蓋州市農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理存在問題及對(duì)策研究

楊 斌

(蓋州市水利事務(wù)服務(wù)中心，遼寧 蓋州 115200)

農(nóng)村水利工程是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、提高群眾生活水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的基礎(chǔ)性設(shè)施，對(duì)保障農(nóng)業(yè)糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、全面建成小康社會(huì)以及實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興戰(zhàn)略等具有重要作用，在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著重要地位。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的角度上，農(nóng)村水利工程是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和保障糧食安全的基礎(chǔ)[1]。調(diào)查顯示，我國約70%的商品糧、75%的糧食和90%的經(jīng)濟(jì)作物來源于灌區(qū)，而灌區(qū)占總耕地面積僅有46%，可見農(nóng)村水利的重要地位。從農(nóng)民生活的角度上，農(nóng)村水利工程是農(nóng)民生活質(zhì)量、生活水平的提升提供重要保障，加強(qiáng)農(nóng)村水利工程建設(shè)直接關(guān)系著區(qū)域防洪安全、貧困地區(qū)脫貧致富，因此農(nóng)村水利是民生之本。從生態(tài)環(huán)境的角度上，農(nóng)村水利工程是改善區(qū)域環(huán)境、保證生態(tài)用水、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，現(xiàn)階段我國不同地區(qū)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不平衡，人口資源環(huán)境仍面臨著巨大壓力，這些問題都在一定程度上與水資源的時(shí)空分布特征、開發(fā)利用程度存在關(guān)聯(lián)。為適應(yīng)新時(shí)期建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大化、投資渠道多元化、工程管理復(fù)雜化的要求，如何構(gòu)建系統(tǒng)完善的運(yùn)行管理機(jī)制越來越基層水利工作者的重視。對(duì)此，有必要積極開展有效的探索與實(shí)踐[2-3]。

1 農(nóng)村水利工程現(xiàn)狀

1.1 工程概況

蓋州市地處沈大經(jīng)濟(jì)帶中部，位于渤海遼東灣東岸，總面積2945.9km2，下轄27個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，283個(gè)村委會(huì)，2237個(gè)村民小組，總?cè)丝?0萬人。境內(nèi)地貌形態(tài)復(fù)雜，屬遼南丘陵地帶，地勢(shì)自西向東逐漸升高，分布有平原、淺丘漫崗和低山丘陵。蓋州市主要河流有碧流河、大清河、沙河、浮渡河、熊岳河、沙河等，大部分屬外流河。

截至2017年底，全市有小型水庫16座，機(jī)電井2338眼(配套2211眼)、大口井962眼，塘壩105座，方塘269座，泵站19處，攔河壩18座，灌溉渠道990km，橋涵閘等渠系建筑物2715座，農(nóng)村飲水安全工程324處。灌溉面積2.8萬hm2，其中有效灌溉和節(jié)水灌溉2.178萬hm2、1.51萬hm2，農(nóng)村水利工程完好率達(dá)80%以上。

1.2 管護(hù)模式

2014年，水利局組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站開展了農(nóng)村水利工程現(xiàn)狀摸底調(diào)查，全市發(fā)放農(nóng)村水利工程管理權(quán)證1420本，簽訂管護(hù)協(xié)議293份，實(shí)現(xiàn)了頒證全覆蓋，有效解決了農(nóng)村水利工程產(chǎn)權(quán)歸屬不清、管理責(zé)任主體不明的現(xiàn)實(shí)問題，建立起責(zé)權(quán)利于一體的產(chǎn)權(quán)制度，制定了《灌溉工程管護(hù)制度》、《農(nóng)村飲水工程管護(hù)制度》、《小水庫管理制度》、《蓋州市農(nóng)村水利工程及設(shè)施設(shè)備管理意見》。根據(jù)工程規(guī)模、型式、受益范圍等，當(dāng)前農(nóng)村水利工程主要有灌區(qū)專單位管理、合作社管理、承包管理、農(nóng)戶自管等管理模式。

