□文/李林潼

（濟(jì)南大學(xué) 山東·濟(jì)南）

［提要］在人口老齡化不斷加劇的背景下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式越來越難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。為緩解家庭養(yǎng)老的壓力，提高老年人的生活質(zhì)量，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老逐漸得到社會(huì)各界的重視。本文梳理機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相關(guān)文獻(xiàn)，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的必要性、服務(wù)效率、政策、問題及對(duì)策等方面的研究進(jìn)行綜述分析，以期給未來的研究提供幫助。

隨著我國老齡化程度的加劇，社會(huì)各界普遍意識(shí)到了養(yǎng)老問題的嚴(yán)重性。為解決養(yǎng)老問題，專家、學(xué)者、經(jīng)營者等各界人士提出了許多解決方案并進(jìn)行了嘗試。其中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是解決養(yǎng)老問題的重要方案。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是指由擁有專門養(yǎng)老床位的機(jī)構(gòu)為老年人提供包括生活照料、衛(wèi)生保健、集體活動(dòng)、心理慰藉等內(nèi)容的院舍式、住宿式養(yǎng)老服務(wù)。為促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展，解決養(yǎng)老問題，國家出臺(tái)了許多政策，但機(jī)構(gòu)養(yǎng)老仍發(fā)展緩慢。其原因是存在政策難落實(shí)、床位供給結(jié)構(gòu)性失衡、有效需求不足以及人才缺乏等問題。為尋找解決這些問題的方法，本文梳理了近年來的研究成果，以期為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展提供幫助。

一、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的必要性

于瀟認(rèn)為隨著社會(huì)的發(fā)展、獨(dú)生子女的增多，家庭部門承擔(dān)的養(yǎng)老職能逐漸弱化，并將一部分職能交給了社會(huì)承擔(dān)。陶開宇認(rèn)為我國老年人口基數(shù)巨大，入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求也十分迫切，所以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)存在巨大的市場(chǎng)缺口，擁有可觀的市場(chǎng)潛力。可以看出，受我國生育政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響，家庭部門越來越難以承擔(dān)養(yǎng)老的重任。老年人，尤其是失能、半失能和失智老人難以得到專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，所以推進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展是現(xiàn)在社會(huì)所急需的。

二、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率研究

我國學(xué)者多通過建立模型研究養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)模、性質(zhì)等影響服務(wù)效率的因素來進(jìn)行實(shí)證研究。任潔用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）、Spearman等級(jí)和Tobit模型等方法研究了廈門市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率。研究發(fā)現(xiàn)，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)的角度看，純民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率最高，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)次之，公辦民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最差；從機(jī)構(gòu)規(guī)模的角度看，80～150張床位的中型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的綜合效率最高，80張床位以下的小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)次之，150張床位以上的大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)效率最差。

曾雁冰等用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投入不足或過剩等效率問題進(jìn)行了定量分析，并用Tobit回歸分析了影響服務(wù)效率的因素。曾雁冰等調(diào)研后發(fā)現(xiàn)：有2年及以上工作經(jīng)驗(yàn)的護(hù)理員比例、護(hù)理員的培訓(xùn)次數(shù)等對(duì)服務(wù)效率有正向作用，而護(hù)理員工作年限越短、從正規(guī)院校畢業(yè)的護(hù)理員比例越高越會(huì)拉低服務(wù)效率。研究結(jié)果顯示，民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率高，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的技術(shù)效率低于城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。孫朝陽將同樣的技術(shù)運(yùn)用于研究煙臺(tái)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的效率時(shí)，得出了與任潔和曾雁冰相同的結(jié)論。

通過學(xué)者的研究可以看出，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)效率最高，80～150張床位的中型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)綜合效率最高，這可能是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的最佳模式和規(guī)模，可以成為政策制定者制定政策和投資者投資的依據(jù)。通過研究還可以看出，增加培訓(xùn)員的培訓(xùn)次數(shù)將有利于提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率，所以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以通過對(duì)員工展開多次培訓(xùn)來提高自身的服務(wù)質(zhì)量。

三、與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有關(guān)的政策研究

目前，我國出臺(tái)和落實(shí)許多與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老有關(guān)的政策，這些政策在促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的同時(shí)也帶來很多問題，需要解決。

