委辦公廳(室)獨(dú)立出來,作為黨委職能部門,這既符合黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨中地位不斷提升的趨勢(shì),也可表明黨委對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的重視。獨(dú)立出來的黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)劃、制定、審查、清理、執(zhí)行、監(jiān)督等工作,以及黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)工作,以權(quán)責(zé)邊界清晰的黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定工作的黨內(nèi)外溝通聯(lián)系[31]。備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制是以會(huì)議形式集中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行合法合規(guī)審查,在確定聯(lián)席會(huì)議成員的同時(shí),黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)專門協(xié)作辦法,強(qiáng)化和規(guī)范協(xié)作關(guān)系。另外,可考慮將黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)納入各層級(jí)法治委員會(huì)立法小組,黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系重要組成部分,法治建設(shè)主體應(yīng)然要包括黨內(nèi)法制工作機(jī)構(gòu)。如此,黨委、人大、政府系統(tǒng)的法制工作機(jī)構(gòu)共同在法治委員會(huì)立法協(xié)調(diào)小組的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下,各司其職,相互配合,統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律立法立規(guī)工作。不過,由于法治委員會(huì)立法協(xié)調(diào)小組組長(zhǎng)一般由人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任,如果由人大統(tǒng)籌并主導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)工作,與黨內(nèi)法規(guī)自身性質(zhì)和定位不符。應(yīng)由黨委主導(dǎo)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)工作,可考慮由黨委主要負(fù)責(zé)人出任立法小組第一組長(zhǎng),人大常委會(huì)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長(zhǎng)。

3.3 規(guī)范政法工作黨內(nèi)法規(guī),強(qiáng)化黨委政法委對(duì)政法單位的管理和領(lǐng)導(dǎo)

作為管理和領(lǐng)導(dǎo)政法工作的職能部門,政法委應(yīng)依照《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》等政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定,及時(shí)整理和清理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,“特別是針對(duì)個(gè)別紅頭文件、內(nèi)部規(guī)定中涉及法律適用、實(shí)體處置等可能僭越國(guó)家法律的情況,重點(diǎn)進(jìn)行審查廢止”[32],保證政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)。另外,應(yīng)當(dāng)修訂《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》。該規(guī)定制定于2015年,屬于黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī),是政法委保障司法獨(dú)立的重要黨內(nèi)法規(guī)。但《監(jiān)察法》《政務(wù)處分法》相繼出臺(tái)后,《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》在法律依據(jù)、規(guī)范對(duì)象、工作辦法等很多方面已經(jīng)滯后。因此,需要中央層面根據(jù)實(shí)際情況重新修訂該規(guī)定,為政法委履行管理和領(lǐng)導(dǎo)政法工作職責(zé)提供制度支撐和制度規(guī)范。此外還應(yīng)明晰政法委與政法單位、政法委機(jī)關(guān)與政法單位以及政法委與政法委機(jī)關(guān)之間的關(guān)系,厘清和平衡紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督司法領(lǐng)域公職人員依法履職與政法委支持和監(jiān)督政法單位依法行使職權(quán)之間的關(guān)系。政法委及其成員不得對(duì)政法單位正常司法活動(dòng)干預(yù)、插手,不得對(duì)具體案件作出直接決定,支持政法單位依法行使執(zhí)法權(quán)和司法權(quán),共同推進(jìn)政法單位嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。通過完善政法領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī),既加強(qiáng)政法委對(duì)政法單位的管理和領(lǐng)導(dǎo),又要求政法委為政法單位執(zhí)行和監(jiān)督國(guó)家法律提供法治環(huán)境和法治保障。

3.4 健全紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合機(jī)制,維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法嚴(yán)肅性、統(tǒng)一性

