周玉淵

（1.上海國際問題研究院，上海200233）

1956 年巴黎俱樂部成立是國際債務(wù)治理誕生的主要標(biāo)志。①本文中的“國際債務(wù)治理”主要指國際社會在發(fā)展中國家債務(wù)問題上的應(yīng)對和治理。通過塑造原則規(guī)范和早期實踐，巴黎俱樂部逐漸確立在發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)管理上的領(lǐng)導(dǎo)者地位。 20 世紀(jì)80 年代發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)推動著國際債務(wù)治理開始經(jīng)歷重要轉(zhuǎn)型。 國際債務(wù)治理開始發(fā)生重大變化。債務(wù)治理的主導(dǎo)機(jī)制從巴黎俱樂部、倫敦俱樂部逐漸轉(zhuǎn)向國際貨幣基金組織、世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)。 債務(wù)治理的重點從主權(quán)債務(wù)談判轉(zhuǎn)向大規(guī)模的債務(wù)救助。 通過“重債窮國倡議”（1996 年）、“多邊債務(wù)減免倡議”（2005年）、低收入國家債務(wù)可持續(xù)性分析框架（2005年）等倡議和機(jī)制，西方發(fā)達(dá)國家、巴黎俱樂部和國際多邊金融機(jī)構(gòu)逐步確立了在國際債務(wù)治理上的主導(dǎo)者地位。

21 世紀(jì)第二個十年以來，發(fā)展中國家的債務(wù)形勢的復(fù)雜化、債務(wù)治理主體的多元化和治理方式的差異化，正成為國際債務(wù)治理發(fā)展轉(zhuǎn)型的新動力。 2020 年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情（COVID-19）不僅使發(fā)展中國家債務(wù)問題受到高度關(guān)注，也正加速傳統(tǒng)債務(wù)治理主體與中國等新興國家之間的深度互動。 在這一背景下，全面認(rèn)識國際債務(wù)治理機(jī)制的理念、模式和有效性，對于理解國際債務(wù)治理體系的轉(zhuǎn)向和發(fā)展具有積極意義，也有助于中國更加建設(shè)性地參與國際債務(wù)治理。

一、國際債務(wù)治理：歷史與進(jìn)程

二戰(zhàn)結(jié)束后，債務(wù)問題成為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家、戰(zhàn)勝國和戰(zhàn)敗國需要妥善解決的重要問題之一。 1953 年，西方發(fā)達(dá)國家推動達(dá)成了《倫敦債務(wù)協(xié)定》，為妥善處理西德戰(zhàn)后債務(wù)問題提供政策框架。 1956 年成立的巴黎俱樂部成為二戰(zhàn)后協(xié)調(diào)主權(quán)債務(wù)談判的主要機(jī)制。 巴黎俱樂部國家通過集體債務(wù)談判為第三世界債務(wù)國的穩(wěn)定和發(fā)展提供支持。 20 世紀(jì)80 年代發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)的暴發(fā)，使債務(wù)問題真正成為一個世界性的問題。①關(guān)于發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)可參閱：Anne O. Krueger，“Origins of the Developing Countries’ Debt Crisis： 1970-1982”， Journal of Development Economics， Vol.27， Issues. 1-2， 1987， pp.165-187；Fredoline Anunobi， Leo U. Ukpong， “The Political Economy of International Debt and Third World Development”， African Social Science Review， Vol.1， Issue.1， 2000， pp.21-23； Shakira Mustapha， “What Lessons can We Learn from the 1980’s and 1990’s Debt Crises for Developing Countries and How are Today’s Conditions Similar， How are They Different？” Overseas Development Institute，London，December 2014； David McLoughlin， “The Third World Debt Crisis and the International Financial System”，Student Economic Review，1989；Jeffrey Sachs， Harry Huizinga， “U.S. Commercial Banks and the Developing Country Debt Crisis”， NBER Working Paper， No.2455， 1987.在應(yīng)對債務(wù)危機(jī)過程中，世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）等多邊金融機(jī)構(gòu)逐步確立了在國際債務(wù)治理中的核心地位。 2005 年，國際貨幣基金組織提出低收入國家債務(wù)可持續(xù)性分析框架（DSAF），債務(wù)可持續(xù)性逐漸成為發(fā)展中國家債務(wù)問題的核心議題。 21 世紀(jì)第二個十年開始，隨著發(fā)展中國家債務(wù)來源和國際融資格局的重大變化，國際債務(wù)治理的內(nèi)涵和形式開始發(fā)生變化，改革和轉(zhuǎn)型成為國際債務(wù)治理面臨的新問題。②研究基本是圍繞債務(wù)危機(jī)的應(yīng)對、重債窮國倡議、多邊債務(wù)減免倡議、債務(wù)可持續(xù)性等西方和多邊金融機(jī)構(gòu)塑造的議題。Enrique Cosio-Pascal，“The Emerging of a Multilateral Forum for Debt Restructuring： The Paris Club”， UNCTAD Discussion Papers， No.192， November 2008； Annalisa Prizzon， Shakira Mustapha， “Debt Sustainability in HIPCs in a New Age of Choice”， ODI Working Paper 397， June 2014； Gong Cheng， Javier Diaz-Cassou， Aitor Erce，“From Debt Collection to Relief Provision： 60 Years of Official Debt Restructurings through the Paris Club”， European Stability Mechanism Working Paper Series， No.20， 2016.

1.1 《倫敦債務(wù)協(xié)定》方案

國際債務(wù)治理有著深刻的歷史和現(xiàn)實根源。 一戰(zhàn)結(jié)束后，債務(wù)問題是引發(fā)歐美國家“大蕭條”（the Great Depression）的主要因素。③Heywood Fleisig， “War-Related Debts and the Great Depression”， The American Economic Review， Vol.66， No.2， 1976， pp.52-58.正是因此教訓(xùn)，二戰(zhàn)結(jié)束前后，債務(wù)問題的重要性受到了歐美國家的高度重視。 在很大程度上，1944 年成立的“布雷頓森林體系”就是為了增加流動性、應(yīng)對不同國家的資金短缺問題。 這一時期的債務(wù)解決方案主要吸收了英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯提出的“直減—間減”（lose-it-or-use-it）的方式，即一方面進(jìn)行直接債務(wù)減免，另一方面通過增加對債務(wù)國進(jìn)口，提升債務(wù)國的還款能力。 這一方式直接體現(xiàn)在1953 年通過的《倫敦債務(wù)協(xié)定》。 這一協(xié)定使西德戰(zhàn)后債務(wù)問題得到妥善解決，為西德經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)發(fā)揮了重要作用。 因此1953 年《倫敦債務(wù)協(xié)定》也被稱為“世界上最大、最成功、最可持續(xù)性的債務(wù)解決方案”。④Jurgen Kaiser， “One Made It Out of the Debt Trap： Lesson from the London Debt Agreement of 1953 for Current Debt Crises”，F(xiàn)riedrich Ebert Stiftung， June， 2013， pp.20-21.然而，西德戰(zhàn)后債務(wù)問題的解決只是個案，其成功且高效的解決與冷戰(zhàn)格局、美國強(qiáng)力推動，以及德國自身的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)能力有密切關(guān)系。 在此之后，《倫敦債務(wù)協(xié)定》方案并沒有成為國際債務(wù)的主流方案，尤其在發(fā)展中國家沒有出現(xiàn)過類似案例。

1.2 巴黎俱樂部主導(dǎo)主權(quán)債務(wù)談判

巴黎俱樂部源于1956 年西方債權(quán)國為應(yīng)對阿根廷債務(wù)問題而召開的協(xié)調(diào)會議。 當(dāng)時誰也沒有料到巴黎俱樂部會成為應(yīng)對發(fā)展中國家國家債務(wù)問題的主要機(jī)制。①Gong Cheng， Javier Diaz-Cassou， Aitor Erce， “From Debt Collection to Relief Provision： 60 Years of Official Debt Restructurings through the Paris Club”， European Stability Mechanism Working Paper Series， No.20， 2016， p.5.在成立后的二十年時間內(nèi)，巴黎俱樂部基本以松散的論壇形式維持運(yùn)作，其開展的活動也相對有限。 這一時期，巴黎俱樂部的主要作用是解決發(fā)展中國家“拖欠債務(wù)”問題，主要扮演著“征收債務(wù)”的角色。 1956—1978 年間，巴黎俱樂部共與12 個國家開展了26 次談判。 總體上，這些債務(wù)問題并不突出，巴黎俱樂部的影響也并不顯著。 然而，作為一個主權(quán)債務(wù)談判機(jī)制，巴黎俱樂部的核心原則是在這一時期形成的。 巴黎俱樂部6 原則包括：團(tuán)結(jié)（solidarity）、共識（consensus）、信息共享（information sharing）、一國一議（Case by case）、條件性（Conditionality）和可比性（Comparability of treatment）。②Paris Club， “The Six Principles”， http://www.clubdeparis.org/en/communications/page/the-six-principles，訪問時間：2020 年10 月10 日。

