賀夢(mèng)然 天健會(huì)計(jì)師事務(wù)所

行政事業(yè)單位管理是我國行政機(jī)構(gòu)組織設(shè)置中重要的組成部分，其行政管理的水平會(huì)影響到國家財(cái)政資金的合理配置和政府工作質(zhì)量的提升。特別是黨的十九大以來，政府的職能在不斷地完善，建立服務(wù)型的政府是時(shí)代的要求，才能更好地服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)前，行政事業(yè)單位正在經(jīng)歷著前所未有的改革，內(nèi)部控制體系建設(shè)工作隨著改革的進(jìn)程在不斷深入的調(diào)整。行政事業(yè)單位雖然在前期的改革過程中取得了一定的成效，特別是在工作效率、工作質(zhì)量以及群眾滿意度等方面有了很大程度的提升。但是，在看到改革取得成效的同時(shí)，也注意到其內(nèi)部控制體系建設(shè)仍然存在著一些矛盾和不足。因此，需要不斷的梳理和完善內(nèi)部控制管理流程，才能更好地發(fā)揮行政事業(yè)單位服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)概述

（一）內(nèi)部控制體系建設(shè)的概念

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系是指為了更好的實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部的管理目標(biāo)，防范舞弊和違規(guī)行為的發(fā)生而建立的，能實(shí)現(xiàn)相互牽制和相互監(jiān)督的一種風(fēng)險(xiǎn)防控管理機(jī)制。通過實(shí)施相應(yīng)的控制措施來對(duì)行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)及管理流程進(jìn)行規(guī)范化管理，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行有效防范和管控，使單位內(nèi)部的各項(xiàng)活動(dòng)合法、合規(guī)。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的必要性

1.保證經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)合法、合規(guī)。財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位主要的資金來源，是納稅人繳納的稅金所形成的公共資金，主要用于“為民辦事”。要明確界定各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)范疇和相關(guān)人員的工作職責(zé)，建立一套行之有效的內(nèi)部控制體系來確保各項(xiàng)工作合法、合規(guī)進(jìn)行。

2.保證公共資源的合理利用。行政事業(yè)單位日常的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要圍繞著“公共物品”的分配、使用和管理來進(jìn)行的，需要采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧┮詼p少舞弊行為的發(fā)生，才能減少人為的干預(yù)，預(yù)防“尋租”行為的發(fā)生。同時(shí)，推動(dòng)業(yè)務(wù)的流程優(yōu)化，確保公共資源的合理利用，降低權(quán)利濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

3.約束行政權(quán)力，有效防治腐敗。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)從管理層面和行政業(yè)務(wù)工作層面實(shí)現(xiàn)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，有效防治腐敗。使內(nèi)部組織的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等工作實(shí)現(xiàn)分離，形成各崗位之間相互交叉監(jiān)督，從根本上起到“制度管人”的作用，實(shí)現(xiàn)崗位執(zhí)行與制約監(jiān)督的有效分離，提升廉政水平。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)工作中存在的問題

1.內(nèi)部控制建設(shè)缺乏全局觀。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)主要由上級(jí)主管部門統(tǒng)一牽頭、各級(jí)業(yè)務(wù)部門互相配合共同完成?？刂频姆秶话慵性谪?cái)務(wù)預(yù)算收支、資產(chǎn)管理、資金使用等幾個(gè)方面。但是，這些工作的具體實(shí)施和推進(jìn)部門是單位的財(cái)務(wù)部門，其他部門則是“被動(dòng)式參與”，造成了內(nèi)部控制體系建設(shè)的期初就缺乏全局觀念，參與內(nèi)控設(shè)計(jì)的人員積極性不高。

