武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的社區(qū)參與模式評(píng)述

廖凌云，范少貞，董建文，蘭思仁

（福建農(nóng)林大學(xué)園林學(xué)院，福建福州350002）

我國(guó)正處于國(guó)家公園體制建設(shè)的試點(diǎn)階段，部分試點(diǎn)區(qū)內(nèi)有大量的社區(qū)居民或集體土地，如何妥善處理國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)與社區(qū)居民生產(chǎn)生活的關(guān)系是難點(diǎn)，也是關(guān)鍵任務(wù)[1]。完善國(guó)家公園社區(qū)參與有利于協(xié)調(diào)社區(qū)發(fā)展。當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)家公園社區(qū)參與的研究多以理論建構(gòu)和案例研究為主，理論構(gòu)建包括基于集體選擇視角的參與制度構(gòu)建研究[2]、社區(qū)參與機(jī)制構(gòu)建研究[3，4]和社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)的模式比較研究[5]，案例研究主要集中于中國(guó)西部地區(qū)的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)——云南普達(dá)措和青海三江源[6-8]。

武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“武夷山試點(diǎn)區(qū)”） 是我國(guó)第一批試點(diǎn)區(qū)之一，位于福建省南平市。由于旅游業(yè)是武夷山市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，社區(qū)參與旅游是國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)武夷山地區(qū)的研究熱點(diǎn)[9-14]，而社區(qū)參與保護(hù)的研究較少[15-17]，研究范圍多以武夷山風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、世界遺產(chǎn)地為主。武夷山試點(diǎn)區(qū)位于南方集體林區(qū)，自然保護(hù)地與社區(qū)的關(guān)系密切，現(xiàn)已形成幾類(lèi)社區(qū)參與模式。在試點(diǎn)建設(shè)階段，社區(qū)居民是否全面參與？有哪些渠道參與保護(hù)管理？參與制度的建構(gòu)是否完善？目前尚缺乏深入研究。基于對(duì)田野調(diào)查、座談和人物訪談的系統(tǒng)分析，本文從參與的主體、內(nèi)容和保障制度三個(gè)方面解析了武夷山試點(diǎn)區(qū)的社區(qū)參與模式，并從制度建設(shè)、動(dòng)力挖掘和機(jī)制保障三方面針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題提出對(duì)策建議。

1 社區(qū)參與模式評(píng)述

武夷山試點(diǎn)區(qū)的范圍幾乎涵蓋了我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)地的所有類(lèi)型，包括國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家級(jí)森林公園、九曲溪光倒刺鲃國(guó)家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水源保護(hù)區(qū)等。武夷山試點(diǎn)區(qū)內(nèi)的原自然保護(hù)地和社區(qū)的關(guān)系緊密，已形成一定的互動(dòng)關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)，武夷山試點(diǎn)區(qū)尚未統(tǒng)籌建構(gòu)統(tǒng)一的社區(qū)參與制度，但存在3 種典型社區(qū)參與自然資源管理的模式：一是以原武夷山自然保護(hù)區(qū)為代表的“聯(lián)合保護(hù)”模式，二是以原武夷山風(fēng)景區(qū)為代表的“協(xié)議發(fā)展”模式，三是風(fēng)水林的“社區(qū)自治”模式。這3 種模式在參與主體、內(nèi)容和保障機(jī)制上存在顯著差異，詳見(jiàn)表1。

表1 武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)社區(qū)參與模式比較一覽表

如表1 所示，3 種社區(qū)參與模式在參與主體、內(nèi)容和保障制度存在較大差異。聯(lián)合保護(hù)模式是以保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)為協(xié)調(diào)，通過(guò)激勵(lì)措施調(diào)動(dòng)社區(qū)居民積極參與保護(hù)地的保護(hù)管理工作，以防火和生態(tài)巡護(hù)為主。相對(duì)而言，協(xié)議發(fā)展模式是以協(xié)議為保證的被動(dòng)參與，社區(qū)參與的內(nèi)容以特許經(jīng)營(yíng)和新農(nóng)村建設(shè)扶持為主。由于風(fēng)景區(qū)的社區(qū)缺乏對(duì)管理機(jī)構(gòu)的信任，社區(qū)參與意愿較低，參與管理的內(nèi)容層級(jí)較淺。而風(fēng)水林保護(hù)是我國(guó)南方地區(qū)特有的社區(qū)資源自治模式，社區(qū)居民在意識(shí)到保護(hù)風(fēng)水林的利弊后，主動(dòng)參與制定村規(guī)民約和保護(hù)、監(jiān)督。

