孫偉峰，古鈺欽

鄉(xiāng)村法律顧問制度的功能、問題與完善

孫偉峰1，古鈺欽2

（1.福建農(nóng)林大學(xué) 農(nóng)村法治研究中心，福建 福州 350002；2. 達(dá)州市中級(jí)人民法院，四川 達(dá)州 635000）

鄉(xiāng)村法律顧問制度是健全基層公共法律服務(wù)體系的突破口，對(duì)于推進(jìn)我國鄉(xiāng)村社會(huì)治理具有重要意義。以福建省閩侯縣為樣本進(jìn)行考察，鄉(xiāng)村法律顧問在實(shí)踐中存在供給失衡等問題。完善我國鄉(xiāng)村法律顧問制度應(yīng)從輿論宣傳、隊(duì)伍建設(shè)、資金投入、機(jī)制創(chuàng)新、監(jiān)督考評(píng)等方面著手，多策并舉。

鄉(xiāng)村法律顧問；公共法律服務(wù)；鄉(xiāng)村治理

法治是實(shí)施國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障。習(xí)近平總書記指出，要把全面推進(jìn)依法治國的工作重點(diǎn)放在基層[1]。鄉(xiāng)村法治的關(guān)鍵在于健全基層公共法律服務(wù)體系，引導(dǎo)村民運(yùn)用法治思維解決實(shí)際問題。鄉(xiāng)村法律顧問制度是健全基層公共法律服務(wù)體系的突破口，旨在夯實(shí)全面依法治國的根基，創(chuàng)新基層社會(huì)治理，增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感。既有研究表明，學(xué)界側(cè)重基層公共法律服務(wù)體系的宏大敘事，而以地方樣本剖析制度運(yùn)行中的實(shí)踐問題則較為匱乏。本文以福建省閩侯縣鄉(xiāng)村法律顧問的實(shí)踐為例，針對(duì)問題提出制度完善的策略，以期對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的完善有所啟發(fā)。

一、鄉(xiāng)村法律顧問制度的功能

目前，我國正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展的新時(shí)代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上了新臺(tái)階，但各種社會(huì)矛盾也日益增多。為了更好地服務(wù)群眾，福建省閩侯縣司法局按照省市部署積極推進(jìn)“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作，將普法工作向基層下沉，政策向基層傾斜，力量向基層集中，更好地引導(dǎo)群眾按照法律規(guī)定的途徑訴求利益，取得了良好的社會(huì)效果。

（一）為保障群眾合法權(quán)益開辟新途徑

隨著新型糾紛不斷涌現(xiàn)，法律救濟(jì)成為農(nóng)民維權(quán)的要求[2]。法律顧問通過深入村（社區(qū)）開展法律咨詢，現(xiàn)場(chǎng)解答群眾日常工作和生活中特別是在村務(wù)管理、權(quán)能改革、矛盾糾紛化解等方面遇到的法律問題，為群眾提供暖心的法律援助，滿足群眾基本的法律服務(wù)需求，逐步引導(dǎo)農(nóng)民運(yùn)用法治思維解決糾紛，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的法治獲得感。例如，某村民張某駕駛無證無牌電動(dòng)三輪車與運(yùn)送洋里鄉(xiāng)自來水升級(jí)工程項(xiàng)目模板的貨車相撞，張某當(dāng)場(chǎng)死亡，交警部門鑒定張某對(duì)事故負(fù)全部責(zé)任，經(jīng)村法律顧問居中調(diào)解，最終施工方愿意支付張某家屬3萬元慰問金。這種依法、理性解決矛盾糾紛的做法，深受群眾歡迎。

（二）為創(chuàng)新基層社會(huì)治理融入新方式、注入新活力

律師受聘擔(dān)任村（社區(qū)）法律顧問，開展法律咨詢、法制宣傳工作，增強(qiáng)廣大基層干部和群眾的法律意識(shí)，促進(jìn)基層群眾自治組織將法治思維和法治方式融入村（社區(qū)）內(nèi)部公共事務(wù)管理的各個(gè)方面，推進(jìn)基層群眾自治管理，實(shí)現(xiàn)民主決策、村務(wù)公開、群眾監(jiān)督，保障各項(xiàng)工作健康發(fā)展。例如：某工程公司的工人趙某在非工作時(shí)間私自到施工水庫，不慎溺亡。白沙司法所多次派人與村法律顧問合作，同死者家屬、施工方等商討調(diào)解事宜。法律顧問采取分開調(diào)解的方式，與死者家屬分析賠償標(biāo)準(zhǔn)，與某工程公司分析案情。顧問律師經(jīng)過多次耐心調(diào)解，最終促成雙方簽署調(diào)解協(xié)議，死者家屬同意施工方一次性賠償26萬元，施工方當(dāng)場(chǎng)支付賠償款，雙方均很滿意。這種律師受聘擔(dān)任基層法律顧問、開展法律服務(wù)的做法，為創(chuàng)新基層社會(huì)治理融入了新方式、注入了新活力。