20 世紀(jì)80 年代，巴黎俱樂部重點開始轉(zhuǎn)向應(yīng)對發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)。 巴黎俱樂部的角色從“征收債務(wù)”轉(zhuǎn)向債務(wù)減免和重組，其政策目標(biāo)也逐漸擴(kuò)大到債務(wù)可持續(xù)性、國際發(fā)展合作、甚至政治經(jīng)濟(jì)變革等。③同①， p.34.相應(yīng)地，巴黎俱樂部不斷改革和提出新舉措。 其在不同階段提出了包括傳統(tǒng)條款、威尼斯條款、多倫多條款、休斯敦條款、倫敦條款、那不勒斯條款、里昂條款、科隆條款以及依云方案等債務(wù)解決方案。 1987 年之前，巴黎俱樂部的債務(wù)談判方案全部基于“傳統(tǒng)條款”（Classic Terms）。 這一條款主要是應(yīng)對債務(wù)國的流動性危機(jī)，根據(jù)一國一議原則開展債務(wù)重組談判，并不涉及債務(wù)減免或優(yōu)惠性債務(wù)重組。 1990 年，隨著債務(wù)危機(jī)影響持續(xù)擴(kuò)大，巴黎俱樂部堅持不進(jìn)行債務(wù)減免的立場開始軟化，為此通過了“休斯敦條款”（Houston Terms）。該方案為高負(fù)債的中低收入國家提供優(yōu)惠債務(wù)重組和減免方案，但債務(wù)減免比重相對有限。1991 年， 巴黎俱樂部又提出“倫敦條款”（London Terms），將債務(wù)減免比例從1988 年的33%提高至50%。 1994 年，提出“那不勒斯條款”，將債務(wù)減免比例進(jìn)一步提升至67%，1996年“里昂條款”進(jìn)一步提升至80%。 在“重債窮國倡議”提出后，巴黎俱樂部在1999 年提出“科隆條款”取代“里昂條款”，其主要針對重債窮國倡議國家，將債務(wù)減免比例提升到90%或以上。2003 年，巴黎俱樂部又提出了“依云方案”（Evian Approach），使巴黎俱樂部債務(wù)救助的范圍從之前僅限于世界銀行國際開發(fā)協(xié)會（IDA）國家擴(kuò)大到更大范圍。

巴黎俱樂部為解決發(fā)展中國家的債務(wù)問題提供了重要平臺和機(jī)制，也為國際社會提供了重要的原則、規(guī)范和實踐。 巴黎俱樂部債務(wù)談判的一個重要特征是“瀕臨違約規(guī)則”。 這一原則規(guī)定，巴黎俱樂部只與處于債務(wù)危機(jī)或高風(fēng)險狀態(tài)的國家進(jìn)行談判，且債務(wù)談判必須由債務(wù)國首先提出。 巴黎俱樂部很大程度上只是為債務(wù)國無法避免債務(wù)違約時提供一個最后選項，“其并不是為了從根本上促進(jìn)重債國家的債務(wù)可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”④同①， p.7.另外，巴黎俱樂部在解決不同發(fā)展中國家債務(wù)問題上具有明顯的選擇性，其重點關(guān)注對西方有重要戰(zhàn)略價值和意義的國家。 例如，冷戰(zhàn)時期，土耳其、印度尼西亞等國很快與巴黎俱樂部完成了債務(wù)減免或重組方案。 而更有代表性的是對伊拉克債務(wù)問題的解決。 伊拉克并不屬于重債窮國，因此并不符合巴黎俱樂部的債務(wù)減免條件。 然而，解決伊拉克債務(wù)問題是小布什政府和美國國會的優(yōu)先議題。⑤Martin A. Weiss， “Iraq： Paris Club Debt Relief”， CRS Report for Congress， January 19， 2005， pp.3-5.正是在美國的強(qiáng)烈關(guān)注下，巴黎俱樂部于2003 年制定了依云方案。①或者可以說，伊拉克債務(wù)問題導(dǎo)致了“依云方案”的制定。 可參見Martin A. Weiss， “Iraq’s Debt Relief”， CRS Report for Congress， January 19， 2005， p.6； John B. Taylor， Global Financial Warriors： The Untold Story of International Finance in the Post-9/11 World， W.W. Norton & Company， 2008.

1.3 多邊金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)國際債務(wù)救助

1982 年，墨西哥政府率先宣布無力償還債務(wù)，成為發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)的重要開端。1989 年，巴西成為世界上第一個宣布停止償還利息的國家。 之后，其他國家紛紛效仿，債務(wù)危機(jī)大規(guī)模暴發(fā)，拉美和非洲成為債務(wù)危機(jī)的重災(zāi)區(qū)②江時學(xué)：“拉美為什么經(jīng)常爆發(fā)金融危機(jī)”，《太平洋學(xué)報》，2004 年第1 期。。 債務(wù)危機(jī)為國際多邊金融機(jī)構(gòu)包括國際貨幣基金組織和世界銀行介入發(fā)展中國家提供了重要機(jī)會。 因為80 年代發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)時，發(fā)展中國家貸款的主要來源是私人債務(wù)和商業(yè)貸款，國際金融機(jī)構(gòu)貸款的比重并不高。 通過紓困貸款，國際金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家外債的比重快速上升，從而使多邊債務(wù)開始超越私人債務(wù)成為發(fā)展中國家債務(wù)的主要來源。 國際多邊金融機(jī)構(gòu)開始在發(fā)展中國家債務(wù)以及發(fā)展問題上發(fā)揮主導(dǎo)作用。

國際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)了以債務(wù)減免為核心手段的債務(wù)救助。 在早期的債務(wù)危機(jī)應(yīng)對上，美國主導(dǎo)的貝克計劃和布拉迪計劃更重視紓困貸款、政策刺激和經(jīng)濟(jì)改革的作用。 然而，由于效果非常有限，國際社會開始轉(zhuǎn)向以減債為核心的債務(wù)救助策略。 1996 年，國際金融機(jī)構(gòu)提出“重債窮國倡議”（HIPC），之后又在1999 年提出“增強(qiáng)版重債窮國倡議”，在2005 年提出“多邊債務(wù)減免倡議”（MIDC）等。 隨著世界經(jīng)濟(jì)格局的變化尤其是中國等新興國家崛起的帶動效應(yīng)，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)整體上開始經(jīng)歷較快恢復(fù)，“重債窮國倡議”等的政策效果也開始顯現(xiàn)。 發(fā)展中國家尤其是重債窮國的總體債務(wù)規(guī)模得到控制，債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)明顯好轉(zhuǎn)。 這些成效提升了多邊金融機(jī)構(gòu)在國際債務(wù)治理上的合法性。 這一時期基本確立了由多邊金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和制定規(guī)則的國際債務(wù)治理格局，其中巴黎俱樂部主要負(fù)責(zé)雙邊債務(wù)談判、多邊金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)多邊債務(wù)談判。

國際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)構(gòu)建了以債務(wù)可持續(xù)性為導(dǎo)向的債務(wù)治理范式。 2005 年，國際貨幣基金組織與世界銀行提出了低收入國家債務(wù)可持續(xù)分析框架（LIC DSF）。 該框架根據(jù)形勢和需求變化在2006、2009、2012 和2017 年進(jìn)行了多次評估和修正，從而使其相關(guān)性和專業(yè)性持續(xù)得到提升。 該框架通過分析低收入國家的債務(wù)水平、識別債務(wù)風(fēng)險、確定債務(wù)風(fēng)險等級等為低收入國家借款和國際金融機(jī)構(gòu)貸款提供技術(shù)支持。 債務(wù)可持續(xù)性分析主要包括兩部分內(nèi)容：一是分析一國未來十年的債務(wù)負(fù)擔(dān)，根據(jù)基準(zhǔn)線和情景壓力測試來分析債務(wù)面對經(jīng)濟(jì)和政策沖擊的脆弱性；二是根據(jù)具體的債務(wù)閾值和基線指標(biāo)，評估外債以及公共債務(wù)風(fēng)險。 因為每個國家債務(wù)承載力存在差異，國際金融機(jī)構(gòu)用綜合指數(shù)（CI）將其劃分為弱、中、強(qiáng)三類，并為每一類國家確定了對應(yīng)的債務(wù)閾值和基線指標(biāo)（見表1）。 國際金融機(jī)構(gòu)通過對基線指標(biāo)和壓力測試后的指標(biāo)進(jìn)行綜合分析確定對象國的債務(wù)風(fēng)險等級（見表2）。③關(guān)于國際貨幣基金組織債務(wù)可持續(xù)性分析框架可參見：IMF， Guidance Note on the Bank-Fund Debt Sustainability Framework for Low Income Countries， Washington， 2018.

