加強(qiáng)堤防工程運(yùn)行管理工作的思考

劉曉東，徐丹婷，唐祖華

（1.海河下游管理局西河閘管理處，天津 300380；2.水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170；3.海河水利委員會(huì)海河下游管理局，天津 300061）

西河閘管理處自2006 年完成水管體制改革以來，以水利工程管理考核為抓手，深入推進(jìn)“管養(yǎng)分離”，不斷規(guī)范工程運(yùn)行管理，有效保障了西河閘樞紐工程良性安全運(yùn)行，但在堤防運(yùn)行管理方面仍存在一定差距。為深入貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，提高水利工程運(yùn)行管理水平，通過調(diào)研總結(jié)漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局堤防運(yùn)行管理工作方面的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，針對(duì)西河閘樞紐堤防工程管理存在的問題，分析原因并提出了工作建議。

1 漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局堤防工程管理主要做法和經(jīng)驗(yàn)

1.1 以工程管理考核為抓手，全面提升工程管理水平

漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局清河河務(wù)局（以下簡(jiǎn)稱清河局）于2011 年通過水利部工程管理考核驗(yàn)收，是海委首家堤防工程管理的國家級(jí)水管單位。多年來，清河局以工程管理考核為抓手，不斷規(guī)范維修養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目管理，切實(shí)加強(qiáng)工程日常管理。針對(duì)工程檢查中發(fā)現(xiàn)的問題，結(jié)合工程管理長(zhǎng)期規(guī)劃，有計(jì)劃、分步驟地開展維修養(yǎng)護(hù)工作。除了日常養(yǎng)護(hù)類項(xiàng)目外，集中有限資金用于堤坡堤腳整修、堤頂?shù)缆肪S修等維修類項(xiàng)目，逐步恢復(fù)工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升水利工程完好率，逐步補(bǔ)齊工程短板，確保工程良性安全運(yùn)行和效益發(fā)揮。

1.2 以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，不斷推進(jìn)工程管理標(biāo)準(zhǔn)化

制度建設(shè)工作，是工程管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作。合理有效的制度體系是規(guī)范工程運(yùn)行管理、提高工程管理水平的重要保障。清河局結(jié)合工程運(yùn)行管理實(shí)際，制定了一整套完善有效、可操作性強(qiáng)的管理制度，如《清河局堤防工程檢查制度》《清河局堤防工程管理細(xì)則（試行）》《清河局涵閘工程管理實(shí)施細(xì)則（試行）》《清河河務(wù)局管理技術(shù)操作規(guī)程匯編》等。通過系列制度建立，使管理人員在工作中有據(jù)可循、有據(jù)可依。從制度的制定到執(zhí)行，再根據(jù)執(zhí)行反饋情況來不斷修訂完善制度，最終形成一整套完善、可行、閉環(huán)的工作流程，有效推進(jìn)了工程管理逐步實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

1.3 以問題管理和解決為導(dǎo)向，認(rèn)真履行行政職能

2020年5—7月，水利部督查辦對(duì)漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局管轄的河北、山東省內(nèi)48 個(gè)堤防工程險(xiǎn)工險(xiǎn)段，以“四不兩直”方式進(jìn)行了專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)問題主要集中在日常管理維護(hù)、工程實(shí)體方面。邢衡河務(wù)局管轄范圍僅有故城河務(wù)局的東第三險(xiǎn)工發(fā)現(xiàn)2項(xiàng)問題，而清河局管轄的7 處險(xiǎn)工未發(fā)現(xiàn)任何問題。清河局在日常工程管理工作中，堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，在工程檢查、問題臺(tái)賬和處理措施等環(huán)節(jié)均形成了嚴(yán)格閉環(huán)，對(duì)于能夠及時(shí)解決的問題立即整改，對(duì)于不能及時(shí)處理的問題有臺(tái)賬、有措施、有預(yù)案，做到管理范圍內(nèi)工程底數(shù)清楚、整改措施得當(dāng)。

1.4 以水政執(zhí)法為依托，持續(xù)改善工程整體面貌

漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局管轄的河道岸線長(zhǎng)、沿河村莊較多，涉水項(xiàng)目類型復(fù)雜，特別是清河局所管轄的衛(wèi)運(yùn)河為省際邊界河道，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域的溝通協(xié)調(diào)，管理難度較大。多年來，漳衛(wèi)南運(yùn)河管理局形成了水政執(zhí)法和工程管理相結(jié)合的綜合管理模式。如，河道管理范圍內(nèi)傾倒垃圾現(xiàn)象，僅僅依靠清理保潔，難以從根本上解決問題。通過加強(qiáng)水政執(zhí)法，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法違規(guī)行為，提高法律法規(guī)的震懾力，是一個(gè)有效途徑。針對(duì)長(zhǎng)期形成的垃圾成堆等歷史遺留問題，則充分借力河湖長(zhǎng)制平臺(tái)，由地方政府作為清理整治的責(zé)任主體。通過河湖長(zhǎng)制“減存量”、水政執(zhí)法“遏增量”、維修養(yǎng)護(hù)“強(qiáng)管理”，實(shí)現(xiàn)工程整體面貌的持續(xù)改善。

1.5 以生態(tài)建設(shè)為主線，積極打造水利風(fēng)景區(qū)

當(dāng)前，我國社會(huì)主義主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，大江大河的治理保護(hù)不僅要實(shí)現(xiàn)防洪保安全，更要實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)和宜居水環(huán)境的目標(biāo)。漳衛(wèi)新河減河德州段打破了傳統(tǒng)的水利工程管理標(biāo)準(zhǔn)和模式，在保證行洪暢通的前提下，通過種植蘆葦、睡蓮等生物措施，在改善水質(zhì)的同時(shí)美化了河道環(huán)境。通過打造親水平臺(tái)、塑膠步道等設(shè)施，滿足周邊群眾對(duì)宜居水生態(tài)的需求。在工程管理方面，借力地方政府河道整治和水利風(fēng)景區(qū)日常維護(hù)管理，不僅解決了河段堤防長(zhǎng)期存在的面貌較差、缺陷較多的歷史難題，維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)短缺問題也得到了根本解決。