（三）為構(gòu)建公共法律服務(wù)體系奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

構(gòu)建公共法律服務(wù)體系是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村法律服務(wù)的供給不足，鄉(xiāng)村地區(qū)大量糾紛急需專業(yè)的法律服務(wù)[3]。開展“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度是構(gòu)建公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，健全制度運(yùn)行的內(nèi)外部保障，將為構(gòu)建公共法律服務(wù)體系奠定良好的基礎(chǔ)。福建省閩侯縣開展“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作以來，實(shí)現(xiàn)了各村法律顧問全覆蓋，各村都建立了以律師為群主的微信群，公共法律服務(wù)體系逐步完善。

（四）為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供新的機(jī)制

鄉(xiāng)村法律顧問通過開展普法宣傳和矛盾糾紛化解工作，引導(dǎo)群眾依法反映利益訴求，實(shí)現(xiàn)小事不激化不出村（社區(qū)）、矛盾自己解決不上交，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。2020年3月，在竹岐鄉(xiāng)榕東村一村民家中安裝吊頂?shù)牧帜惩蝗坏沟兀?jīng)搶救無效死亡。在無法確定死亡原因的情況下，房東、工人、建材公司三方對(duì)責(zé)任承擔(dān)及賠償數(shù)額存在較大分歧。經(jīng)過竹岐鄉(xiāng)司法所和村顧問律師長達(dá)半個(gè)月的多次調(diào)解，村法律顧問分析了各方可能承擔(dān)的責(zé)任和賠償數(shù)額，最終建材公司愿意一次性賠償死者家屬20萬元，調(diào)解成功，村法律顧問在其中發(fā)揮了很大作用，其以法律分析為基礎(chǔ)進(jìn)行調(diào)解，大大降低了調(diào)解難度。該案的妥善處理，對(duì)于維護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)安定穩(wěn)定具有積極意義。

（五）為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供新支撐

各地在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中會(huì)遇到許多困難與問題，需要法律、法規(guī)為其保駕護(hù)航。為響應(yīng)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，閩侯縣大力提倡鄉(xiāng)村振興。開展鄉(xiāng)村法律顧問工作，對(duì)破解閩侯縣農(nóng)村發(fā)展難題大有裨益。具體說來，這項(xiàng)工作有利于通過法律途徑破解制約“三農(nóng)”工作的難題，有利于村民通過法律手段維護(hù)權(quán)益，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的法治支撐。閩侯縣法律顧問多次組織開展普法宣傳和講座，重點(diǎn)宣講環(huán)境保護(hù)法和合同法，樹立了群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，這對(duì)構(gòu)建生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村有著重要的作用。同時(shí)，合同法的宣講能夠降低群眾對(duì)外交易風(fēng)險(xiǎn)成本，鼓勵(lì)村民從事農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易，進(jìn)一步提高村民收入。

二、鄉(xiāng)村法律顧問制度存在的問題

2016年，福建省閩侯縣政府下發(fā)了《閩侯縣人民政府關(guān)于印發(fā)加快推進(jìn)一村（社區(qū)）一法律顧問工作實(shí)施意見的通知》（以下簡稱《通知》），以政府購買服務(wù)形式，把法律顧問經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。閩侯縣“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作自2016年4月開始謀劃啟動(dòng)，2018年開始全面展開。截至目前，全縣292個(gè)行政村（社區(qū)）均已簽訂《福州市閩侯縣律師進(jìn)社區(qū)法律服務(wù)協(xié)議書》，實(shí)現(xiàn)了“一村（社區(qū)）一法律顧問”全覆蓋，每個(gè)村都建立了微信群，法律顧問律師為群主，可以直接在群里對(duì)村委或者村民提出的有關(guān)問題進(jìn)行答疑解惑。目前，全縣有16家律師事務(wù)所29名律師參與“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作。