目前該框架已經(jīng)成為國際社會評估低收入國家債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險的重要方式，是不同利益攸關(guān)方制定政策的重要參考。 “債務(wù)可持續(xù)性分析是多邊借貸機(jī)構(gòu)制定借貸政策的重要依據(jù)，債務(wù)風(fēng)險評估直接影響著國際貨幣基金組織的債務(wù)限制政策（DLP）、世界銀行的非優(yōu)惠借款政策（NCBP）”。④IMF， “IMF Executive Board Reviews the Joint IMF-World Bank Debt Sustainability Framework for Low Income Countries”，October 2， 2017， https://www.imf.org/en/News/Articles/2017/10/02/pr17380-imf-executive-board-reviews-the-joint-imf-world-bankdebt-sustainability-framework-for-lics.簡言之，債務(wù)可持續(xù)性已經(jīng)成為當(dāng)今發(fā)展中國家債務(wù)治理中的核心議題，對發(fā)展中國家的發(fā)展政策、國際社會的發(fā)展合作產(chǎn)生著重要影響。

表1 債務(wù)可持續(xù)分析框架下低收入國家債務(wù)負(fù)擔(dān)閾值和基準(zhǔn)

表2 低收入國家債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險劃定依據(jù)

二、國際債務(wù)治理：機(jī)制與功能

二戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)手段是西方發(fā)達(dá)國家介入新獨立和發(fā)展中國家發(fā)展進(jìn)程的重要方式。從要求移植西方“現(xiàn)代化”模式到推廣經(jīng)濟(jì)自由化，推動發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是西方國家介入的重要途徑。 20 世紀(jì)70—80 年代，新自由主義成為西方國家主流的經(jīng)濟(jì)思想，在發(fā)展中國家推廣經(jīng)濟(jì)自由化成為西方國家的重要目標(biāo)。 80 年代發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)的暴發(fā)，為西方國家推廣經(jīng)濟(jì)自由化創(chuàng)造了重要機(jī)會，政策條件是西方經(jīng)濟(jì)干涉主義理念的重要工具。 多邊金融機(jī)構(gòu)和西方國家開始大規(guī)模介入發(fā)展中國家發(fā)展進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)自由化理念從一開始就嵌入債務(wù)應(yīng)對的舉措中。 這集中表現(xiàn)在，貝克計劃、布拉迪計劃等早期的應(yīng)對方案主要由美國提出，其核心舉措包括放松經(jīng)濟(jì)管制、擴(kuò)大投資、放開金融、國企私有化等自由化主張。①兩個計劃都是以美國財長提出而得名。 可參見Manuel Monteagudo， “The Debt Problem：The Baker Plan and the Brady Initiative： A Latin American Perspective”， The International Lawyer， Vol.28， No.1， Spring， 1994， pp.59-81.新自由主義經(jīng)濟(jì)理念的頂峰是多邊金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家大規(guī)模推行“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃”（SAP）。 這一計劃給非洲和拉美國家?guī)砹司薮鬄?zāi)難，使拉美和非洲國家經(jīng)歷了“失去的十年”，或者是“四分之一個世紀(jì)”。②The UN， “The End of the Golden Age， the Debt Crisis and Development Setbacks”， World Economic and Social Survey 2017，New York， 2017， pp. 60-61.總體上，從巴黎俱樂部到國際金融機(jī)制，國際債務(wù)治理的理念基本是由西方新自由主義經(jīng)濟(jì)理念塑造，兩者之間的合作協(xié)調(diào)塑造了當(dāng)前國際債務(wù)治理的機(jī)制和模式。

2.1 國際債務(wù)管理機(jī)制

機(jī)制建設(shè)是國際債務(wù)治理的重要目標(biāo)。 從七十七國集團(tuán)到國際金融機(jī)構(gòu)，國際社會在國際債務(wù)管理機(jī)制建設(shè)上進(jìn)行了多次嘗試。 20 世紀(jì)70 年代，隨著發(fā)展中國家債務(wù)問題的凸顯，發(fā)展中國家希望通過集體方式開展與債權(quán)國的債務(wù)談判。 1979 年在馬尼拉召開的聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織會議上，七十七國集團(tuán)提議成立國際債務(wù)委員會（International Debt Commission）。 根據(jù)這一設(shè)想，國際債務(wù)委員會應(yīng)該是一個中立的論壇，主要用于推動債務(wù)國與巴黎俱樂部和國際貨幣基金組織的債務(wù)談判。①Dusan Zivkovic， “ Debt Renegotiation Framework ”，UNCTAD， October， 2005， https://vi.unctad.org/debt/debt/m3/documents/zivkovic.PDF， p.2.另外，七十七國集團(tuán)建議成立一個獨立的、超國家的國際債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，同時調(diào)整國際貨幣基金組織在債務(wù)問題上的職能。 “國際貨幣基金組織應(yīng)該扮演國際清償法院的角色，而不是債權(quán)人的角色”。②Jeffrey Sachs， “Bretton Woods-50 Years On： IMF， Reform Thyself”， The Wall Street Journal， July 21， 1994.然而，成立國際清償法院和仲裁機(jī)構(gòu)的倡議都沒有成為現(xiàn)實。 1990 年，國際貨幣基金組織前執(zhí)行董事丹尼爾·凱澤（Daniel Kaeser）提議建立一套債務(wù)工作機(jī)制。 根據(jù)這一建議，首先應(yīng)成立有效的債務(wù)談判和減免機(jī)制，其次應(yīng)該把重點放在預(yù)防未來的債務(wù)風(fēng)險上；債務(wù)救助的重點應(yīng)該是采取措施降低處于債務(wù)困境國家的借貸成本。 這一倡議使當(dāng)時國際債務(wù)治理的對象從處于債務(wù)高風(fēng)險的國家，擴(kuò)大到更大范圍的債務(wù)國，對后來的債務(wù)管理產(chǎn)生了重要影響。 正是基于這一思路，國際貨幣基金組織制定了債務(wù)可持續(xù)性框架，從而使國際債務(wù)治理真正從應(yīng)對債務(wù)危機(jī)擴(kuò)大到債務(wù)問題的治理。③Kenneth Rogoff， Jeromin Zettelmeyer， “Bankruptcy Procedures for Sovereigns： A History of Ideas， 1976-2001”， International Monetary Fund， August 1， 2002， pp.17-18.

20 世紀(jì)90 年代，東南亞金融危機(jī)、阿根廷債務(wù)危機(jī)的暴發(fā)為國際債務(wù)治理機(jī)制發(fā)展提供了重要動力。 國際金融機(jī)構(gòu)開始嘗試提出新的主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制（Sovereign Debt Restructuring Mechanism）。 國際貨幣基金組織希望建立一個有法律約束力的國際債務(wù)談判、仲裁和決策機(jī)制，但遭到了美國等國家和組織的反對。 2008年美國次貸危機(jī)以及2013 年歐債危機(jī)再次對建立國際債務(wù)解決機(jī)制提出了需求。 在這一背景下，聯(lián)合國改革國際貨幣和金融體系專家委員會（斯提格利茨委員會）提議建立具有強(qiáng)制力的國際債務(wù)重組法院（International Debt Restructuring Court），但因受到明顯的反對，該提議調(diào)整為建立沒有約束力的“主權(quán)債務(wù)論壇”（Sovereign Debt Forum）。 與此同時，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織也在國際債務(wù)治理上提出一些新的倡議，包括建議成立債務(wù)問題協(xié)會（Debt Workout Institution），其核心目標(biāo)是希望債務(wù)國在債務(wù)問題上發(fā)揮主要作用。 比如，債務(wù)可持續(xù)性分析應(yīng)該由債務(wù)國自己開展，經(jīng)濟(jì)和社會恢復(fù)計劃應(yīng)該由債務(wù)國自己來執(zhí)行。

2014 年，聯(lián)合國大會通過決議，呼吁在聯(lián)合國大會層面組建一個機(jī)制，用于開展主權(quán)債務(wù)重組談判。 這一決議使債務(wù)重組問題上升到聯(lián)合國大會層面，從而引發(fā)廣泛關(guān)注，受到了發(fā)展中國家債務(wù)國和非政府組織的歡迎。 然而，這一計劃遭到了西方國家以及一些新興國家的抵制，很多實質(zhì)性提議包括成立債務(wù)問題委員會都沒有實現(xiàn)。 這一倡議最終只轉(zhuǎn)化為2015 年聯(lián)合國大會通過的主權(quán)債務(wù)重組的九條原則。④九條原則是：主權(quán)、善念、透明、公正、平等對待、主權(quán)豁免、合法性、可持續(xù)性、多數(shù)重組原則。 UNGA，“Basic Principles on Sovereign Debt Restructuring Processes”， UN General Assembly， A/69/L.84， July 29， 2015.盡管并沒有實現(xiàn)建立主權(quán)債務(wù)重組機(jī)制的目標(biāo)，這九條原則已經(jīng)被視為一次歷史性的突破。在一些分析看來，因為聯(lián)合國大會決議本身具有很大的政治影響力，九條原則的通過反映了在改革由債權(quán)方主導(dǎo)的債務(wù)治理體系上存在著國際共識。 這成為未來國際債務(wù)管理機(jī)制建立的重要前提。⑤Bhumika Muchhala， “UN Adopts Landmark Debt Resolution on Principles for Sovereign Debt Restructuring”， Third World Network， September 11， 2015， https://twn.my/title2/finance/2015/fi150901.htm.