比較而言，社區(qū)自治模式是社區(qū)參與自然保護(hù)的最佳典范，但是其只限于集體林中的風(fēng)水林，且面臨著鄉(xiāng)土文化流逝的威脅。如何讓社區(qū)居民認(rèn)識(shí)到風(fēng)水林之外的山林的間接保護(hù)價(jià)值，是提升社區(qū)參與意愿的關(guān)鍵。反觀自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景區(qū)的2 種模式，缺乏提升社區(qū)認(rèn)知方面的項(xiàng)目，以及對(duì)社區(qū)風(fēng)水林保護(hù)的鼓勵(lì)機(jī)制和賦權(quán)保障。武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)，給武夷山地區(qū)帶來(lái)了體制改革的契機(jī)，在建構(gòu)試點(diǎn)區(qū)社區(qū)參與制度時(shí)，建議充分吸取現(xiàn)有模式的經(jīng)驗(yàn)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)參與的積極性。

圖1 武夷山國(guó)家公園管理局機(jī)構(gòu)設(shè)置圖

2 對(duì)策與建議

隨著生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)理念的轉(zhuǎn)變，排斥社區(qū)的消極保護(hù)正逐漸向社區(qū)參與的積極保護(hù)轉(zhuǎn)變[18-20]。在國(guó)家公園體制試點(diǎn)的背景下，“建立統(tǒng)一規(guī)范高效管理體制、增強(qiáng)全民公益、實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)、生態(tài)保護(hù)和社區(qū)發(fā)展互促共贏”是體制改革的目標(biāo)[21]。“妥善處理好自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)管理與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的關(guān)系，探索社會(huì)力量參與的新模式1引自：《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，國(guó)家發(fā)改委、中央編辦、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13 個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)，2015 年5 月18 日?！笔恰督?guó)家公園體制試點(diǎn)方案》提出的試點(diǎn)原則?！皹?gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度，完善社會(huì)參與機(jī)制2引自：《建立國(guó)家公園體制總體方案》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)，2017 年9 月26 日?！笔恰督?guó)家公園體制總體方案》的關(guān)鍵任務(wù)。中國(guó)自然保護(hù)地已形成多種社區(qū)參與保護(hù)模式，包括社區(qū)共管、社區(qū)參與管理、協(xié)議保護(hù)、保護(hù)地友好體系、社區(qū)保護(hù)地以及自然保護(hù)小區(qū)[22]。

目前，武夷山試點(diǎn)區(qū)的自然保護(hù)、游憩管理和社區(qū)管理尚未形成統(tǒng)一的管理體制。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮著協(xié)調(diào)自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)和社區(qū)發(fā)展的作用。相關(guān)旅游活動(dòng)主要活動(dòng)范圍在武夷山國(guó)家公園東部（原武夷山風(fēng)景區(qū)），武夷山市政府下設(shè)旅游服務(wù)中心負(fù)責(zé)旅游經(jīng)營(yíng)與管理。武夷山試點(diǎn)區(qū)的社區(qū)參與制度尚不完善，社區(qū)工作的執(zhí)行力度不足。在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，機(jī)關(guān)單位未單獨(dú)設(shè)立負(fù)責(zé)社區(qū)管理部門(mén)和協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)（圖1），在基層工作方面，社區(qū)規(guī)劃和管理工作的落實(shí)缺乏相關(guān)工作人員和機(jī)制。試點(diǎn)區(qū)尚維持著原有的3 種社區(qū)參與模式，社區(qū)居民對(duì)國(guó)家公園的認(rèn)知差異大、參與積極性不高。

基于以上分析，本文從完善組織架構(gòu)、地方知識(shí)挖掘和健全保障機(jī)制三方面針對(duì)武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)的社區(qū)參與提出對(duì)策建議。

（1） 完善組織架構(gòu)