閩侯縣“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作開展以來取得了一定的成效，但因?yàn)樯性谄鸩桨l(fā)展階段，也存在一些不容忽視的問題與不足。

1. 宣傳工作在廣度和深度上有待加強(qiáng)

“一村（社區(qū)）一法律顧問”這項(xiàng)惠民工作在群眾中知曉率有待提高。由于各基層司法所、村（社區(qū)）宣傳方式較單一，主要通過懸掛標(biāo)語等形式開展宣傳工作，該項(xiàng)工作的宣傳推廣力度顯得不夠。另外，律師進(jìn)村開展工作只有一張聯(lián)系卡，這張卡平常放在村辦公室一角，不易于村民知曉，村民不知道有事可以找本村律師答疑解惑。所以，如果律師不能認(rèn)真履行有關(guān)協(xié)議約定，“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作就很難做實(shí)做好。

2. 法律顧問供給明顯不均衡，其責(zé)任心有待提高

全縣參與鄉(xiāng)村法律顧問的律師只有29名（有些律師還是掛名），平均每個(gè)律師負(fù)責(zé)11個(gè)村。某律師事務(wù)所，全所只有3名律師，卻負(fù)責(zé)5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)總計(jì)89個(gè)村的法律顧問工作，加上該所固有的其他眾多工作，客觀上造成工作顧此失彼，難以把顧問工作落實(shí)到位。很多律師參與顧問律師工作的初衷在于通過這個(gè)平臺(tái)拿案源，并輕松多拿補(bǔ)貼。鄉(xiāng)村法律顧問工作在初級(jí)階段對(duì)顧問律師要求不高、內(nèi)容不多，加上群眾知曉率不高，一個(gè)律師同時(shí)兼任十幾個(gè)甚至二十幾個(gè)村的法律顧問，拿的補(bǔ)貼多，工作又不費(fèi)心。但隨著“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作不斷推進(jìn)，群眾知曉率不斷提高，顧問律師工作量越來越多，要求也越來越高，要做實(shí)做好這項(xiàng)民生民心工程，更好地服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務(wù)村民，一些顧問律師的責(zé)任心有待提高。

3. 顧問律師工作經(jīng)費(fèi)不高，其工作積極性不能被有效調(diào)動(dòng)

隨著“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作的深入推進(jìn)，顧問律師擔(dān)負(fù)的法律服務(wù)內(nèi)容和工作量越來越多，工作質(zhì)量要求越來越高，其收入與付出不成正比，跟其他律師的收入相比，落差很大，比如在政府購買的服務(wù)中有一項(xiàng)費(fèi)用是值班律師一天收入500元，而“一村（社區(qū)）一法律顧問”律師一個(gè)村每個(gè)月才250元。另外，距離縣城比較遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，律師往返一趟耗費(fèi)時(shí)間多，交通費(fèi)用支出也多，這客觀上也影響了顧問律師工作的積極性。

4. 法律顧問工作與村（居）民的實(shí)際需求存在落差

隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村城市化改革、供給側(cè)改革、權(quán)能改革等過程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題，而部分律師對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村具體政策和農(nóng)村實(shí)際情況了解不夠，法律顧問的水平參差不齊，與村（居）民的實(shí)際需求存在一定差距。

5. 對(duì)顧問律師監(jiān)管不力，律師弄虛作假現(xiàn)象常有發(fā)生

具體表現(xiàn)有二：律師在履行協(xié)議過程中存在弄虛作假現(xiàn)象。如果一個(gè)律師按照每月每個(gè)村（居）必須進(jìn)村入戶一天計(jì)算，每月至少有10天以上要在村里。在實(shí)際工作中，為了應(yīng)對(duì)檢查，弄虛作假現(xiàn)象就時(shí)有發(fā)生。如編寫假的工作臺(tái)賬、工作記錄等。二是執(zhí)行協(xié)議監(jiān)管難。按照《通知》文件精神，顧問律師均由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行聘請(qǐng)，司法局會(huì)同司法所負(fù)責(zé)執(zhí)行監(jiān)管，這樣就使得聘請(qǐng)與監(jiān)管相脫節(jié)，協(xié)議約定的解聘等事項(xiàng)就難以執(zhí)行。