2.2 國際債務(wù)治理的功能

國際債務(wù)治理并沒有建立一套機(jī)制化的債務(wù)治理機(jī)制，相反是采用了論壇化的或松散的治理體系。 巴黎俱樂部主要負(fù)責(zé)雙邊債務(wù)相關(guān)問題，國際金融機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)多邊債務(wù)，并在國際債務(wù)管理的理念、規(guī)范和協(xié)調(diào)上發(fā)揮核心作用。 巴黎俱樂部秘書處只是一個規(guī)模很小的會議聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，多邊金融機(jī)構(gòu)主要通過年度會議來討論債務(wù)問題。 然而，松散的機(jī)制并沒有減弱傳統(tǒng)債務(wù)治理的效力。 相反，債務(wù)談判的結(jié)果雖然只體現(xiàn)在會議記錄、備忘錄等非正式文件中，但往往卻具有很強(qiáng)的政策影響力。①例如巴黎俱樂部將是否有會議紀(jì)要作為債務(wù)國債務(wù)狀況評估的一個重要條款。從巴黎俱樂部到國際金融機(jī)制，兩者的合作協(xié)調(diào)共同塑造了當(dāng)前國際債務(wù)治理的基本模式。 概括起來，國際債務(wù)治理主要包含四個核心功能：構(gòu)建債務(wù)治理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；主導(dǎo)債務(wù)管理的過程；協(xié)調(diào)債務(wù)談判或救助；規(guī)范和引導(dǎo)其他債權(quán)人。

（1）構(gòu)建國際債務(wù)治理的標(biāo)準(zhǔn)和話語。

巴黎俱樂部和多邊金融機(jī)構(gòu)是國際債務(wù)治理的主導(dǎo)者，這主要體現(xiàn)在其在標(biāo)準(zhǔn)和話語的制定上。 其一，通過債務(wù)可持續(xù)性分析框架塑造當(dāng)前國際債務(wù)治理的核心議程。 即國際債務(wù)治理的核心目標(biāo)是維持債務(wù)可持續(xù)性。 其二，通過專業(yè)研究、國家債務(wù)風(fēng)險評估、技術(shù)援助、政策建議等形式，形成對債務(wù)國債務(wù)問題的權(quán)威知識。 國際金融機(jī)構(gòu)的政策建議依然是債務(wù)國政策制定以及債權(quán)國債務(wù)政策的重要依據(jù)。世界銀行是最重要的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)知識提供者，世界銀行的研究在影響政策制定上發(fā)揮了重要作用。 國際貨幣基金組織則通過技術(shù)援助（IMF Technical Assistance）幫助成員國制定經(jīng)濟(jì)和財政政策。 國際貨幣基金組織金融支持優(yōu)先投向那些經(jīng)濟(jì)政策獲得該機(jī)構(gòu)認(rèn)可的國家。 世界銀行與國際貨幣基金組織金融評估項目（FSAP）對債務(wù)國的金融部門進(jìn)行分析，其政策建議往往直接轉(zhuǎn)化為債務(wù)國的政策（詳見表3）。 其三，形成對國際金融機(jī)構(gòu)債務(wù)管理的路徑依賴。傳統(tǒng)債務(wù)治理更關(guān)心債務(wù)規(guī)模和指標(biāo)變化，因此，控制債務(wù)水平是重要政策方向。 為了控制債務(wù)水平，國際金融機(jī)構(gòu)和西方國家深度介入債務(wù)國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，包括財政、貿(mào)易和稅收政策。 然而，這一政策導(dǎo)向往往以忽略債務(wù)國的實際情況為代價，即政策主要是為了“控制債務(wù)指標(biāo)”而非“經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展”。②杰弗里·薩切斯直接指出，傳統(tǒng)債務(wù)治理機(jī)構(gòu)的債務(wù)管理政策、債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)體系等具有明顯的主觀性，其并沒有真正以債務(wù)國的實際為前提。 一個基本的事實是，許多接受巴黎俱樂部和國際金融機(jī)構(gòu)債務(wù)減免的國家至今依然面臨著經(jīng)濟(jì)和發(fā)展問題。 Jeffery D. Sachs， “Resolving the Debt Crisis of Low-Income Countries”， Brookings Papers on Economic Activity， No.1，2002， pp.10-18.這很大程度上限制了國家的發(fā)展投入，與債務(wù)國發(fā)展?jié)摿︶尫胖g存在著較大的矛盾。

（2）主導(dǎo)債務(wù)管理過程。

在政策管理、領(lǐng)域管理、風(fēng)險防范管理、債務(wù)重組談判等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國際金融機(jī)構(gòu)和西方國家發(fā)揮著重要作用。 這是國際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)地位的重要基礎(chǔ)。 其一，政策管理。 雖然名義上債務(wù)國是債務(wù)管理的主體，但國際貨幣基金組織及多邊金融機(jī)構(gòu)的政策主張往往發(fā)揮重要影響。 國際貨幣基金組織往往通過金融支持、債務(wù)控制、改革建議、政策預(yù)警等方式促進(jìn)債務(wù)國改善其宏觀經(jīng)濟(jì)政策和債務(wù)政策。債務(wù)國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和改革計劃（國際貨幣基金組織和世界銀行認(rèn)可）是該國獲得國際金融機(jī)構(gòu)借貸或者進(jìn)行債務(wù)談判的重要依據(jù)。 尤其是國際貨幣基金組織在債務(wù)國設(shè)置的融資上限直接影響著第三方的融資。 其二，領(lǐng)域管理。 多邊金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)展融資、官方發(fā)展援助和信用擔(dān)保等方式確立了在發(fā)展中國家債務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位。 多邊金融機(jī)構(gòu)的融資流向深刻影響著債務(wù)國的發(fā)展領(lǐng)域，也對其他國家的貸款流向具有重要指導(dǎo)意義。 總體上，世界銀行和地區(qū)性金融機(jī)構(gòu)的融資和貸款相對更具有發(fā)展屬性，其往往較多支持基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、電力、水、衛(wèi)生、社會發(fā)展等領(lǐng)域。 其三，風(fēng)險防范管理。 國際貨幣基金組織債務(wù)可持續(xù)性分析框架不僅影響著巴黎俱樂部、私人金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行以及新興國家的債務(wù)政策，更重要的是，其逐步內(nèi)化為債務(wù)國制定債務(wù)管理政策的重要工具。 一個重要的表現(xiàn)為，發(fā)展中國家債務(wù)管理的意愿和能力比以往有明顯提升。 根據(jù)多邊金融機(jī)構(gòu)債務(wù)規(guī)范，基本上每個債務(wù)國都設(shè)置了債務(wù)管理辦公室，并定期發(fā)布債務(wù)管理戰(zhàn)略和政策。 債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和預(yù)防已經(jīng)成為發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)工作中的重點。①周玉淵：“發(fā)展中國家債務(wù)政治化的影響與反思”，《國際展望》，2020 年第1 期。

表3 國際金融機(jī)構(gòu)主要債務(wù)治理機(jī)制、政策和工具

（3）協(xié)調(diào)債務(wù)談判。

主權(quán)債務(wù)談判是債務(wù)治理中最核心也是最復(fù)雜的部分。 債務(wù)重組談判的過程和效果是傳統(tǒng)國際債務(wù)治理體系合法性和有效性的根本反映。 隨著發(fā)展中國家債務(wù)問題復(fù)雜化以及債務(wù)來源構(gòu)成的多元化，集體債務(wù)談判的難度在不斷增加。 一方面，在債務(wù)談判實踐的基礎(chǔ)上逐漸形成了一系列債務(wù)談判的原則、規(guī)則或共識。例如，債務(wù)重組談判必須由債務(wù)國首先提出，且是在債務(wù)違約無法避免的情況下；巴黎俱樂部堅持必須在債務(wù)國接受國際貨幣基金組織的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與改革計劃的前提下才能進(jìn)行債務(wù)重組談判；在并未發(fā)生債務(wù)違約的前提下，不建議債務(wù)國和債權(quán)方直接進(jìn)行對話；在出現(xiàn)債務(wù)違約的情況下，債務(wù)國與其他債權(quán)方的接觸和談判應(yīng)該通過國際貨幣基金組織的“債務(wù)違約借貸”政策進(jìn)行。 在債務(wù)優(yōu)先償還順序上，則形成了應(yīng)急性融資、國際貨幣基金組織、世界銀行、貿(mào)易、銀行間借貸和債券的還款順序。①Luke Fletcher， Adele Webb， “ Alternatives to Debtors Prison： Developing a Framework for International Insolvency”，Australia Council for International Development （ACFID） Series Report No.4， October， 2011， pp.9-10.另一方面，不斷變化的形勢又對已有債務(wù)談判原則和規(guī)范構(gòu)成挑戰(zhàn)。 當(dāng)前影響力不斷上升的新興國家如中國主要是通過雙邊途徑進(jìn)行債務(wù)談判。雖然中國很大程度上也借鑒了巴黎俱樂部的原則和經(jīng)驗，但在理念和方式上與之存在著較大的差異甚至沖突。 中國與巴黎俱樂部國家的磨合正成為國際債務(wù)談判原則和規(guī)范不斷細(xì)化的重要動力。②Kevin Acker， Deborah Brautigam， and Yufan Huang， “Debt Relief with Chinese Characteristics”， CARI Working Paper， No.2020/39， School of Advanced International Studies，Johns Hopkins University， Washington， DC， 2020.