2 西河閘管理處堤防工程管理存在的主要問題

西河閘樞紐位于天津市楊柳青鎮(zhèn)北，上距大清河、子牙河、獨(dú)流減河匯流處12 km，下距北運(yùn)河與海河干流的匯流處15 km，包括西河節(jié)制閘、西河船閘和4.2 km 堤防。其中，節(jié)制閘至船閘上游為一級(jí)堤防共計(jì)1.9 km，節(jié)制閘至船閘下游為二級(jí)堤防共計(jì)2.3 km。多年來，西河閘樞紐管理重心以水閘為主，堤防工程管理還存在一定差距。

2.1 堤防工程管理制度不夠完善

近年來，西河閘管理處雖然大力推進(jìn)制度建設(shè)，修訂完善了《西河閘管理處水閘技術(shù)管理細(xì)則》《水閘控制運(yùn)用計(jì)劃》《西河閘樞紐控制運(yùn)用原則》等一系列制度，但堤防管理制度不夠完善，原有的《西河閘管理處河道工程檢查規(guī)定》《西河閘管理處河道工程觀測(cè)規(guī)定》等已不適應(yīng)當(dāng)前管理需要，《堤防工程技術(shù)管理實(shí)施細(xì)則》及有關(guān)管理技術(shù)操作規(guī)程也存在欠缺，堤防巡查檢查記錄等基礎(chǔ)資料也不夠完整閉合，堤防管理工作需進(jìn)一步規(guī)范。

2.2 堤防工程存在一定缺陷

西河閘樞紐的主要功能是依靠西河節(jié)制閘攔蓄大清河洪水，錯(cuò)峰削洪，確保天津市防洪安全。為確保水閘工程良性安全運(yùn)行和效益發(fā)揮，有限的維修養(yǎng)護(hù)資金往往優(yōu)先安排用于水閘工程，堤防工程則以養(yǎng)護(hù)為主，導(dǎo)致堤防不同程度地存在工程缺陷。這些僅靠維修養(yǎng)護(hù)無法完成修復(fù)，難以恢復(fù)原有設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，尚未開展堤防隱患探查、河道防護(hù)工程根石探測(cè)等工作，工程觀測(cè)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)也未建立，不滿足《水利部關(guān)于修訂印發(fā)水利工程管理考核辦法及其考核標(biāo)準(zhǔn)的通知》（水運(yùn)管〔2019〕53 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《考核標(biāo)準(zhǔn)》）的要求。

2.3 工程管理范圍內(nèi)違法違規(guī)現(xiàn)象依然存在

由于長(zhǎng)期以來形成的歷史遺留問題，西河閘管理處管轄范圍內(nèi)存在建筑物侵占堤防護(hù)堤地的現(xiàn)象。同時(shí)，由于來往車輛、人員較多，雖然部分區(qū)域設(shè)置有防護(hù)網(wǎng)、防護(hù)欄、禁止標(biāo)識(shí)等設(shè)施，但難以實(shí)現(xiàn)封閉式管理，仍有無關(guān)人員進(jìn)入工程管理區(qū)域進(jìn)行釣魚、游玩等，管理范圍內(nèi)存在傾倒垃圾等現(xiàn)象，給工程管理工作正常開展造成了一定困難。

3 有關(guān)對(duì)策和建議

3.1 以堤防工程管理考核為契機(jī)，進(jìn)一步規(guī)范堤防工程管理

2021 年，西河閘管理處管轄的4.2 km 堤防將根據(jù)《考核標(biāo)準(zhǔn)》要求進(jìn)行考核。建議以此為契機(jī)，對(duì)工程運(yùn)行管理有關(guān)的細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程等制度體系進(jìn)行再梳理、再完善，并按照《水利工程運(yùn)行管理監(jiān)督檢查辦法（試行）》要求，進(jìn)一步規(guī)范工程日常管理、巡查檢查、維修養(yǎng)護(hù)等各環(huán)節(jié)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題逐一登記、建立臺(tái)賬、整改處理、定期更新并按要求上報(bào)，不斷提高工程管理水平。

3.2 提前做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，力爭(zhēng)補(bǔ)齊工程短板

西河閘樞紐是大清河系洪水進(jìn)入天津市區(qū)的最后一道屏障，擔(dān)負(fù)著保障天津市防洪安全的重任。西河閘樞紐船閘下閘首及閘室為三類閘、節(jié)制閘上游一級(jí)堤防存在較大裂縫等工程缺陷，無法依靠維修養(yǎng)護(hù)資金解決。建議積極與上級(jí)有關(guān)部門溝通，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，爭(zhēng)取早日立項(xiàng)，徹底解決工程隱患，補(bǔ)齊工程短板，確保防洪安全。

3.3 探索與地方政府合作，積極推進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)

牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，積極探索與當(dāng)?shù)卣献?。一方面，充分借力河長(zhǎng)制平臺(tái)，加大水政執(zhí)法力度，依法嚴(yán)肅查處管理范圍內(nèi)私搭亂建、傾倒垃圾等違法違規(guī)行為；另一方面，借鑒漳衛(wèi)新河減河治理與生態(tài)修復(fù)工程（德州段）經(jīng)驗(yàn)，探索由地方政府出資進(jìn)行水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)景區(qū)管理與工程管理相結(jié)合，著力打造“河暢水清、岸綠景美”的生態(tài)宜居水環(huán)境。