高玉彩 趙霞 尹楠楠 莒南縣煙草專賣局（分公司）

煙草在世界各國都受到不同程度的管制。我國對煙草制品實施的是完全專賣制度，對煙草行業(yè)實行了極為嚴格的專管專營。新形勢下，我國國內(nèi)經(jīng)濟結構調(diào)整、國際形勢錯綜復雜，為煙草行業(yè)的稅利持續(xù)增長帶來了不小阻礙。而且，控煙、禁煙力度的加大也影響了卷煙銷量增長，個別煙草企業(yè)為實現(xiàn)銷售，違規(guī)經(jīng)營的情況時有發(fā)生，行業(yè)監(jiān)管壓力激增。這就要求煙草專賣必須強化管理，創(chuàng)新內(nèi)部專賣監(jiān)管機制，提高監(jiān)管實效。

一、當前煙草專賣管理工作的新形勢新特點

煙草行業(yè)是我國主要稅收來源之一，多年來為國家和地方財政增收、經(jīng)濟發(fā)展作出了積極貢獻。受2020年重大突發(fā)公共安全衛(wèi)生事件的影響，在國家消費拉動內(nèi)需的大戰(zhàn)略下，煙草行業(yè)顯示出強勁復蘇態(tài)勢。公開資料顯示，煙草大省云南、貴州11月份煙草制造業(yè)增加值同比增長均在10%以上。新形勢下，很多新矛盾、新問題隨之而來，給煙草專賣管理工作帶來了諸多壓力，表現(xiàn)在市場監(jiān)管打擊假煙難度越來越大、傳統(tǒng)無證流動商販依然存在、行政審批的程序門檻依然存在、網(wǎng)點布局不夠合理等方面。這些都需要我們結合各地實際情況，下大力氣改善和解決，共同維護我國煙草行業(yè)良好發(fā)展態(tài)勢，促進我國經(jīng)濟發(fā)展。

二、當前煙草專賣管理工作面臨的新情況新問題

（一）行政許可與實際經(jīng)營者存在矛盾

2018年開始，我國大力推進放管服改革，各地陸續(xù)組建行政審批局，群眾“辦證難”“辦證貴”等問題已經(jīng)得到解決，但煙草專賣許可證情況特殊，依然有不少地區(qū)的煙草專賣許可權并未下放，也沒有派駐到行政審批大廳進行統(tǒng)一辦公，同時，新規(guī)實施以來，煙草利潤上漲，大量原有商戶辦證熱情高漲，各地專賣局對各地市場判斷也不盡相同，需要在布局、總量、密度等方面進行綜合考慮，因此審批的門檻、程序和要求依然比較高，與長期無證經(jīng)營戶普遍期望的“只要申請就會發(fā)證”的心理有很大的落差。行政許可上合理布局要求與零售戶個人意愿之間的矛盾愈發(fā)凸顯。

（二）日常監(jiān)管難度越來越大

一是長期以來，由于煙草專賣執(zhí)法隊伍、管理機制、市場狀況等主客觀因素的影響，不少煙草專賣管理局更加注重打擊網(wǎng)絡違法等顯性工作，對于日常巡查管理普遍不夠重視。二是新形勢下，通過微信、QQ群等互聯(lián)網(wǎng)以及物流快遞運輸?shù)热滦问绞圪u“假、私、非”現(xiàn)象大量涌現(xiàn)，給監(jiān)管帶來不小難度；此外，由于市場的需求以及執(zhí)法人員隊伍的限制，農(nóng)村擺賣假私卷煙現(xiàn)象依然長期存在，難以得到有效遏制，給正常的市場經(jīng)營秩序帶來了一定的沖擊。三是煙草行業(yè)內(nèi)部問題仍然存在，少數(shù)大企業(yè)對市場定價、銷售額控制力依然很強，需要進一步加大宏觀調(diào)控與行業(yè)內(nèi)部管控力度。

（三）打擊假冒偽劣產(chǎn)品難度越來越大

新形勢下，由于科學技術的不斷進步，不法分子制假售假水平越來越高，作案手法也越來越隱蔽、高明，網(wǎng)絡化、集團化、家族化、跨省化趨勢愈加明顯，團伙內(nèi)部分工更加明確、核心利益更加聯(lián)結，綜合而言，為行業(yè)執(zhí)法活動帶來了不小的困難和新的挑戰(zhàn)。另外，煙草管理局雖然屬于“熱門”行業(yè)，但卻很少有指標公開招考選拔人才，導致一線執(zhí)法隊伍人員老化、編制不足、綜合執(zhí)法水平有限，難以有效應對新形勢下的工作要求。另外，一些地方特別是中西部地區(qū)，行政壁壘依然存在，公安、市場監(jiān)管和煙草專賣管理部門的聯(lián)合執(zhí)法行動受到限制，導致打擊效率不高、力度不大。

（四）依法執(zhí)法、文明公正執(zhí)法與時代要求不符

依法、公平、公正、陽光、透明是對現(xiàn)代執(zhí)法隊伍的總體要求。但受限于隊伍整體素質(zhì)與利益藩籬，簡單粗暴、程序不合法、過程不透明甚至“權力”尋租、利益勾結等現(xiàn)象仍然沒有完全消失，究其主要原因是負責人個人思想的滑坡、權力的過于集中與缺乏監(jiān)管機制。長期以來，煙草系統(tǒng)的審批運作、執(zhí)法處罰等缺乏公開度，暗箱操作等問題時有發(fā)生。