（4）規(guī)范他者。

債務(wù)來源的多元化和復(fù)雜化持續(xù)考驗著傳統(tǒng)的債務(wù)治理。 如何引導(dǎo)、規(guī)范甚至限制新的債權(quán)方是債務(wù)治理已有規(guī)則制定者面臨的重要課題。 傳統(tǒng)債務(wù)治理體系需要通過制定和調(diào)整規(guī)則來規(guī)范其他債權(quán)方的行為。 20 世紀(jì)為了應(yīng)對私人部門、商業(yè)銀行和債券債務(wù)的增加，巴黎俱樂部提出了“可比性”原則（comparability of treatment）。 這一原則要求債務(wù)國在與非巴黎俱樂部債權(quán)方簽署協(xié)議時，不應(yīng)接受比與巴黎俱樂部債務(wù)重組標(biāo)準(zhǔn)低的條款。 這一原則最開始主要是針對私人部門和商業(yè)銀行貸款，目前則擴(kuò)大到新興債權(quán)國。 同樣，巴黎俱樂部也積極推動擴(kuò)大版的債務(wù)問題論壇，例如定期舉辦巴黎俱樂部與私人債權(quán)人論壇，通過觀察員機(jī)制吸收中國參與巴黎俱樂部集體債務(wù)討論等。 為了克服債務(wù)談判中的集體行動困境，鼓勵債權(quán)方尤其是債券持有者參與集體債務(wù)談判，國際債權(quán)人也嘗試構(gòu)建集體行動的條款，例如嘗試達(dá)成75%的多數(shù)決定權(quán)原則。 另外，接受國際貨幣基金組織支持的國家必須制定和執(zhí)行國際金融機(jī)構(gòu)支持和認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)改革計劃，這使得國際金融機(jī)構(gòu)在這些國家的財政和金融政策上具有很大的權(quán)威和話語權(quán)，這意味著其他債權(quán)國在與發(fā)展中國家達(dá)成債務(wù)協(xié)議前，必須考慮國際貨幣基金組織的政策和關(guān)切，否則就可能面臨著破壞國際合作的道德風(fēng)險。③徐梅：“國際貨幣體系演變及我國應(yīng)對政策選擇”，《太平洋學(xué)報》，2012 年第8 期。

三、國際債務(wù)治理：改革與轉(zhuǎn)型

國際債務(wù)治理在應(yīng)對發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)、塑造發(fā)展中國家債務(wù)管理政策以及推動國際合作協(xié)調(diào)上發(fā)揮了重要作用。 截至2020 年8月13 日，巴黎俱樂部已經(jīng)與92 個債務(wù)國達(dá)成了454 個債務(wù)重組協(xié)定，涉及債務(wù)金額達(dá)到5870億美元。④Paris Club， “Key Numbers”， http://www.clubdeparis.org/en， 訪問時間：2020 年8 月13 日。國際金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的“重債窮國倡議”和“多邊減免倡議”使39 個“重債窮國倡議”國家中的36 個獲得了債務(wù)減免，在解決欠發(fā)達(dá)國家的債務(wù)上發(fā)揮了重要作用。 2006 年之后，重債窮國的債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)大幅回落至合理區(qū)間，債務(wù)狀況明顯改善。 然而，在長期的實踐中，傳統(tǒng)債務(wù)治理也暴露了諸多問題，使其面臨著嚴(yán)峻的質(zhì)疑和批評。 尤其是在2010 年之后，發(fā)展中國家的債務(wù)規(guī)模又開始出現(xiàn)較快增長，債務(wù)負(fù)擔(dān)大幅增加，債務(wù)可持續(xù)性風(fēng)險持續(xù)上升。 2020 年新冠肺炎疫情則把發(fā)展中國家的債務(wù)問題推到風(fēng)口浪尖。 這些重大變化對國際債務(wù)治理提出了新的重要考驗，也正成為國際債務(wù)治理改革轉(zhuǎn)型的重要動力。

3.1 國際債務(wù)治理面臨的質(zhì)疑

（1）傳統(tǒng)債務(wù)治理相當(dāng)程度上忽視了債務(wù)國自身的發(fā)展議程。

債務(wù)國是國際債務(wù)治理的重要組成部分，然而，由于實力的不對稱，傳統(tǒng)債務(wù)治理一定程度上發(fā)展成為傳統(tǒng)債權(quán)方對債務(wù)國的治理。①Howard P. Lehman， “International Creditors and the Third World： Strategies and Policies from Baker to Brady”， The Journal of Developing Areas， Vol.28， No.2， 1994， pp.191-218.20 世紀(jì)80 年代前，通過聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織等平臺，南方發(fā)展中國家積極與發(fā)達(dá)國家討論債務(wù)治理。 南方國家的一個重要訴求是，必須從國家發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的角度來解決債務(wù)問題。 其核心理念是只要國家發(fā)展了，債務(wù)問題自然迎刃而解。 然而，因為擔(dān)心喪失政策影響力和承擔(dān)更大責(zé)任，巴黎俱樂部堅持將重點只聚焦于債務(wù)談判本身。②Kenneth Rogoff， Jeromin Zettelmeyer， “Bankruptcy Procedures for Sovereigns： A History of Ideas， 1976-2001”， International Monetary Fund， August 1， 2002， p.5.同時，一些主要發(fā)展中國家如墨西哥和阿根廷因為擔(dān)心發(fā)達(dá)國家減少貸款和金融支持，對七十七國集團(tuán)提出的倡議態(tài)度冷淡。 這導(dǎo)致發(fā)展中國家在債務(wù)問題上的集體努力以失敗告終。 自此以后，發(fā)展中國家在國際債務(wù)治理中的話語日漸式微，債務(wù)國最終淪為國際債務(wù)治理的客體。 這導(dǎo)致的一個重要后果是，傳統(tǒng)債務(wù)治理體系主要是建立在債權(quán)方的理念和利益基礎(chǔ)之上，而非基于債務(wù)國的國情和現(xiàn)實。③Jeffery D. Sachs， “Resolving the Debt Crisis of Low-Income Countries”， Brookings Papers on Economic Activity， 2002， p.19.諷刺的是，傳統(tǒng)債務(wù)治理更多是債權(quán)方（creditor）的政治，其核心工作是債權(quán)方之間的協(xié)調(diào)，即克服債權(quán)方的“集體行動難題”。 這導(dǎo)致債務(wù)的使用效果等核心問題很大程度上是被忽視的。 這一現(xiàn)實決定了當(dāng)前國際債務(wù)治理體系過于關(guān)注債務(wù)問題本身、過于強(qiáng)調(diào)債務(wù)控制導(dǎo)向，而相對忽視債務(wù)與發(fā)展關(guān)聯(lián)以及債務(wù)使用效果。 一定程度上，由于無視債務(wù)國自身的國情和發(fā)展道路，傳統(tǒng)債務(wù)治理改變了發(fā)展中國家的自主發(fā)展進(jìn)程，在發(fā)展中國家的自主發(fā)展和內(nèi)生性增長上起到了負(fù)面作用。

（2）國際債務(wù)治理松散的、反應(yīng)式的協(xié)調(diào)機(jī)制無法有效應(yīng)對當(dāng)今更加復(fù)雜的債務(wù)問題。