首先，應(yīng)完善社區(qū)參與的組織架構(gòu)（詳見(jiàn)圖2 ～4）。建議在聯(lián)合保護(hù)模式和協(xié)調(diào)發(fā)展模式的組織基礎(chǔ)上，將村級(jí)資源共管組織融入聯(lián)合保護(hù)管理體系中，由聯(lián)合保護(hù)小組指導(dǎo)業(yè)務(wù)。武夷山國(guó)家公園管理局應(yīng)與地方高校（如武夷學(xué)院等） 或民間環(huán)保組織合作開(kāi)展社區(qū)營(yíng)造，提升社區(qū)自治能力，如增設(shè)社區(qū)大學(xué)、建立車(chē)隊(duì)或向?qū)ш?duì)等。社區(qū)服務(wù)自組織可以是社區(qū)自組織應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委和國(guó)家公園管理局共同管理。

圖2 原武夷山自然保護(hù)區(qū)社區(qū)參與組織體系現(xiàn)狀

圖3 原武夷山風(fēng)景區(qū)參與組織體系現(xiàn)狀

圖4 國(guó)家公園社區(qū)參與的組織架構(gòu)建設(shè)示意圖

（2） 挖掘地方知識(shí)

應(yīng)挖掘社區(qū)自治模式的傳統(tǒng)制度和資源利用的地方傳統(tǒng)知識(shí)，挖掘社區(qū)居民參與的原生動(dòng)力。如前所述，武夷山試點(diǎn)區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地的社區(qū)參與意愿較低，但同時(shí)武夷山地區(qū)的村落有保存較好的風(fēng)水林。傳統(tǒng)知識(shí)是地方傳統(tǒng)社區(qū)居民可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)[23]，與生物資源相關(guān)的傳統(tǒng)知識(shí)保護(hù)問(wèn)題在《生物多樣性公約》等國(guó)際論壇已成為焦點(diǎn)議題[24]。通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)制度變遷的研究，可探索適合武夷山社區(qū)特征的自然資源社區(qū)參與管理模式。通過(guò)對(duì)地方知識(shí)的挖掘與傳承，有助于為社區(qū)發(fā)展找到新的綠色增長(zhǎng)點(diǎn)。當(dāng)社區(qū)居民看到生態(tài)保護(hù)與生計(jì)的關(guān)聯(lián)，開(kāi)始尊重自然、重視生態(tài)保護(hù)，社區(qū)居民的保護(hù)意識(shí)能被調(diào)動(dòng)起來(lái)，主動(dòng)參與管理。當(dāng)社區(qū)居民認(rèn)識(shí)到其掌握的傳統(tǒng)耕作方式也是生態(tài)智慧，能運(yùn)用于生態(tài)保護(hù)時(shí)，社區(qū)居民的自我認(rèn)可度提高，社區(qū)參與保護(hù)的積極性也會(huì)隨之提升。

（3） 健全保障機(jī)制

武夷山試點(diǎn)區(qū)內(nèi)自然保護(hù)地的社區(qū)居民的參與管理的內(nèi)容層次較低、參與保障機(jī)制不完善。建議在武夷山國(guó)家公園管理?xiàng)l例中，明確規(guī)定社區(qū)的權(quán)、責(zé)、利，保障社區(qū)作為集體土地或資源所有權(quán)人的利益，保障社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)、保護(hù)管理、規(guī)劃決策等的主體資格，加強(qiáng)社區(qū)的話語(yǔ)權(quán)。應(yīng)健全社區(qū)受益機(jī)制，通過(guò)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)與指導(dǎo)，讓社區(qū)在參與保護(hù)過(guò)程中受益，進(jìn)而提升其參與意愿。應(yīng)建全社區(qū)協(xié)商機(jī)制：建立重大事項(xiàng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制；對(duì)于涉及國(guó)家公園規(guī)劃、建設(shè)、管理和利益分配等問(wèn)題，應(yīng)充分征求社區(qū)居民的意見(jiàn)。應(yīng)優(yōu)化利益分配機(jī)制：國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先向社區(qū)傾斜，國(guó)家公園資源保護(hù)、環(huán)衛(wèi)等工作優(yōu)先向社區(qū)提供就業(yè)機(jī)會(huì)。