1.3 運(yùn)行管理成效

在農(nóng)村水利管理過程中，要充分調(diào)動(dòng)個(gè)人參與農(nóng)田水利的建設(shè)管理，讓工程發(fā)揮最大效益。例如，陳屯鎮(zhèn)背陰寨村提水上山工程，該工程是由背陰寨村民個(gè)人出資150萬元建設(shè)，主要建設(shè)內(nèi)容：建泵站1座、調(diào)節(jié)蓄水天池1座、架設(shè)輸電專用臺(tái)區(qū)1座、鋪設(shè)輸水管路21000m，灌溉果園153.33hm2左右，工程運(yùn)行良好且受到廣大群眾好評(píng)。

吸納社會(huì)資金投入，創(chuàng)新投入機(jī)制。堅(jiān)持“誰投資、誰受益”的原則全面推行產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵(lì)建立國家、集體、個(gè)體、聯(lián)合體、股份制等多層次、多形式、多渠道、多元化的投資體系。例如，暖泉鎮(zhèn)方屯村塘壩工程由遼寧龍華建筑工程有限公司出資200萬元興建，灌溉面積100hm2左右。

2 水利工程運(yùn)行管理現(xiàn)存問題

2.1 工程產(chǎn)權(quán)不明確，管理體制不順

目前，農(nóng)村水利工程項(xiàng)目大部分由水利、財(cái)政、國土、農(nóng)業(yè)等部門組織實(shí)施，工程驗(yàn)收、移交應(yīng)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利部門參與。實(shí)際上，其他部門實(shí)施的農(nóng)村水利項(xiàng)目在驗(yàn)收、移交時(shí)卻沒有水利部門參與，部分工程項(xiàng)目甚至沒有辦理移交手續(xù)，致使工程產(chǎn)權(quán)不明確、管理體制不順，出現(xiàn)工程有人建、無人管的局面。

小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革政策落實(shí)不到位、后續(xù)制度沒跟上，現(xiàn)階段農(nóng)田水利的產(chǎn)權(quán)改革還處于初期階段，對(duì)產(chǎn)權(quán)改革認(rèn)識(shí)不夠，觀念也未完全改變，改制配套措施比較缺乏，相關(guān)法律性合同文本、簽證等手續(xù)還不夠規(guī)范，不能很好地保護(hù)經(jīng)營者的利益。此外，改制后的水利資源、農(nóng)田水利設(shè)施經(jīng)營管理方式也會(huì)隨之變化，而在拍賣、承包、租賃后，農(nóng)戶或者用水戶協(xié)會(huì)將替代以往的村組集體或基層水管單位實(shí)行經(jīng)營管理，從而導(dǎo)致涉及專業(yè)管理技術(shù)和經(jīng)營者利益的問題，這些問題若解決不好，就會(huì)產(chǎn)生安全隱患、引發(fā)糾紛。

2.2 抵押、融引資難，管理經(jīng)費(fèi)不足

由于農(nóng)村水利工程的公益性和特殊性，其水費(fèi)征收困難、經(jīng)濟(jì)效益低、回報(bào)少、風(fēng)險(xiǎn)高，金融部門缺少針對(duì)水利工程抵押融資的金融服務(wù)，企業(yè)不愿在農(nóng)村水利工程上投資，并致使水利工程難以實(shí)現(xiàn)抵押、融資、引資，影響經(jīng)營管理。

雖然中央、省有明確規(guī)定將農(nóng)村水利工程建設(shè)、維護(hù)和管理所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算，但是由于地方財(cái)政困難，市縣政府未將維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)公共財(cái)政預(yù)算；同時(shí)，大部分小型農(nóng)田水利設(shè)施具有公益性，經(jīng)營性收入少，實(shí)現(xiàn)不了以水養(yǎng)水。因管理資金籌措難度大，導(dǎo)致多數(shù)水利工程管理不到位，工程破損嚴(yán)重，機(jī)電設(shè)備老化，致使工程不能發(fā)揮最大效益，甚至提前報(bào)廢，造成浪費(fèi)。

2.3 專業(yè)管護(hù)人員少，管理效率低

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站的編制人員75人，實(shí)際在編人員31人，水利專業(yè)技人員只有2人，空編人員44人，直接影響到水利事業(yè)的發(fā)展和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于職能落實(shí)不到位、管理方式單一、機(jī)構(gòu)不夠健全等問題，致使工程運(yùn)行管理效率低下，無法真正發(fā)揮農(nóng)村水利工程效益，部分地區(qū)的供水工程甚至被荒廢。同時(shí)，由于管理單位缺少培訓(xùn)，部分監(jiān)管人員責(zé)任心不強(qiáng)、整體素質(zhì)不高，對(duì)水利設(shè)備性能缺乏充分的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致不必要的設(shè)備損壞；小水庫、自流、塘壩、提水、機(jī)電井、河道和小流域防洪等污染管護(hù)，以上因素都會(huì)直接影響著農(nóng)村水利工程功能效應(yīng)的發(fā)揮。