2.業(yè)務(wù)流程不規(guī)范，管理方式落后。目前很多行政事業(yè)單位由于管理模式僵化，管理層老齡化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，管理的創(chuàng)新水平不高導(dǎo)致控制流程不規(guī)范、管理方式落后。行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)工作流程相對(duì)固化，創(chuàng)新性不高，未能隨著經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的變化進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。特別是在如何充分利用內(nèi)部工作報(bào)告、績效稽核考評(píng)和信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等管理方法等方面的應(yīng)用程度不高。

3.監(jiān)督機(jī)制不夠健全。行政事業(yè)單位在開展內(nèi)部控制體系建設(shè)的過程中，部分機(jī)構(gòu)由于沒有設(shè)置獨(dú)立的審計(jì)部門，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估一般是由財(cái)務(wù)部門完成。特別是每年末的內(nèi)部審計(jì)控制的評(píng)價(jià)和審計(jì)報(bào)告的編制基本都是由財(cái)務(wù)部門完成的，較難直接體現(xiàn)整個(gè)業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，監(jiān)督和評(píng)價(jià)的水平不高，缺乏有效的外部監(jiān)督的力度。

4.內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不足。完善的制度只有落到實(shí)處，才能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。近年來，各行政事業(yè)單位都在不斷加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，但是由于缺乏有效的內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，部分員工往往不會(huì)主動(dòng)加入此項(xiàng)工作當(dāng)中，導(dǎo)致內(nèi)部控制的執(zhí)行力度不足。同時(shí)，為了逃避改革的壓力，大部分員工開展工作的過程中，缺乏改革的積極性和主動(dòng)性，他們依然傾向于沿襲原本的工作方式，遵循習(xí)慣性的規(guī)章制度。因此，這些帶有員工畏懼改革的壓力容易造成內(nèi)部控制的落地困難，使內(nèi)部控制工作不能得到有效實(shí)施。

三、內(nèi)部控制體系建設(shè)存在問題的原因分析

1.對(duì)內(nèi)部控制工作認(rèn)識(shí)比較片面。大部分的員工對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)的認(rèn)識(shí)比較片面，缺乏組織的全局觀。從實(shí)際工作情況上來看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部資金控制由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，因此，業(yè)務(wù)部門的人員都會(huì)錯(cuò)誤認(rèn)為內(nèi)部控制工作除了屬于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)所管轄事務(wù)外，就是財(cái)務(wù)人員的職責(zé)范圍了，甚至認(rèn)為內(nèi)部控制工作僅僅是財(cái)務(wù)部門對(duì)資金的控制而已，財(cái)務(wù)人員只需要監(jiān)管好內(nèi)部資金即可，對(duì)內(nèi)部控制工作認(rèn)識(shí)比較片面。

2.組織機(jī)構(gòu)分工不健全，審計(jì)評(píng)價(jià)工作缺乏客觀性。行政事業(yè)單位每年末的內(nèi)部資金控制工作報(bào)告的編寫工作，須由上級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)下達(dá)，由下級(jí)部門的財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)編寫和上報(bào)，目的是針對(duì)內(nèi)部資金收支情況進(jìn)行控制。此項(xiàng)工作報(bào)告從審計(jì)理論角度上看，應(yīng)屬于內(nèi)部審計(jì)部門的工作職責(zé)范圍，但由于部分行政事業(yè)單位組織機(jī)構(gòu)分工不健全，暫時(shí)無法設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門。因此，涉及審計(jì)方面的工作幾乎還是由財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)完成，使審計(jì)評(píng)價(jià)工作缺乏客觀性。

3.人員安排不合理。部分行政事業(yè)單位由于人員編制有限，在用人管理方面常常存在一人兼任多崗的現(xiàn)象發(fā)生。例如出現(xiàn)財(cái)務(wù)人員兼任審計(jì)人員、資產(chǎn)管理人員兼任資產(chǎn)采購人員等不合理的人員安排現(xiàn)象，違背不相容崗位相互分離的用人原則，容易出現(xiàn)徇私舞弊的管理漏洞。