三、鄉(xiāng)村法律顧問制度的完善

鄉(xiāng)村法律顧問制度對(duì)于基層社會(huì)治理和鄉(xiāng)村振興意義重大。針對(duì)實(shí)踐中存在的普遍問題，應(yīng)從輿論宣傳、隊(duì)伍建設(shè)、資金投入、機(jī)制創(chuàng)新、監(jiān)督考評(píng)等方面著手完善我國鄉(xiāng)村法律顧問制度。

（一）加強(qiáng)輿論宣傳，提高顧問工作的知曉率

首先，要充分利用媒體做好宣傳工作。政府要通過廣播電視、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、微信公眾號(hào)等，廣泛宣傳鄉(xiāng)村法律顧問工作，努力讓“一村（社區(qū)）一法律顧問”工作家喻戶曉；還要進(jìn)一步豐富宣傳方式，利用法治公園、法制宣傳欄等公開包村律師電話號(hào)碼，廣而告之，讓更多群眾知曉有法律問題可以找包村顧問律師答疑解惑。其次，要發(fā)揮典型示范作用。各基層司法所應(yīng)認(rèn)真總結(jié)示范點(diǎn)建設(shè)中好的經(jīng)驗(yàn)、好的做法，形成可供學(xué)習(xí)借鑒的典型經(jīng)驗(yàn)，努力營造學(xué)習(xí)先進(jìn)、勇創(chuàng)示范、爭當(dāng)先鋒、你追我趕的良好氛圍。再次，要做好律師名片宣傳工作。律師可擔(dān)任村（社區(qū)）法律顧問微信群群主，邀請(qǐng)村兩委干部、人民調(diào)解員、群眾代表等入群，通過他們更好地宣傳律師名片，告知群眾律師下村的時(shí)間及培訓(xùn)時(shí)間。群眾有法律問題可以通過微信詢問或者電話咨詢，方便群眾更快捷地得到法律服務(wù)。

（二）重視隊(duì)伍建設(shè)，合理配置法律顧問

首先，要健全法律顧問的遴選機(jī)制。成立由法律實(shí)務(wù)專家、理論專家組成的遴選委員會(huì)，向社會(huì)公開村顧問律師的選拔信息，科學(xué)設(shè)置遴選條件，采取量化評(píng)分的方式考核顧問律師。要優(yōu)先聘請(qǐng)那些精力充沛、工作積極性高、認(rèn)真履職、有公益情懷、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)穆蓭?，并形成良性循環(huán)的遴選機(jī)制。同時(shí)，要建立顧問律師的服務(wù)人（次）儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫。對(duì)不認(rèn)真履行合同要求、工作不到位、敷衍塞責(zé)的律師要及時(shí)辭退和更換。其次，要建立有效的培訓(xùn)制度。由司法局每年邀請(qǐng)相關(guān)課題專家學(xué)者對(duì)法律顧問進(jìn)行培訓(xùn)，讓法律顧問既熟悉基層政策，又了解村規(guī)民俗，從而改進(jìn)工作方法，提高工作成效。再次，要合理配置法律顧問。公開律師擔(dān)任村法律顧問的情況，設(shè)置同一法律顧問服務(wù)不同村的上限，每個(gè)律師最多只能服務(wù)8個(gè)村；可以將人數(shù)少、距離近的“空殼”村作為一個(gè)服務(wù)單元，提高服務(wù)質(zhì)效。

（三）加大資金投入，建立有效激勵(lì)機(jī)制

一方面，要加大財(cái)政資金投入，有人提出，建立鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目法律服務(wù)的集中委托采購制度[4]，這不失為一個(gè)好的建議，考慮到前面所述多種因素，鄉(xiāng)村法律顧問的經(jīng)費(fèi)應(yīng)適當(dāng)提高，以調(diào)動(dòng)顧問律師的工作積極性，保障鄉(xiāng)村法律顧問工作持續(xù)有效健康發(fā)展，從而更好地做實(shí)做好鄉(xiāng)村法律顧問這項(xiàng)工作；另一方面，要建立有效激勵(lì)機(jī)制，對(duì)服務(wù)到位、成效明顯、群眾認(rèn)可度高的鄉(xiāng)村法律顧問，給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神上的獎(jiǎng)勵(lì)，以此帶動(dòng)其他法律顧問的積極性，在區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生示范效應(yīng)，推進(jìn)工作邁向更高層次，反之，對(duì)不認(rèn)真履行合同的律師，根據(jù)實(shí)際情況扣減相應(yīng)的服務(wù)費(fèi)。