陳雷研究認(rèn)為，政策的實(shí)施缺乏公平的價(jià)值取向：公營與民營、營利與非營利的政策待遇差距大，政策實(shí)施缺乏有效性，政策實(shí)施達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)，制度運(yùn)行缺乏規(guī)范性。樂章等認(rèn)為由于許多民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資者將財(cái)政補(bǔ)貼作為主要盈利手段，所以政策補(bǔ)貼應(yīng)從“補(bǔ)供方”向“補(bǔ)需方”轉(zhuǎn)變。田楊等基于山東省45家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分析扶持政策后認(rèn)為：資金扶持政策難以完全落實(shí)到位，人才扶持政策可以使90%的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲利，扶持政策作用明顯的同時(shí)也產(chǎn)生了資源浪費(fèi)和政策套利等問題。王文娟等認(rèn)為政府及養(yǎng)老政策研究者對(duì)扶持政策的評(píng)估不能局限于公平、效率及實(shí)施效果這些標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)回到扶持政策是持續(xù)強(qiáng)化還是逐漸削弱這一帶有元問題的標(biāo)準(zhǔn)。王文娟根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策誤導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、阻礙公平競(jìng)爭(zhēng)養(yǎng)老市場(chǎng)形成、形成“政策內(nèi)卷化”等現(xiàn)實(shí)依據(jù)提出應(yīng)弱化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策。可以看出，目前的政策有很多的問題需要改進(jìn)，如何促進(jìn)政策的公平性、如何在供方與需方之間合理分配資源、如何促進(jìn)政策的落實(shí)和防止內(nèi)卷化問題應(yīng)是未來研究的重點(diǎn)。

四、目前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的問題及建議

學(xué)者在研究機(jī)構(gòu)養(yǎng)老時(shí)發(fā)現(xiàn)目前我國的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老仍存在許多問題：朱明芳認(rèn)為目前政府的“保姆”角色使公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏抓住競(jìng)爭(zhēng)機(jī)遇發(fā)展自身的動(dòng)力，而占主導(dǎo)地位的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢又拉低了整個(gè)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的效率；政府政策傾斜帶來的安定環(huán)境讓公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部盛行維持現(xiàn)狀的風(fēng)氣，從而使得改革動(dòng)力不足。孫昊欣認(rèn)為，目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)遇到的政策落后且有效性和范圍不明確、資金壓力、人才缺乏和機(jī)構(gòu)間水平參差不齊等問題，嚴(yán)重阻礙了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。鄭連央等認(rèn)為當(dāng)前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展存在監(jiān)管機(jī)制不健全、床位供需矛盾突出、準(zhǔn)入門檻高、審批程序復(fù)雜、看病難等困境。

為解決當(dāng)前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老存在的問題，學(xué)者們也提出許多建議：陳宇婧等認(rèn)為政府應(yīng)加大扶持力度、整合各界資源；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)重視標(biāo)準(zhǔn)化管理、探索個(gè)性化護(hù)理模式，通過建設(shè)智慧型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來推動(dòng)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。程啟智等認(rèn)為我國公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，根據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)分類進(jìn)行市場(chǎng)化改革；同時(shí)，政府相關(guān)部門應(yīng)減少對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格管制、減少行政干預(yù)，加大財(cái)政資金投入，并引導(dǎo)社會(huì)組織、企業(yè)積極參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。任潔等認(rèn)為應(yīng)探索科學(xué)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理、運(yùn)營結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展第三方評(píng)估體系，建立完善的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制。

五、展望

通過對(duì)文獻(xiàn)的梳理可以看出，目前機(jī)構(gòu)養(yǎng)老研究覆蓋廣泛，取得了豐碩的成果?；谘芯楷F(xiàn)狀，本文認(rèn)為今后應(yīng)從如下幾個(gè)方面開展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的研究工作：

（一）研究如何加強(qiáng)監(jiān)管和規(guī)范準(zhǔn)入制度。目前，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在騙取補(bǔ)貼以獲利的行為和服務(wù)不規(guī)范、設(shè)施不達(dá)標(biāo)的情況，所以應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，整頓不合規(guī)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。還應(yīng)規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有專業(yè)的管理、醫(yī)務(wù)、照護(hù)人員和設(shè)備，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的消防、電路和適老化設(shè)施。