作為黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律在執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)關(guān),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)緊密協(xié)調(diào)配合直接影響著黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和統(tǒng)一性。一方面,紀(jì)檢部門應(yīng)強(qiáng)化黨紀(jì)和國(guó)法銜接意識(shí),既要堅(jiān)持“紀(jì)在法前”“紀(jì)嚴(yán)于法”,善于運(yùn)用“四種形態(tài)”,又要防止“以紀(jì)代法”“以紀(jì)代刑”,對(duì)于涉嫌違法犯罪的黨員干部,要及時(shí)立案審查、及時(shí)移送司法機(jī)關(guān),不能片面強(qiáng)調(diào)和追求“立案審查”的極少數(shù),防止法律的尊嚴(yán)和權(quán)威被破壞。同時(shí),黨紀(jì)處分與政務(wù)處分關(guān)系,“其實(shí)質(zhì)乃是黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律間的協(xié)調(diào)銜接問題[33],紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)還應(yīng)注重黨紀(jì)處分同政務(wù)處分之間銜接問題。按照黨紀(jì)處分在前、政務(wù)處分在后的處分順序,對(duì)相關(guān)人員的政務(wù)處分,一般應(yīng)與黨紀(jì)處分的輕重相匹配。另一方面,應(yīng)當(dāng)區(qū)分和完善“黨紀(jì)處分在前”和“刑事責(zé)任追究在前”兩種類型紀(jì)法銜接保障機(jī)制。對(duì)于前者,應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家立法對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就辦案銜接程序予以規(guī)范,明確監(jiān)察機(jī)關(guān)案件移送標(biāo)準(zhǔn)、移送程序以及檢察機(jī)關(guān)提前介入制度等。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而不移送的,要明確給予黨紀(jì)處分、政務(wù)處分的處罰對(duì)象、處罰標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)與司法的無縫銜接,杜絕案件移送的隨意性。對(duì)于后者,依照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第三十三條規(guī)定,紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將黨組織是否應(yīng)給予黨紀(jì)處分作為監(jiān)督的一項(xiàng)重要內(nèi)容,強(qiáng)化追究執(zhí)紀(jì)不力者責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在審查調(diào)查時(shí),如果發(fā)現(xiàn)涉案對(duì)象有嚴(yán)重犯罪傾向或發(fā)現(xiàn)有黨員或公職人員涉案,應(yīng)以書面形式及時(shí)向?qū)Ψ酵▓?bào),加強(qiáng)彼此溝通和協(xié)調(diào)。檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)關(guān),監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)的法律依據(jù)是《憲法》《監(jiān)察法》等法律法規(guī),由于紀(jì)委在紀(jì)檢監(jiān)察體制中起主導(dǎo)作用,規(guī)范檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督也應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)所應(yīng)考慮的重要內(nèi)容。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格履行法律監(jiān)督職責(zé),強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的法律監(jiān)督職能,對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行全面審查。

3.5 完善協(xié)調(diào)小組工作機(jī)制,最大程度激發(fā)多元主體合作合力

中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的,無論是立法協(xié)調(diào)小組,還是反腐敗協(xié)調(diào)小組,都必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。黨委也要憑借自身權(quán)威性資源,高位推動(dòng)協(xié)調(diào)小組各項(xiàng)工作。為避免“條塊分割”“信息壁壘”,協(xié)調(diào)小組應(yīng)制定工作臺(tái)賬,細(xì)化工作措施,明確成員責(zé)任,將工作任務(wù)層層分解,責(zé)任落實(shí)到崗、落實(shí)到人。明確牽頭部門及其工作責(zé)任,做到信息傳達(dá)、溝通協(xié)調(diào)“一個(gè)口子進(jìn)出”。同時(shí),要建立和完善問責(zé)機(jī)制,對(duì)協(xié)調(diào)小組聯(lián)席會(huì)議的決策部署執(zhí)行不力的成員單位和個(gè)人,要加強(qiáng)監(jiān)督檢查、嚴(yán)格問責(zé)。另外,還要加強(qiáng)協(xié)調(diào)小組辦公室建設(shè)。協(xié)調(diào)小組辦公室靈活運(yùn)轉(zhuǎn)是協(xié)調(diào)小組有效運(yùn)作的重要因素。協(xié)調(diào)小組辦公室在必要時(shí)可借調(diào)人員以提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率,并在“紀(jì)法貫通”“法法銜接”問題等方面做好服務(wù)和保障工作。具體而言,在立法環(huán)節(jié),黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃須經(jīng)同級(jí)黨委常委會(huì)會(huì)議研究,并以黨委名義批轉(zhuǎn)執(zhí)行。黨委通過法治工作委員會(huì)加強(qiáng)對(duì)國(guó)家法律立規(guī)立法工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)。要注意黨委領(lǐng)導(dǎo)立法和人大及其常委會(huì)主導(dǎo)立法關(guān)系,有立法權(quán)限的各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)通過人大常委會(huì)黨組就重大立法問題向黨委請(qǐng)示報(bào)告,不斷完善黨組制度建設(shè),將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作始終。在反腐環(huán)節(jié),紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)同檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等成員單位聯(lián)系,線索處置、案件調(diào)查情況應(yīng)當(dāng)在規(guī)定期限內(nèi)通報(bào)其他小組成員。