（四）創(chuàng)新工作機(jī)制，提高群眾的法治獲得感

首先，要制定科學(xué)的方案。法治的生命力在于實(shí)施[5]。各鄉(xiāng)村要因地制宜實(shí)施“一村一策”，根據(jù)各自的具體情況和糾紛類型，創(chuàng)造性地開展工作，制定別具特色的服務(wù)方案。其次，要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式。例如，律師可采用“集中服務(wù)”“坐診式服務(wù)”等方式，讓有法律服務(wù)需求的村民統(tǒng)一到村委會(huì)接受咨詢服務(wù)。再次，要做好必要的說明與提示工作。法律顧問在接受法律咨詢時(shí)，對(duì)一些比較復(fù)雜的問題，應(yīng)當(dāng)做好風(fēng)險(xiǎn)提示，必要時(shí)應(yīng)以書面材料提示，并由村民簽字認(rèn)可，避免衍生新的矛盾糾紛。

（五）健全考評(píng)監(jiān)督機(jī)制，充分釋放制度效能

首先，要健全科學(xué)的考評(píng)機(jī)制。建立科學(xué)的考評(píng)指標(biāo)體系，細(xì)化考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，量化考評(píng)指標(biāo)，對(duì)法律顧問工作進(jìn)行嚴(yán)格考核?！敖鸨y杯不如群眾的口碑”，要把群眾認(rèn)可作為此項(xiàng)工作考評(píng)的一項(xiàng)主要參考依據(jù)?？己瞬块T要通過實(shí)地走訪群眾，把群眾的評(píng)價(jià)作為考核法律顧問工作的一項(xiàng)參考依據(jù)，形成責(zé)任清單，推動(dòng)鄉(xiāng)村法律顧問按照協(xié)議履行義務(wù)。其次，要合理監(jiān)督法律顧問的工作。要把鄉(xiāng)村法律顧問工作納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法治理工作的監(jiān)督考評(píng)中，以引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的重視。再次，要加強(qiáng)對(duì)律師工作的監(jiān)督指導(dǎo)?？h級(jí)司法局會(huì)同各基層司法所要不定期檢查法律顧問的工作情況，對(duì)那些服務(wù)不到位且群眾意見較大的律師，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村不再續(xù)聘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)部分確實(shí)履行協(xié)議不認(rèn)真、工作落實(shí)不到位、群眾反映較差的律師應(yīng)及時(shí)予以更換，從律師庫中擇優(yōu)選聘。最后，要公開考評(píng)、監(jiān)督和檢查結(jié)果?？荚u(píng)、監(jiān)督和檢查的結(jié)果應(yīng)向社會(huì)公布，并通報(bào)律師所在的事務(wù)所和當(dāng)?shù)厮痉ň帧?/p>

鄉(xiāng)村法律顧問制度是完善城鄉(xiāng)公共法律服務(wù)體系的一項(xiàng)重要舉措，是推進(jìn)基層社會(huì)治理的“穩(wěn)壓器”，它在普法宣傳、基層矛盾化解、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、農(nóng)村權(quán)能改革、征地拆遷補(bǔ)償、鄉(xiāng)村換屆選舉等方面發(fā)揮著重要作用。針對(duì)鄉(xiāng)村法律顧問實(shí)踐中的問題予以改革，能有效地滿足人民群眾日益增長的法律服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)為民普惠的目標(biāo)。鄉(xiāng)村法律顧問工作不斷深入基層，并在實(shí)踐中加以改進(jìn)和完善，將有效推動(dòng)鄉(xiāng)村的各項(xiàng)建設(shè)，助力法治中國建設(shè)，推進(jìn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

[1] 習(xí)近平．加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家[J]．求是，2015(1)：3–8．

[2] 廖金龍．農(nóng)村法治路徑設(shè)計(jì)需處理好三對(duì)關(guān)系[J]．人民論壇，2020(15)：222–223．

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[5] 楊凱．加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)助推鄉(xiāng)村振興[N]．湖北日?qǐng)?bào)，2020-05-04(5)．

D920.0

A

1006–5261(2021)03–0039–05

2020-12-06

國家社科基金一般項(xiàng)目（18BFX065）；福建農(nóng)林大學(xué)本科教育教學(xué)改革研究一般項(xiàng)目（111418206）

孫偉峰（1984― ），男，河北邢臺(tái)人，講師，碩士生導(dǎo)師，博士。

〔責(zé)任編輯 葉厚雋〕