大數據時代下公眾參與城市規(guī)劃方法探討

伍 晨 逸

(西南交通大學建筑與設計學院，四川 成都 611756)

隨著城市化進程不斷推進，土地資源越來越有限，精細規(guī)劃變得非常重要，而龐大多元的數據為新時期城市規(guī)劃的編制、實施和管理，特別是決策理念的創(chuàng)新帶來新的思路和方法。同時，隨著城市規(guī)劃公共政策屬性逐漸明朗化及我國公民參與城市規(guī)劃的意識逐步覺醒，公眾參與城市規(guī)劃將日益成為社會各界關注的焦點[1]。大數據時代，規(guī)劃師有更多渠道去了解人的時空行為及其規(guī)劃訴求，這將給規(guī)劃方式方法帶來巨大轉變。

1 大數據與公眾參與式規(guī)劃的耦合

1.1 大數據概述

維基百科將其定義為“無法用現有的軟件工具提取、存儲、搜索、共享、分析和處理的海量的、復雜的數據集合”。從城市規(guī)劃角度而言，大數據具有海量、多源、時空數據的顯著特征[2]。

1.2 公眾參與概述

城市規(guī)劃中的公眾參與源自公共管理學,是指公眾參與到城市建設過程中的調查、構想、評議、決策和實施等中來[3]。

1.3 大數據與公眾參與式規(guī)劃的耦合

數據一直都是城市規(guī)劃中最基礎最重要的資源，大數據與公眾參與式規(guī)劃的高度耦合以社交媒體、移動數據設備和定位服務等最具代表性的新媒體技術應用為承載，這將在很大程度上驅動公眾以不同方式參與進來，表達其利益訴求，實現真正“自下而上”的微動力匯聚的“集成放大效應”[1]。相對于傳統(tǒng)的公眾參與，大數據時代的公眾參與在具備以上創(chuàng)新的同時還具備以下兩個方面的優(yōu)勢：一是更為開放、自由，打破之前的面對面交流模式，提供網絡平臺，讓民眾能夠暢所欲言。二是更為方便，可以不受時空約束，隨時隨地發(fā)表觀點。

2 國內公眾參與模式現狀

1990年，我國開始關注城市規(guī)劃公眾參與理念。近30年來,專家學者在學習西方國家研究成果和實踐經驗的基礎上,對其進行了一系列研究。公眾參與近幾年熱情高漲，但是也存在許多問題，目前我國的公眾參與還局限在優(yōu)先參與、事后參與、被動式參與、形式參與的階段；大部分公眾參與都屬于零星試點狀態(tài)，其效果不佳，且具體的參與主體、階段、方式都沒有明確劃分?？傮w上說,公眾參與模式正在不斷完善，參與范圍正在向城市規(guī)劃的各個階段層面延伸。但是，真正意義上的、全方位的公眾參與機制還沒有形成[4]。

3 大數據下的公眾參與式規(guī)劃方法

城市規(guī)劃就其本身來說是精英規(guī)劃，大數據的發(fā)展提供了更多樣、更便捷地參與方式以及更為全面的溝通平臺，讓規(guī)劃工作者能夠更好地了解城市中人的訴求。在城市管理層面，政府可以借助媒體網絡構建在線平臺公開政務，向居民展示規(guī)劃意圖和規(guī)劃藍圖，并同時收集居民建議，形成更為便捷信息互通的城市管理新模式。在城市規(guī)劃層面，一方面通過對移動數據設備、定位系統(tǒng)等能反映居民日?；顒有袨榈臄祿M行整理分析，為今后規(guī)劃中用地布局、服務設施配套、交通規(guī)劃等提供相應的依據[5]。另一方面借助網絡公開平臺可以實現市民規(guī)劃過程全參與，由“結果式參與”變?yōu)椤斑^程式參與”，由“程序參與”變?yōu)椤皟热輩⑴c”。還能為市民—規(guī)劃師—政府部門三者建立隨時隨地的溝通平臺，實現真正“眾人參與”的城市規(guī)劃。這些都有助于提升城市規(guī)劃的合理性、民主性和科學性，實現真正的眾人規(guī)劃。