傳統(tǒng)債務(wù)治理主要是在應(yīng)對20 世紀(jì)發(fā)展中國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)基礎(chǔ)上形成的。 隨著當(dāng)今發(fā)展中國家債務(wù)問題的再次凸顯，國際債務(wù)治理的不足日益暴露。 一方面，國際債務(wù)治理機(jī)制很大程度上是一個反應(yīng)式機(jī)制。 傳統(tǒng)債務(wù)治理是對債務(wù)危機(jī)的反應(yīng)，其是用最低標(biāo)準(zhǔn)措施來防止危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大，而非從根源解決債務(wù)問題。④同③， pp.18-19.另一方面，國際債務(wù)治理體系存在著“協(xié)調(diào)難”的結(jié)構(gòu)性問題。 雖然巴黎俱樂部形成了主權(quán)債務(wù)談判的集體原則，但是當(dāng)債務(wù)談判擴(kuò)大到私人金融機(jī)構(gòu)、債權(quán)持有人或其他官方債權(quán)人時，債務(wù)問題集體談判往往面臨非常大的難題。 這不僅體現(xiàn)在原則和規(guī)范層面，在具體國家和項目層面也面臨著更復(fù)雜的問題。 當(dāng)前，非主權(quán)債務(wù)包括債券、商業(yè)貸款、私人金融機(jī)構(gòu)貸款，正在成為發(fā)展中國家主要的外部債務(wù)來源。 同時，新興國家在發(fā)展中國家債務(wù)發(fā)展上的作用和影響不斷增加，這將進(jìn)一步凸顯國際債務(wù)治理協(xié)調(diào)難的問題。

（3）債務(wù)問題的工具化和政治化削弱了傳統(tǒng)債務(wù)治理的有效性。

債務(wù)問題本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)問題，然而，從巴黎俱樂部成立開始，債務(wù)問題的工具化導(dǎo)向就非常明顯。 債務(wù)問題是西方國家在二戰(zhàn)后介入發(fā)展中國家事務(wù)的重要工具，在拉攏第三世界國家，服務(wù)于自身全球戰(zhàn)略和大國對抗上發(fā)揮了重要作用。 在應(yīng)對20 世紀(jì)80 年代發(fā)展債務(wù)危機(jī)的過程中，西方國家主導(dǎo)的債務(wù)救助附加了大量苛刻的政治和政策條件。 債務(wù)問題甚至被視為西方國家向發(fā)展中國家推廣經(jīng)濟(jì)自由化和政治民主化的重要借口，通過債務(wù)救助西方國家和國際金融機(jī)構(gòu)再次成為發(fā)展中國家發(fā)展議程的重要塑造者。 21 世紀(jì)以來，隨著中國對外融資能力的增強(qiáng)，尤其是隨著“一帶一路”的推進(jìn)，中國在發(fā)展中國家的影響力不斷提升。 這對傳統(tǒng)的由西方國家主導(dǎo)的融資模式帶來了重要沖擊，更對美西方在發(fā)展中國家的領(lǐng)導(dǎo)地位帶來了挑戰(zhàn)。 這不僅促使美西方開始反思其融資模式，例如美國成立了新的國際發(fā)展融資公司，而且也開始不斷炒作發(fā)展中國家的債務(wù)問題，債務(wù)問題政治化的趨勢日益明顯。⑤周玉淵：“美國國際發(fā)展合作新戰(zhàn)略探析——兼論其對中國的影響”，《太平洋學(xué)報》，2019 年第12 期。在新冠肺炎疫情背景下，美西方更是利用債務(wù)救助議題大肆抹黑中國的貸款，完全無視中國貸款在促進(jìn)發(fā)展中國家發(fā)展中的積極作用，極力宣傳中國推行“債務(wù)陷阱外交”，鼓動發(fā)展中國家債務(wù)國向中國要求債務(wù)減免，利用集體行動要求中國承擔(dān)主要責(zé)任。 債務(wù)議題近乎從一個經(jīng)濟(jì)問題演變成為一個重要的戰(zhàn)略、政治和安全問題。①可參見周玉淵：“發(fā)展中國家債務(wù)問題政治化的影響與反思”，《國際展望》，2020 年第1 期。這不僅無視基本事實，而且也加劇了國際社會的分裂，從而無助于真正去應(yīng)對和解決發(fā)展中國家的債務(wù)訴求。②可參見周玉淵：“非洲債務(wù)問題的議題化及其影響”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2020 年第8 期。

3.2 國際債務(wù)治理改革的新動力

2010 年以來，發(fā)展中國家的債務(wù)來源、債務(wù)風(fēng)險和核心議題發(fā)生了重大變化。 債務(wù)問題復(fù)雜化、治理主體多元化、治理方式差異化是當(dāng)前國際債務(wù)治理的重要特征，同時也是推動國際債務(wù)治理改革的重要動力。

（1）不同國際債務(wù)治理理念和模式的磨合為國際債務(wù)治理改革提供新動力。

以中國為代表的新興融資者，結(jié)合本國的國情和發(fā)展經(jīng)驗，逐漸探索出一套不同于傳統(tǒng)的對外融資模式。 在過去的二十幾年時間里，中國國開行和中國進(jìn)出口銀行等政策性/開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)推動了中國投融資在發(fā)展中國家的快速拓展。 近些年來，中國的商業(yè)銀行海外融資業(yè)務(wù)也開始大踏步推進(jìn)。 尤其是在“一帶一路”倡議的推動下，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行、中非產(chǎn)能合作基金、絲路基金、中國—東盟海上合作基金等專業(yè)融資機(jī)制紛紛建立。 這些變化使中國在國際融資中的地位獲得了快速提升。 然而，中國在國際債務(wù)治理上的經(jīng)驗和模式與傳統(tǒng)債務(wù)治理機(jī)制存在著較大的差異。 例如，傳統(tǒng)融資機(jī)制更強(qiáng)調(diào)債務(wù)控制，中國則更強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來促進(jìn)債務(wù)可持續(xù)。 前者更強(qiáng)調(diào)債務(wù)的“條件性”來調(diào)控發(fā)展中國家政策議程，后者則更加靈活，更注重發(fā)展中國家的自主性和造血能力建設(shè)。 前者更強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)、透明和程序的正義性，而后者則更注重債務(wù)的實際效果，尤其是債務(wù)的開發(fā)效應(yīng)和帶動效應(yīng)。 這些差異和競爭帶來的一個重要后果是，傳統(tǒng)融資和債務(wù)治理體系影響力在下降，而新興融資和債務(wù)治理的影響力在持續(xù)上升。 這一趨勢加劇了兩者之間的競爭和磨合，成為國際債務(wù)治理改革的主要動力來源。

（2）治理主體的多元化塑造著國際債務(wù)治理的議題方向。

20 世紀(jì)80 年代以來，發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)催生了一批具有重要影響力的國際債務(wù)非政府組織。 以“消除非法債務(wù)委員會”（CADTM）、朱比利債務(wù)行動（JDC）、歐洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（EURODAD）、拉丁美洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（LATINDAD）、非洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（AFRODAD）等為代表的國際債務(wù)非政府組織，在影響七國集團(tuán)、巴黎俱樂部、多邊金融機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織等上發(fā)揮了積極作用。 2000 年聯(lián)合國《新千年發(fā)展目標(biāo)》提出后，國際組織在債務(wù)與發(fā)展上的參與不斷增強(qiáng)。 2004 年，聯(lián)合國人權(quán)理事會開始把債務(wù)與人權(quán)關(guān)系作為一個重要工作議題，并在2012 年形成了“聯(lián)合國關(guān)于債務(wù)和人權(quán)的指導(dǎo)原則”，核心理念是債務(wù)償還不能以犧牲民眾基本的權(quán)利和福利為代價。③United Nations， “Guiding Principles on Foreign Debt and Human Rights”， A/HRC/20/23， Annex， 2011， para 50.國際組織也開始突出債權(quán)人的責(zé)任，致力于推動貸款方和借款方共同的“責(zé)任”框架。 2002 年，蒙特利爾發(fā)展融資峰會確立了債權(quán)國和債務(wù)國應(yīng)在債務(wù)不可持續(xù)性問題上承擔(dān)共同責(zé)任的原則。 2012年，聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織會議提出了“主權(quán)債務(wù)貸款和借款的共同責(zé)任原則”。 2015 年，聯(lián)合國亞的斯亞貝巴行動議程提出，“聯(lián)合國將在現(xiàn)有倡議基礎(chǔ)上繼續(xù)推動構(gòu)建債權(quán)國和債務(wù)國履行共同責(zé)任的全球規(guī)則和規(guī)范?！雹躑N， Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development， New York： United Nations，2015， p.26.國際債務(wù)非政府組織是國際債務(wù)治理改革的主要倡議者，其核心主張是通過改革傳統(tǒng)債務(wù)治理體系，促使債權(quán)人承擔(dān)更大責(zé)任和實質(zhì)性減免債務(wù)，從而預(yù)防發(fā)展中國潛在的債務(wù)危機(jī)。 新冠肺炎疫情期間，一些國際債務(wù)非政府組織大力呼吁減免發(fā)展中國家債務(wù)，或加大對發(fā)展中國家的債務(wù)救助。①Jubilee Debt Campaign， “Coronavirus： Cancel the Debts of Countries in the Global South”， March 18， 2020， https://jubileedebt.org.uk/actions/stop-coronavirus-debt-disaster； Daniel Munevar， “Emergency Financing for Low-Income Economies（LIEs）to Tackle COVID-19 Cost Estimates for the Impact of the Crisis and Emergency Financing Requirements”， European Network on Debt and Development， March 31， 2020， https://www.eurodad.org/covid19_emergencyfinance； Daniel Munevar， “A Debt Moratorium for Low Income Economies： Eurodad Cost Assessment A Debt Moratorium to Tackle the COVID-19 Crisis”， European Network on Debt and Development， March 24， 2020， https://www.eurodad.org/debt_moratorium.此外，一些新的行動聯(lián)盟例如全球議員聯(lián)盟等也開始關(guān)注債務(wù)問題，尤其是通過全球聯(lián)動的方式在債務(wù)救助問題上產(chǎn)生較大影響。 總之，這些多元化的參與塑造了當(dāng)今國際債務(wù)治理的議題，為國際債務(wù)治理改革提供新的要求。