三、創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管模式與方法

（一）加快市場改革的步伐

專賣專營體制與計劃管理有著天壤之別。煙草企業(yè)因受到計劃的管理，所有業(yè)務均受到嚴格的管控，無論是種植煙葉、生產(chǎn)卷煙等都表現(xiàn)出極強的封閉性，只有印刷采購、網(wǎng)絡維護等少量業(yè)務存在外部介入的情況，使得眾多先進管理經(jīng)驗與管理方法都難以實施，對煙草行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展制約性極強。因此，應當逐以指導性計劃取代計劃管理，讓煙草企業(yè)按市場供需情況自行調(diào)整生產(chǎn)銷售行業(yè)，真正發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，減少煙草企業(yè)違規(guī)經(jīng)營的可能性。

（二）規(guī)范資源配置

政府應轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場調(diào)控的作用，盡量減少政府對煙草企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的干預，以建立全國統(tǒng)一煙草市場為當前及未來發(fā)展的主要目標，擴大試點范圍，逐步消除國內(nèi)卷煙市場的地區(qū)限制，構建更公平有序的煙草市場化流動體系，使市場能夠真正發(fā)揮應有的資源配置作用，保障煙草行業(yè)相關生產(chǎn)要素的有序流動，解決煙草行業(yè)當前較為明顯的地區(qū)壁壘、重復建設等問題，推動煙草行業(yè)、煙草 企業(yè)的改革向縱深挺進，盡快形成科學、完善的煙草市場體系，真正規(guī)范科學地配置資源。

（三）增強規(guī)范經(jīng)營的主動性

煙草行業(yè)的發(fā)展對國民經(jīng)濟的影響巨大，與國計民生休戚相關，關系著國家利益、消費者利益、煙農(nóng)及零售戶利益，還關系著數(shù)百萬行業(yè)職工的職業(yè)安全，必須提高行業(yè)及企業(yè)規(guī)范經(jīng)營的主動性，做好經(jīng)營風險防控，保障煙草企業(yè)的活力與生機，實現(xiàn)行業(yè)及企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。新形勢下的煙草行業(yè)管理者應當從維護行業(yè)穩(wěn)定出發(fā)，直面當前宏觀環(huán)境的不利影響，正視困難、樹立信心，攻堅克難，進一步增強全員規(guī)范經(jīng)營的底線思維、紀律意識，始終在規(guī)范的前提下謀發(fā)展，正確處理好規(guī)范經(jīng)營與效益最大化之間的關系，確保行業(yè)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

（四）提高監(jiān)管水平

要創(chuàng)新培養(yǎng)模式，狠抓培養(yǎng)效果，使新形勢下的行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管人員既具有一定的理論基礎，又掌握扎實的監(jiān)管能力、辦案水平。這就要求將傳統(tǒng)的照本宣科的培訓方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫ｍ椗嘤枮橹鞯娜屡嘤栿w系，提高培訓的針對性與實踐性，有效提升內(nèi)部監(jiān)管人員的監(jiān)管水平。培訓中應增加案例分析、實地操作、交流研討等環(huán)節(jié)，針對監(jiān)管中遇到的難點、疑點問題進行深入交流溝通，通過腦力風暴等方式合力解決問題，完善內(nèi)部監(jiān)管人員的工作思路、工作方法，具體問題具體分析具體解決，提升內(nèi)部監(jiān)管的戰(zhàn)斗力；應擴大參加培訓人員的覆蓋面，將煙草企業(yè)的經(jīng)營管理人員納入培訓體系，開展必要的規(guī)范經(jīng)營意識培訓，提高他們的規(guī)范意識、增強他們的自律評測力，筑牢紀律的藩籬。

（五）創(chuàng)新監(jiān)管手段

新形勢下要用好互聯(lián)網(wǎng)及信息技術，使之成為煙草行業(yè)改革、提質(zhì)增效的重要助力。煙草行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管工作應當及進引入大數(shù)據(jù)等信息技術，對煙草企業(yè)的經(jīng)營、銷售、物流配送等數(shù)據(jù)進行實時監(jiān)測，以信息化提高監(jiān)管的效率。要建立內(nèi)部監(jiān)管一體化信息平臺，打通各相關平臺的信息通道，防止監(jiān)管信息孤島的存在，提高監(jiān)管的質(zhì)量與效率。要從監(jiān)管對象入手，運用預警研判的方式發(fā)揮數(shù)據(jù)的導向作用，實現(xiàn)事前監(jiān)管；要以問題為導向，對不同監(jiān)管對象確定其可能的風險大小，并制定不同的預警標準、建立不同等級的預警模式，確定主要監(jiān)管對象與監(jiān)管重點環(huán)節(jié)，采取有針對性的監(jiān)管行為。同時，適度放開監(jiān)管預警權限，給予責任主體一定的預警信息權限，讓責任主體能夠?qū)崟r對自己的經(jīng)營行為進行監(jiān)管，及時調(diào)整、規(guī)范經(jīng)營行為，變“要我改”為“我要改”，減少可能的違規(guī)經(jīng)營情況出現(xiàn)，降低違規(guī)經(jīng)營的風險。

四、結束語

新形勢下的煙草行業(yè)專賣監(jiān)管機制應當創(chuàng)新監(jiān)管主體和機構、創(chuàng)新監(jiān)管制度與體系、創(chuàng)新監(jiān)管模式與方法，確保監(jiān)管機制的針對性、長效性及有效性。