“公眾參與”按照公眾在參與城市規(guī)劃的主動性、方式、途徑及作用可劃分為主動式參與和被動式參與兩種模式。主動式參與是指公眾主動積極地參與到城市規(guī)劃的過程中，其中可以借助問卷、面對面交談、媒體網絡等多種方式，充分發(fā)揮公眾規(guī)劃的主觀能動性。被動式參與則是指通過數據共享被動式直接收集公眾信息，其中包括一些位置信息、使用偏好等能反映公眾日常行為活動的數據信息，據此分析公眾意志作為城市規(guī)劃的依據[1]。

3.1 被動式的公眾意志搜索

3.1.1城市規(guī)劃研究調查層面

傳統(tǒng)城市規(guī)劃方式收集到的數據只能客觀描述城市物質空間形態(tài)，簡單映射城市經濟社會文化屬性，能進一步為城市規(guī)劃提供的信息數據非常有限。但是城市規(guī)劃是一門復雜的學科，不僅需要空間規(guī)劃還需要考慮社會文化經濟層面，而大數據的介入，會使城市規(guī)劃從單純的物質空間描述向社會空間轉變。在城市規(guī)劃研究調查層面，公眾數據多被動式直接轉化為POI、交通流量、定位數據等可被規(guī)劃師識別運用的數據。加之，大數據時代使得數據的獲取較為容易，大量信息數據被網絡收集，這些都更有利于城市規(guī)劃工作者研究城市。目前，城市規(guī)劃層面已經開始利用網絡數據進行城市實體空間結構的研究。

3.1.2城市規(guī)劃編制層面

城市規(guī)劃編制過程，總的來說就是綜合各種信息數據，對城市空間資源進行合理再分配。以前數據獲得方式單一，信息處理方式簡單粗暴，現如今大數據的介入，數據無論是獲得還是處理方式上都更加完整和方便。大數據時代，公民數據通過網絡、定位系統(tǒng)、刷卡系統(tǒng)等方式被直接上傳到公共平臺，這些數據能反映公民交通方式、消遣方式等日常活動模式，相比于傳統(tǒng)城市規(guī)劃獲取數據的方式更為簡單便捷全面。一般情況城市規(guī)劃編制依靠的數據來源都是官方測繪、統(tǒng)計數據，但是由于數據獲取難度大，大體量大范圍的測繪統(tǒng)計耗時長且時效性差，城市規(guī)劃工作會受到非常多的制約。相比之下移動終端、GIS等新興技術的運用，可以快速獲取公民的時間空間數據，通過對其時空行為分析為城市規(guī)劃基礎資料收集、規(guī)劃方案設計、規(guī)劃決策實施、規(guī)劃后評價等提供最新最全面的基礎資料，城市規(guī)劃方案的制定和評估越來越向定量化、信息化、系統(tǒng)化方向轉化[6]。在2017年的SIGKDD大會上，微軟亞洲研究院城市計算組發(fā)表了一篇名“Planning Bike Lanes Based on Sharing Bike’ Trajectories”的論文，主要就是利用摩拜自行車軌跡的大數據解決城市自行車道規(guī)劃問題，最終形成企業(yè)、政府和公眾三方獲利的局面[7]。

3.1.3城市規(guī)劃管理層面

現有的城市管理模式以居民居住地作為人口統(tǒng)計與管理的基本單元，據此來捕捉城市人口分布特征和城市動態(tài)發(fā)展水平。一般來說，政府想要了解城市規(guī)劃后各類服務設施、用地使用情況只能通過問卷、面對面訪談等方式收集，時間需求長覆蓋范圍不全，效率非常低。而大數據的加入，公民數據直接被管理者在短時間快速準確獲取，提高了城市信息基礎設施建設和管理的能力，為城市智慧高效管理提供基礎保障。