（3）發(fā)展中國家債務(wù)問題復(fù)雜化要求提升國際債務(wù)治理能力。

債務(wù)問題復(fù)雜化集中表現(xiàn)在兩個方面：其一是債務(wù)構(gòu)成和風(fēng)險發(fā)生重要變化。 總體上，當(dāng)前發(fā)展中國家債務(wù)負(fù)擔(dān)在增加，債務(wù)不可持續(xù)風(fēng)險在持續(xù)上升。 國際融資體系正在發(fā)生較大變化。 中國等新興國家融資意愿和能力在快速上升，而巴黎俱樂部國家在發(fā)展中國家外債中的比重出現(xiàn)了大幅下降。 尤其是，私人金融機(jī)構(gòu)債務(wù)包括債券、商業(yè)銀行貸款等在發(fā)展中國家外債中的比重快速上升，成為發(fā)展中國家債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要來源，正成為誘發(fā)債務(wù)危機(jī)的重大潛在隱患。 其二，發(fā)展中國家在國際債務(wù)治理體系中的地位和影響力發(fā)生了較大變化。在傳統(tǒng)的國際債務(wù)治理體系中，發(fā)展中國家基本處于被動的地位，債務(wù)談判的規(guī)則、議程、包括文本基本都是由巴黎俱樂部和多邊金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的。 然而，中國等新興國家正在為發(fā)展中國家提供新的融資來源，這在很大程度上提高了發(fā)展中國家討價還價和自主設(shè)置議程的能力。 相應(yīng)地，發(fā)展中國家在國際債務(wù)治理中的訴求和影響也正在提升。 例如在新冠肺炎疫情期間，非洲國家通過聯(lián)合國、非盟、次區(qū)域組織以及雙邊途徑積極呼吁國際社會加強(qiáng)對非洲的債務(wù)救助。 發(fā)展中國家債務(wù)問題復(fù)雜化帶來了新的挑戰(zhàn)，要求國際債務(wù)治理必須進(jìn)行有效回應(yīng)。

3.3 國際債務(wù)治理轉(zhuǎn)型的方向

由上，在新的歷史時期，國際債務(wù)治理的不足日益暴露，改革國際債務(wù)治理的動力逐漸增強(qiáng)。 這也正在為國際債務(wù)治理轉(zhuǎn)型提供重要思路和方向。 當(dāng)前來看，如何從債務(wù)問題的根源入手提高債務(wù)的良好治理，如何加強(qiáng)債務(wù)主體之間的協(xié)調(diào)合作，如何推動不同治理模式的優(yōu)勢互補(bǔ)，應(yīng)是新型國際債務(wù)治理的核心議題和重點方向。

（1）新型國際債務(wù)治理應(yīng)致力于搭建包容、開放、高效的國際融資管理體系。

債務(wù)管理的前提是融資管理，債務(wù)可持續(xù)性的決定性要素是負(fù)責(zé)任的融資。 因此，中國與傳統(tǒng)債務(wù)治理體系合作的重要方向是加強(qiáng)在融資管理上的合作協(xié)調(diào)。 作為重要的融資提供者，中國對于傳統(tǒng)融資機(jī)構(gòu)的融資能力建設(shè)是重要補(bǔ)充。 全球發(fā)展融資尤其是基礎(chǔ)設(shè)施融資需求依然巨大，傳統(tǒng)融資機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決這一問題。 因此，需要加強(qiáng)與包括中國在內(nèi)的新興國家和融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，共同應(yīng)對這一挑戰(zhàn)。 事實上，近年來在“一帶一路”倡議的推動下，中國與傳統(tǒng)融資者的合作正在快速發(fā)展。中國的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)、政策性銀行同傳統(tǒng)多邊融資機(jī)構(gòu)等通過建立合作機(jī)制、設(shè)立股權(quán)基金、開展銀團(tuán)貸款、聯(lián)合融資、轉(zhuǎn)貸、授信、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制、持股等合作方式，形成了多元化融資架構(gòu)。 例如，國開行發(fā)起設(shè)立了上合銀聯(lián)體、中國—中東歐銀聯(lián)體、中阿銀聯(lián)體等銀行間合作機(jī)制，同渣打銀行、巴克萊銀行、花旗銀行、德意志銀行等簽署合作備忘錄；中國進(jìn)出口銀行與俄羅斯開發(fā)銀行、荷蘭國際集團(tuán)、非洲貿(mào)易和發(fā)展銀行等合作，共同出資或提供流動性貸款，以支持出口買方信貸。 在大型基礎(chǔ)設(shè)施項目中進(jìn)行聯(lián)合融資是比較普遍的做法。①在政策性金融合作之外，商業(yè)銀行間的合作也取得了快速發(fā)展。 具體案例可參見，國家開發(fā)銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署著：《融合投融資規(guī)則促進(jìn)“一帶一路”可持續(xù)發(fā)展——“一帶一路”經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2019）》，國家開發(fā)銀行網(wǎng)站，2019 年11 月6 日，http://www. cdb. com. cn/rdzt/ydyl/201911/P020191106652075822 071.pdf，第31-33 頁。中國與國際金融機(jī)構(gòu)在對外融資上的協(xié)調(diào)合作是共同應(yīng)對發(fā)展中國家融資挑戰(zhàn)、降低和分擔(dān)融資風(fēng)險、提高融資可持續(xù)性和有效性的重要方式。 這也是提高債務(wù)可持續(xù)性、促進(jìn)共同應(yīng)對債務(wù)風(fēng)險的重要保障。

（2）新型國際債務(wù)治理應(yīng)推動不同治理模式間的優(yōu)勢互補(bǔ)。

雖然傳統(tǒng)融資者和中國等新型融資者在債務(wù)治理的理念和模式上存在著差異乃至競爭，但在提升發(fā)展中國家債務(wù)可持續(xù)性上存在著基本共識。 因此，如何實現(xiàn)不同治理模式間的優(yōu)勢互補(bǔ)對于構(gòu)建均衡的國際債務(wù)治理體系至關(guān)重要。

為此，首先，必須尊重不同治理模式間的差異，相互承認(rèn)和尊重彼此的利益和關(guān)切。 傳統(tǒng)融資者應(yīng)該改變債務(wù)問題政治化的思維，承認(rèn)中國融資和債務(wù)治理的務(wù)實性和有效性。 中國也應(yīng)該尊重傳統(tǒng)融資者長期以來確立的原則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

其次，應(yīng)該共同致力于債務(wù)可持續(xù)性與發(fā)展可持續(xù)性的有效統(tǒng)一。 傳統(tǒng)債務(wù)治理重點聚焦債務(wù)可持續(xù)性，核心理念是“流量控制”。 中國重點聚焦發(fā)展可持續(xù)性和融資不間斷性，更側(cè)重于債務(wù)的“流向控制”。 傳統(tǒng)債務(wù)治理的優(yōu)勢是其經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和改革計劃，以及國別戰(zhàn)略和行業(yè)規(guī)劃。 中國融資具有明顯的領(lǐng)域聚焦、項目為主和全產(chǎn)業(yè)鏈支撐的特點，這很大程度上保證了融資的經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)。 兩者在實踐中正在形成自然分工的格局。 因此，應(yīng)該充分利用彼此的優(yōu)勢，加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，共同推動國際債務(wù)治理的均衡發(fā)展。

最后，應(yīng)共同致力于豐富完善發(fā)展中國家的國際融資結(jié)構(gòu)。 應(yīng)該理解和承認(rèn)發(fā)展中國家的國際融資是理性選擇的結(jié)果，而非基于“債務(wù)陷阱論”等各種妖魔化論調(diào)。 巴黎俱樂部和國際金融機(jī)構(gòu)是傳統(tǒng)的融資者和債權(quán)人，但這并不意味著中國等新興融資者和債權(quán)人就是威脅和挑戰(zhàn)。 相反，中國等的發(fā)展融資彌補(bǔ)了巴黎俱樂部意愿和能力下降帶來的缺口，在促進(jìn)形成多邊融資、雙邊融資、私人融資的合理結(jié)構(gòu)上發(fā)揮了重要作用。 因此，各方應(yīng)基于這一共識，共同推動構(gòu)建均衡有效穩(wěn)定的國際融資結(jié)構(gòu)。