事實(shí)上,黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)涉及的多元主體協(xié)同根源于依法治國(guó)與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一、統(tǒng)籌推進(jìn)。依法治國(guó)與依規(guī)治黨緊密聯(lián)系,中國(guó)共產(chǎn)黨在全面依法治國(guó)中的領(lǐng)導(dǎo)地位不但要求中國(guó)共產(chǎn)黨模范帶頭遵守國(guó)家法律,其各級(jí)組織和全體黨員還要遵守黨內(nèi)法規(guī)以保持黨的先進(jìn)性和純潔性,“依規(guī)治黨為依法治國(guó)提供了重要的政治保證、思想保證和組織保證”[34]。并且,全面依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,在這一基本方略中,依法執(zhí)政是黨的重要執(zhí)政方式?！耙婪▓?zhí)政”中的“法”既包括國(guó)家法律,也包括黨內(nèi)法規(guī),依法治國(guó)與依規(guī)治黨便在“依法執(zhí)政”范疇下產(chǎn)生了緊密聯(lián)系?！傲?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),要發(fā)揮依法治國(guó)和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用,確保黨既依據(jù)憲法法律治國(guó)理政,又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨?！盵35]為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一、統(tǒng)籌推進(jìn),需要國(guó)家法律系統(tǒng)與黨的組織系統(tǒng)中的相關(guān)主體協(xié)作配合,以深層次協(xié)同合作促進(jìn)國(guó)家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障。明確這些主體的角色定位及其相互關(guān)系,自然成為黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)在體制層面應(yīng)要考慮的重要因素。

4 結(jié)語(yǔ)

制度不能是“空架子”“稻草人”,制度歸根結(jié)底需要主體來執(zhí)行。堅(jiān)持依規(guī)治黨既要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系,為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一提供更加有效的制度保障,還要建構(gòu)職責(zé)明確、分工合理、協(xié)作配合的結(jié)構(gòu)體系。重視黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的基本前提,是要理順相關(guān)主體的職責(zé)及其相互關(guān)系。并且這些主體都負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé),都負(fù)有遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù),重視主體間結(jié)構(gòu)性關(guān)系可為推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)提供結(jié)構(gòu)支撐。

從本質(zhì)上講,黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是治理體系中的制度保障,治理體系中的首要關(guān)系是治理主體間的關(guān)系,只有完成治理主體間關(guān)系及其職責(zé)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,現(xiàn)代治理體系才能科學(xué)建構(gòu),黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的實(shí)踐問題才能得到更深層次的解決。黨政機(jī)構(gòu)改革改變了黨的機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)之間的耦合方式,增加了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律關(guān)系發(fā)生沖突的可能[36]。習(xí)近平總書記在深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議上指出,“要以堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng),以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn),把機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整優(yōu)化同健全完善制度機(jī)制有機(jī)統(tǒng)一起來”[37]。黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接和協(xié)調(diào)的多元主體及其職責(zé)完善正是機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置統(tǒng)籌推進(jìn)所應(yīng)考慮的重要議題,是以不同主體間的深度協(xié)同配合落實(shí)機(jī)構(gòu)改革的基本要求。因此,無論是理論研究還是實(shí)務(wù)操作,都應(yīng)考慮多元主體存在的事實(shí),以厘清這些主體的職責(zé)功能及相互關(guān)系為前置條件,統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律一體建設(shè),統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國(guó)與依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一。