4.問責(zé)機(jī)制不明確，激勵(lì)制度缺失。大部分的行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制體系建設(shè)中普遍存在問責(zé)機(jī)制不明確、內(nèi)部激勵(lì)制度不健全的問題。行政事業(yè)單位的員工大部分都具有國家編制，如果沒有建立一定的問責(zé)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)懲制度不明晰，就會(huì)使其除了完成其日常的崗位工作外，缺乏危機(jī)意識(shí)和工作的緊迫感，未能真正用心把內(nèi)控工作落實(shí)到位。

四、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.提高全員內(nèi)部控制的意識(shí)，培養(yǎng)全局觀。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，需要各級(jí)人員的積極參與，建設(shè)的范圍囊括單位層面和業(yè)務(wù)層面的所有業(yè)務(wù)。在具體的建設(shè)工作過程中，需要進(jìn)行廣泛的宣傳，提高對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)的思想認(rèn)識(shí)，讓各崗位員工做好控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和業(yè)務(wù)流程圖的梳理，指出各個(gè)環(huán)節(jié)可能存在的控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，做到內(nèi)控工作人人參與。

2.積極培養(yǎng)審計(jì)專業(yè)人才，開展內(nèi)部控制技能培訓(xùn)。內(nèi)部控制體系建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性比較強(qiáng)的工作，需要既掌握內(nèi)部業(yè)務(wù)工作又熟悉內(nèi)部審計(jì)方法的人員參與。因此，需要積極培養(yǎng)內(nèi)部審計(jì)專業(yè)人員。同時(shí)，行政事業(yè)單位每年應(yīng)該組織開展多次內(nèi)部控制體系建設(shè)技能培訓(xùn)，加強(qiáng)對(duì)在崗人員的培訓(xùn)力度，不斷培養(yǎng)審計(jì)后備人才。

3.完善內(nèi)、外部監(jiān)督控制水平。行政事業(yè)單位要不斷完善監(jiān)督管理工作，不斷規(guī)范內(nèi)部審計(jì)的人員設(shè)置及工作流程，除了加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督外，還需要不斷增強(qiáng)外部監(jiān)督的力度。由于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有非法律強(qiáng)制性，削弱了其內(nèi)部監(jiān)督考核評(píng)價(jià)的法律效力，因此，有必要重點(diǎn)加強(qiáng)外部審計(jì)監(jiān)督力度。可以定期聘請(qǐng)外部專業(yè)審計(jì)服務(wù)機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)師事務(wù)所等，針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)提出控制方案，從專業(yè)的角度進(jìn)行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制，才能不斷的推進(jìn)內(nèi)部控制管理工作。

4.提升內(nèi)部控制工作的執(zhí)行力度?？梢圆扇ｎ}學(xué)習(xí)、自查自糾和集體研究等方式來加強(qiáng)內(nèi)部控制的執(zhí)行力度，實(shí)時(shí)關(guān)注內(nèi)部控制工作的執(zhí)行情況，認(rèn)真排查內(nèi)部控制在執(zhí)行過程中存在的具體問題。并且把內(nèi)部管理控制的執(zhí)行工作與全體員工的年度績效評(píng)估、業(yè)績晉升等相關(guān)聯(lián)，加強(qiáng)考核獎(jiǎng)罰力度，讓內(nèi)部控制管理工作成為全體員工的習(xí)慣性工作，才能切實(shí)提升內(nèi)部控制工作的執(zhí)行力度。

五、小結(jié)

為推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)工作，需要不斷強(qiáng)化內(nèi)部宣傳教育，提高全體人員對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范的正確認(rèn)識(shí)，讓每個(gè)崗位的員工充分掌握本崗位業(yè)務(wù)存在的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)調(diào)整崗位操作流程，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督考核評(píng)價(jià)，確保行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作得到認(rèn)真地貫徹執(zhí)行，有效防范徇私舞弊行為，切實(shí)做到預(yù)防腐敗，提升行政事業(yè)單位的公共服務(wù)效率和服務(wù)效果。