2.4 群眾參與度不高，監(jiān)管執(zhí)法力度不強(qiáng)

目前，農(nóng)村集體所有制的土地已經(jīng)承包給個(gè)體經(jīng)營，部分農(nóng)民沒有認(rèn)識(shí)到農(nóng)田水利工程與自身利益的關(guān)聯(lián)，只注重有經(jīng)濟(jì)收入的農(nóng)村水利工程管理，對(duì)沒有經(jīng)濟(jì)收入的公益性農(nóng)村水利工程(渠道、排水溝渠、水塘等)管理意識(shí)比較淡薄，在農(nóng)田水利工程使用過程中只有需求卻沒有維護(hù)管理的積極性。

縱觀農(nóng)村水利發(fā)展進(jìn)程，現(xiàn)階段尚未形成系統(tǒng)、完善的水利運(yùn)行管理體系，也沒有明確的能夠量化的技術(shù)指標(biāo)，管理技術(shù)落后且監(jiān)控力度不足。農(nóng)田水利工程管理單位因沒有執(zhí)法權(quán)，對(duì)破壞農(nóng)田水利工程設(shè)施、非法擠占農(nóng)田水利設(shè)施等現(xiàn)象缺乏必要及時(shí)的水行政執(zhí)法手段，加之專業(yè)技術(shù)熟練的管理人員和較為完善的服務(wù)體系的缺乏，極大地影響農(nóng)田水利工程安全運(yùn)行和效益的正常發(fā)揮。

3 水利工程運(yùn)行管理對(duì)策

3.1 加快管理改革，明確工程產(chǎn)權(quán)

首先，要加大農(nóng)田水利建設(shè)扶持引導(dǎo)力度。針對(duì)農(nóng)田水利自建的農(nóng)戶及村組，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式實(shí)行補(bǔ)貼，并進(jìn)一步制定出投資到戶的補(bǔ)貼辦法，從而調(diào)動(dòng)民營大戶和廣大群眾參與農(nóng)田水利興辦的積極性。其次，應(yīng)加強(qiáng)工程建設(shè)與管理。按照“搞活經(jīng)營權(quán)、出讓使用權(quán)、放開建設(shè)權(quán)、明晰所有權(quán)”的原則推進(jìn)企業(yè)化經(jīng)營、市場化運(yùn)作等多種方式，明確工程管護(hù)主體和權(quán)屬關(guān)系。最后，完善群眾監(jiān)督和政府管理機(jī)制建設(shè)，切實(shí)保證農(nóng)田水利能服務(wù)于農(nóng)，造福于農(nóng)。

3.2 制定合理水價(jià)，多元化投資渠道

農(nóng)村水利工程維護(hù)資金以水費(fèi)征收為主要來源，通過完善水費(fèi)征收制度、足額收取水費(fèi)等確保工程效益的長效發(fā)揮。所以，合理水價(jià)是維持農(nóng)村水利工程正常運(yùn)行的關(guān)鍵，要堅(jiān)持“成本補(bǔ)償、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”原則核定水價(jià)，建立符合市場經(jīng)濟(jì)的水價(jià)形成機(jī)制。根據(jù)國家相關(guān)政策，充分考慮供水單位合理的利潤、農(nóng)民的承受能力和成本補(bǔ)償?shù)纫蛩?，科學(xué)的制定水價(jià)，對(duì)不能以盈利為目的的群眾生活用水工程，在保證工程折舊費(fèi)、未修復(fù)和日常運(yùn)行費(fèi)的情況下，積極推行“水費(fèi)征收、水價(jià)、水量”公示制度，讓農(nóng)民用上明白水、放心水。