3.2 主動式的公眾參與引導

在大數據時代，數據傳播、分析和處理速度已經大幅度提高，再加上各種新興媒體的發(fā)展，城市規(guī)劃也變得更加公開和透明化。網絡為公眾帶來了便捷地參與渠道，再加上社會發(fā)展公民意識的覺醒，公眾會越來越愿意參與到城市規(guī)劃中來。同時，政府、規(guī)劃部門也應該在這一方面積極行動起來，引導公眾主動地參與到城市的建設中來。

3.2.1搭建多元公眾參與渠道

總結之前的經歷，城市規(guī)劃公眾參與最大的問題就是公眾參與渠道受阻，參與形式受限。因此，要保證公眾參與有效性和質量，首先應搭建多向度溝通、多專業(yè)共享、多層次協商的大數據“眾規(guī)”平臺，保持信息的真實有效無障礙的傳遞，使公眾與規(guī)劃師、政府等多方利益主體能進行有效快速協商，為今后的城市規(guī)劃工作開展獻言獻策[1]。同時，公眾表達利益訴求的方式也需要創(chuàng)新，政府應充分重視社交媒體發(fā)揮的巨大作用，可以通過官方網站、微信公眾號等流行的社交媒體傳播規(guī)劃信息和展示規(guī)劃成果。此外，除了滿足參與方式便捷有效，還可以通過獎勵的方式提高公眾參與的積極性，吸引更多公眾主動參與到規(guī)劃中。目前，北京規(guī)劃院提出“云規(guī)劃”理念，搭建城市規(guī)劃“云平臺”，提供規(guī)劃者、政府、公眾溝通途徑，創(chuàng)立共建共享共監(jiān)督的多專業(yè)協同環(huán)境。

3.2.2增強公眾社會參與的合法性

依托大數據的優(yōu)勢，需要建立一套相對完善、有效的公眾參與機制，用于保障其合法性，其中需要明確參與權利、參與主體范圍、參與途徑等內容。參與權利方面明確規(guī)定公眾在規(guī)劃不同階段具有建議、表決等權利；參與主體方面明確不同參與者的參與責任、參與階段、參與內容劃分；參與途徑方面明確不同規(guī)劃方案有效參與途徑。通過參與機制合法確保公民的有效參與，讓公民能真正接觸到規(guī)劃內容并有效發(fā)表自己利益訴求，同時也通過其監(jiān)督政府規(guī)劃部門規(guī)劃方案的公眾性。

3.2.3激活公眾社會創(chuàng)造力

大數據時代，我們應該以一種更開放、更包容、更宏觀的方式，借助數據時代先進的技術和多元的數據，實現政府管理模式的轉變和更新。政府通過向公眾開放數據來激發(fā)公眾的創(chuàng)新，所有市民都可從網站上直接下載這些數據，與此同時這些數據也是供公眾參與政治和監(jiān)督政府的方式。而且開放政府數據不僅有助于提升投資者對城市的信心，而且還能增加資本流入、帶動經濟發(fā)展促進就業(yè)[8]。

4 結語

大數據開創(chuàng)了社會發(fā)展的新紀元，為城市規(guī)劃帶來了巨大的增量價值，開啟了城市規(guī)劃的新紀元。但是大數據本身只是一種技術，只能作為城市規(guī)劃的工具，真正的公眾參與、科學規(guī)劃還需要城市規(guī)劃者的不懈努力，以開放的態(tài)度、科學的精神去探索和鉆研。城市規(guī)劃要實現真正的公眾參與，那么確保公眾話語權能得到有效地保障與規(guī)劃方式思路的真正轉變才是其核心價值所在。但是可以肯定的是，大數據信息處理技術和方法在城市規(guī)劃中的應用將開辟公眾參與城市規(guī)劃的新紀元。