（二）盡快研究建立合理標(biāo)準(zhǔn)體系，推動(dòng)評(píng)價(jià)體系的建立。正是因?yàn)闆]有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，才出現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間服務(wù)水平參差不齊的現(xiàn)象。所以，應(yīng)學(xué)習(xí)國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索建立符合我國實(shí)際情況的評(píng)價(jià)體系并推動(dòng)第三方對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的評(píng)估工作。在建立標(biāo)準(zhǔn)體系的同時(shí)還應(yīng)建立明確的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要進(jìn)行合理的處罰。還應(yīng)將評(píng)價(jià)結(jié)果和獎(jiǎng)懲措施在相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)網(wǎng)站上進(jìn)行公示，以便于民眾的監(jiān)督和選擇。

（三）研究與機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相關(guān)的政策建議。目前，我國推出的政策呈現(xiàn)出不斷用設(shè)立新制度的辦法來修補(bǔ)上一個(gè)制度的漏洞的現(xiàn)象，制度間的重復(fù)、前后矛盾影響運(yùn)行效率。應(yīng)針對(duì)我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老政策的現(xiàn)狀，研究該如何建立簡(jiǎn)單、高效、公平的政策體系。還應(yīng)研究合理的“補(bǔ)需方”的補(bǔ)貼政策，以杜絕養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的套利行為，節(jié)約寶貴的養(yǎng)老資源。

（四）研究如何優(yōu)化資源配置。目前，我國的政策、財(cái)力、物力和人力資源均呈現(xiàn)出向公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傾斜、集中的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致的不公平競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重阻礙了我國機(jī)構(gòu)養(yǎng)老行業(yè)，尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。許多學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率高于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所以應(yīng)研究如何將現(xiàn)有的資源轉(zhuǎn)移分配到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上去，提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的效率。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在養(yǎng)老問題上應(yīng)承擔(dān)兜底保障的作用，而不是進(jìn)行高端建設(shè)，擠占民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存空間。還應(yīng)研究城市與農(nóng)村、大中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的資源分配，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的地區(qū)間和性質(zhì)間的均衡發(fā)展。因?yàn)獒t(yī)養(yǎng)結(jié)合是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的一個(gè)重要發(fā)展方向，故還要研究養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老資源和醫(yī)療資源的優(yōu)化配置，以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)服務(wù)效率。

（五）研究解決床位空置率問題。許多學(xué)者通過調(diào)查問卷的形式調(diào)查老人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿來估計(jì)所需床位數(shù)，還有學(xué)者通過發(fā)達(dá)國家的千人床位數(shù)來估計(jì)所需床位數(shù)，兩者都發(fā)現(xiàn)床位的供給存在巨大的缺口。但同時(shí)，許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都存在著較高的空置率，許多學(xué)者認(rèn)為這是結(jié)構(gòu)性失衡導(dǎo)致的。但筆者認(rèn)為結(jié)構(gòu)性失衡只是導(dǎo)致空置率的一方面原因，另一方面原因是統(tǒng)計(jì)出現(xiàn)了問題。老人有入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的意愿并不代表老人會(huì)入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這在一定程度上造成了統(tǒng)計(jì)的失真；同時(shí)，我國是一個(gè)發(fā)展中國家，不應(yīng)按照發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)來統(tǒng)計(jì)我國需要的床位數(shù)。所以，筆者認(rèn)為現(xiàn)在不應(yīng)該宣傳機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供不應(yīng)求的局面，而是應(yīng)該研究如何消化掉現(xiàn)有的大部分空置床位。

（六）研究如何利用新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧養(yǎng)老，以推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展。研究如何利用新技術(shù)全天候地檢測(cè)老人的生命體征，以便對(duì)老人的飲食進(jìn)行控制，并提前對(duì)老人可能出現(xiàn)的健康問題做好準(zhǔn)備。同時(shí)，利用互聯(lián)網(wǎng)公開養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息，便于老人選擇合適的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。這也會(huì)使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息更加透明，利于有關(guān)部門和公眾對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。