各涉農(nóng)水部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌整合資金，將有限的資金發(fā)揮到最大效益。在農(nóng)村水利工程建設(shè)管理時(shí)最大程度的利用個(gè)人、集體、國家資金，通過增加資金投入實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利投資的最大化，為農(nóng)村水利建設(shè)和運(yùn)行管理現(xiàn)代化提供資金保障。對(duì)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施而言，當(dāng)務(wù)之急是在穩(wěn)定提高大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)飲水資金的情況下，最大程度的擴(kuò)大農(nóng)田水利專項(xiàng)資金規(guī)模，積極引導(dǎo)受益農(nóng)戶和各級(jí)財(cái)政的資金投入，加快農(nóng)田水利的發(fā)展。

3.3 完善運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，實(shí)行規(guī)范化管理

根據(jù)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，考慮從以下角度完善工程管護(hù)機(jī)制：①充分應(yīng)用科學(xué)知識(shí)，加快人才隊(duì)伍建設(shè)，以系統(tǒng)完善的管理體制逐步轉(zhuǎn)變難以領(lǐng)導(dǎo)的局面；②對(duì)地方年度用水計(jì)劃的編制要組織環(huán)保、林業(yè)、水利等部門共同參與，精準(zhǔn)計(jì)算實(shí)際年度用水量以實(shí)現(xiàn)計(jì)劃用水；③明確農(nóng)村水利各崗位職責(zé)、工作流程和運(yùn)行管理內(nèi)容，保證農(nóng)村水利管理工作能夠順利開展。因此，通過研究細(xì)化出臺(tái)有實(shí)際操作性的管護(hù)機(jī)制，明確運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)的籌集渠道、管理使用及監(jiān)督考核等內(nèi)容，將維護(hù)和管理所需經(jīng)費(fèi)由省廳統(tǒng)一從水利非稅收入中提取，真正使各項(xiàng)水利工程運(yùn)行管護(hù)機(jī)制能夠落到實(shí)處，不要紙上談兵，從根本上保障水利工程運(yùn)行管理的經(jīng)常性和長效性。

農(nóng)村水利工程要依章管理、依法管理，以完善的管理制度確保農(nóng)村水利的成效運(yùn)行，可采取的措施有：①為了明確各項(xiàng)量化指標(biāo)以便于日常管理操作，在國家層面上要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)不斷完善、調(diào)整。②結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況各級(jí)政府制定相應(yīng)的規(guī)章制度，明確各崗位管理職責(zé)，保證農(nóng)村水利管理規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化，促使水利工程管理步入正常軌道。③嚴(yán)格落實(shí)崗位責(zé)任制，通過明確獎(jiǎng)懲條件將農(nóng)村水利管理落實(shí)到實(shí)處。

3.4 探索土地流轉(zhuǎn)新模式，強(qiáng)化基層管護(hù)能力

積極研究農(nóng)村土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)模式，探索推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、專業(yè)合作社、聯(lián)戶集體經(jīng)營等有效的解決辦法，調(diào)動(dòng)廣大群眾積極性，切實(shí)解決工程在實(shí)施中等方面存在的問題。

農(nóng)村水利工作的重點(diǎn)包括基層水管單位能力監(jiān)理，未來要逐步轉(zhuǎn)變忽視自身建設(shè)而注重工程建設(shè)的現(xiàn)狀，基層水管單位自身能力建設(shè)與農(nóng)村水利工程建設(shè)要同建設(shè)、同批準(zhǔn)、同驗(yàn)收。對(duì)資金支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，允許部分資金用于辦公條件、信息網(wǎng)絡(luò)、管理手段等管理能力建設(shè)，切實(shí)提升基層水管單位服務(wù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的能力。

4 結(jié) 論

農(nóng)村水利工程是降低農(nóng)業(yè)成本、改善區(qū)域輸水條件、提高農(nóng)民收入和用水效率的重要設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理有利于進(jìn)一步鞏固與提升農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)成果。目前，蓋州市農(nóng)村水利工程運(yùn)行管理還存在工程產(chǎn)權(quán)不明確、管理體制不順，抵押、融引資難，管理經(jīng)費(fèi)不足，專業(yè)管護(hù)人員少、管理效率低，群眾參與度不高、監(jiān)管執(zhí)法力度不強(qiáng)等問題，對(duì)此文章提出科學(xué)有效的對(duì)策措施，可為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水利建設(shè)目標(biāo)提供重要的保障。