（3）新型國際債務(wù)治理必須致力于真正改善發(fā)展中國家的債務(wù)問題和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

債務(wù)問題在發(fā)展中國家的發(fā)展進(jìn)程中扮演著非常重要的作用。 一方面，債務(wù)是促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長和國家發(fā)展的要素之一；另一方面，如果債務(wù)管理出現(xiàn)問題，債務(wù)則會成為國家發(fā)展的負(fù)擔(dān)。 因此，國際債務(wù)治理的核心目標(biāo)應(yīng)該是提高發(fā)展中國家管理債務(wù)的能力，即把債務(wù)轉(zhuǎn)化為發(fā)展的能力。 這具體包含了三個方面的目標(biāo)。

一是理清債務(wù)與發(fā)展的關(guān)系。 發(fā)展是目標(biāo)，債務(wù)是工具。 因此，債務(wù)治理必須以國家發(fā)展為導(dǎo)向。 也就是說，需要改變“為了控制債務(wù)而管理債務(wù)”的思路，真正轉(zhuǎn)化為“以發(fā)展為前提來改善債務(wù)”。

二是標(biāo)本兼治，從根源來為發(fā)展中國家債務(wù)治理創(chuàng)造條件。 發(fā)展中國家的債務(wù)問題有著深刻的國際和國內(nèi)根源。 世界經(jīng)濟(jì)的波動例如大宗商品價格、利率、匯率的變化，發(fā)展中國家政府“不負(fù)責(zé)任”的借貸，西方國家和金融機(jī)構(gòu)將債務(wù)問題政治化和工具化的圖謀等，都是發(fā)展中國家債務(wù)問題的重要影響因素。 這意味著，國際債務(wù)治理必須從更系統(tǒng)全面的角度去改善發(fā)展中國家的債務(wù)問題。

三是理清發(fā)展中國家債務(wù)問題的真正威脅，通過團(tuán)結(jié)合作為化解發(fā)展中國家債務(wù)風(fēng)險提供支撐。 相比于雙邊和多邊主權(quán)債務(wù)的可控性，私人債務(wù)風(fēng)險挑戰(zhàn)具有隱蔽性、復(fù)雜性和監(jiān)管難的特點，正在成為發(fā)展中國家主要的債務(wù)風(fēng)險。 一些機(jī)構(gòu)的研究已經(jīng)發(fā)出警告，私人融資和債券債務(wù)違約將極大可能成為許多中低收入國家下一輪債務(wù)危機(jī)的主要推手。①Bodo Ellmers， “The Evolving Nature of Developing Country Debt and Solutions for Change”， A Eurodad Discussion Paper， July，2016， p.17.當(dāng)前，新冠肺炎疫情沖擊是發(fā)展中國家發(fā)展和穩(wěn)定面臨的重大威脅，對其債務(wù)償還構(gòu)成了現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。這正是目前發(fā)展中國家債務(wù)問題的真正威脅。為此，國際社會應(yīng)該在發(fā)展中國家債務(wù)威脅上建立共識，避免債務(wù)問題政治化和工具化等不利于債務(wù)治理的行為，通過團(tuán)結(jié)合作，為應(yīng)對發(fā)展中國家債務(wù)威脅和挑戰(zhàn)提供支撐。

四、結(jié) 語

從20 世紀(jì)80 年代發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)到當(dāng)前新冠肺炎疫情引發(fā)的危機(jī)，國際債務(wù)治理的誕生、變革和轉(zhuǎn)型有其深刻的歷史背景和動力來源。 80 年代的債務(wù)危機(jī)推動了巴黎俱樂部從債務(wù)解決機(jī)制向治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，確立了國際金融機(jī)構(gòu)和巴黎俱樂部在國際債務(wù)治理中的主導(dǎo)地位，塑造了當(dāng)前以債務(wù)減免和債務(wù)可持續(xù)性為核心的國際債務(wù)治理方案。 當(dāng)今的新冠肺炎疫情則正在加快國際債務(wù)治理的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。 二十國集團(tuán)通過的“緩債倡議”以及中國在國際集體債務(wù)救助上的積極參與正在給未來的國際債務(wù)治理提供希望和期待。 可以期待，新型的國際債務(wù)治理將建立在不同理念和治理模式的互鑒、互動和互補(bǔ)基礎(chǔ)之上，將能夠更加促進(jìn)債務(wù)可持續(xù)性與發(fā)展可持續(xù)性之間的平衡，將更有效地為解決發(fā)展中國家的債務(wù)問題和發(fā)展困境提供支持和方向。

作為國際發(fā)展融資和債務(wù)治理新的重要的攸關(guān)方，中國在參與國際債務(wù)治理、推動國際債務(wù)治理轉(zhuǎn)型、構(gòu)建新型國際融資和債務(wù)治理合作上將發(fā)揮著越來越重要的作用。 但與此同時，中國也將面臨越來越大的來自國際體系、國際規(guī)范和大國競爭的壓力。 為此，中國應(yīng)積極把握當(dāng)前國際債務(wù)治理體系轉(zhuǎn)型的機(jī)遇，妥善應(yīng)對主要來自美國、印度等推動的大國競爭和地緣政治斗爭帶來的挑戰(zhàn)，通過與傳統(tǒng)國際債務(wù)治理體系的良性互動，為中國的對外融資和國際合作提供健康穩(wěn)定的國際環(huán)境。

第一，基于國際規(guī)則和實踐，加強(qiáng)中國融資和債務(wù)治理的國際化和規(guī)范化建設(shè)。 近年來，中國金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)在嘗試對標(biāo)國際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，在“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、債務(wù)可持續(xù)性上開始提出重要政策框架。 中國融資和債務(wù)治理的國際化和規(guī)范化將為中國參與國際債務(wù)治理合作提供重要前提。 中國應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)與巴黎俱樂部在主權(quán)債務(wù)問題上的溝通協(xié)調(diào)，在條件允許情況下，可以考慮以正式身份開展與巴黎俱樂部的合作。 中國也應(yīng)繼續(xù)深化與國際金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中國家債務(wù)問題上的合作，加強(qiáng)在債務(wù)救助、債務(wù)可持續(xù)性、債務(wù)與發(fā)展可持續(xù)性上的優(yōu)勢互補(bǔ)和經(jīng)驗分享。

第二，以開放包容的原則，拓展和深化與國際金融機(jī)構(gòu)包括西方金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展融資領(lǐng)域上的合作。 債務(wù)問題的源頭在融資，科學(xué)和可行的融資規(guī)劃是防止債務(wù)問題產(chǎn)生、促進(jìn)債務(wù)產(chǎn)生實際效果的重要前提，同時也是分?jǐn)側(cè)谫Y和債務(wù)成本、降低風(fēng)險沖擊的重要方式。 因此，中國應(yīng)該加大開放力度，積極探索和創(chuàng)新中國與西方國家和國際金融機(jī)構(gòu)在第三方市場的融資合作。

第三，創(chuàng)新融資模式，優(yōu)化中國發(fā)展融資結(jié)構(gòu)。 中國海外融資主要以官方融資為主，民間和私人資本比重很小。 這意味著中國融資在拉動私人資本上的催化作用尚未有效發(fā)揮，也使得中國融資具有明顯的官方和政府屬性，這也是美西方國家對中國影響力快速上升感到焦慮的重要原因。 因此，應(yīng)該明確政府和市場融資的邊界，提升官方在催化私人資本上的重要作用，這不僅有助于提升中國融資的整體水平，也有助于降低中國海外融資面臨的戰(zhàn)略和地緣政治風(fēng)險。

第四，打造中國融資和債務(wù)治理的名片，把中國經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為國際經(jīng)驗。 中國融資主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施、交通、能源電力等具有重大經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)的領(lǐng)域和行業(yè)，其經(jīng)濟(jì)刺激和產(chǎn)業(yè)帶動潛力巨大。 然而，其潛力的釋放必須依賴中國融資項目后期的有效管理以及所在國政府、企業(yè)和社區(qū)的廣泛參與。 這事實上也正是目前中國融資項目的一個短板。 這一關(guān)系沒有處理好，很有可能會導(dǎo)致中國融資的機(jī)遇最后變成債務(wù)的負(fù)擔(dān)。 因此，中國應(yīng)高度重視這一問題，著力提升中國融資的精品化和可持續(xù)性，通過投建營一體化、融資項目包容性規(guī)劃等的創(chuàng)新，真正使中國優(yōu)勢和經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為國際認(rèn)可的方式和經(jīng)驗。