于忠龍

(中共韶關市委黨校，廣東 韶關 512026)

自黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局以來，構建與生態(tài)文明建設相適應的法治保障成為生態(tài)環(huán)境治理的重大課題。以2014年《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)的修訂為標志，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展進入了相互影響、相互作用、相互制約的新階段。[1]體現(xiàn)生態(tài)文明發(fā)展理念的生態(tài)文明法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)生態(tài)環(huán)保法規(guī)制度體系正在穩(wěn)步推進。在此背景下區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的法治理念和實踐均有所轉變，本文將以廣東省實施粵北生態(tài)特別保護區(qū)(以下簡稱“保護區(qū)”)建設為例對相關轉變作以分析闡述，以期對我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的理論和實踐有所助益。

1 生態(tài)文明視野下區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法治理念的轉變

生態(tài)文明，作為一種人與自然、人與人、人與社會“相形以生，互惠而成”的社會文明形態(tài)，已成為人類經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新要求。雖然對于如何實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)之間的良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，不同的國家有不同的理解，但“互利共贏”理念正深入人心，即將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護視作一個有機系統(tǒng)，在保證系統(tǒng)內(nèi)部個體穩(wěn)定發(fā)展的同時，通過塑造共同的價值觀念和文化品格，創(chuàng)新個體間競合機制，驅動系統(tǒng)向心力、凝聚力和自力更生能力的產(chǎn)生和發(fā)展，形成生態(tài)保護保障經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展反哺生態(tài)保護的有利局面。這就要求我們在生態(tài)環(huán)境治理時，既要在認識論上樹立生態(tài)發(fā)展觀，構建和樹立科學的價值體系和發(fā)展理念，又要在實踐論上堅持走生態(tài)文明發(fā)展之路，變優(yōu)勝劣汰的“零和博弈”為互利共贏的繁榮共進。

生態(tài)環(huán)境治理一定不是以鄰為壑、劃區(qū)而治的做法，實施區(qū)域一體化協(xié)作治理是其最為顯著的特征。而這份共識來之不易，是伴隨著《環(huán)境保護法》的修訂才得以達成。在新治理理念指導下，2015年廣東修訂了《廣東省環(huán)境保護條例》，其法治治理理念與修訂的《環(huán)境保護法》指導思想一脈相承?？傮w而言，在現(xiàn)今的生態(tài)文明視野下，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法治理念的轉變可以概括為以下幾個方面：

一是生態(tài)文明發(fā)展觀推動生態(tài)環(huán)境立法目的發(fā)生轉變。如《環(huán)境保護法》第一條刪去“促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展”的表述，新增“推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”的表述。它標志著我國生態(tài)環(huán)境保護法治理念立足點發(fā)生重大轉變，由原來基于工業(yè)文明的法律規(guī)范體系向構建基于生態(tài)文明的法律規(guī)范體系轉變，其站位更高，立足更遠，勢必推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理法律制度的創(chuàng)新和實踐。

二是“兩山論”推動生態(tài)環(huán)境治理方式發(fā)生轉變。黨的十九屆五中全會發(fā)布的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》要求，推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，守住自然生態(tài)安全邊界。深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)文明領域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。[2]這項要求可追溯至《環(huán)境保護法》第四條新增內(nèi)容：“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)?！斌w現(xiàn)了我國生態(tài)環(huán)境治理將更多強調(diào)“循環(huán)利用” “協(xié)調(diào)共生”等新的治理方式。

三是生態(tài)整體主義推動生態(tài)環(huán)境治理由“微觀”向“宏觀”轉變。區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的“區(qū)域”本身即體現(xiàn)了一種宏觀思維、系統(tǒng)思維。區(qū)域法治理論內(nèi)含的中央與地方、整體與部分的辯證關系使其可以調(diào)節(jié)區(qū)域利益與地方政府利益，成為解決牽扯數(shù)個行政主體的跨區(qū)域環(huán)境問題的關鍵。從而將區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理由傳統(tǒng)意義上的以單一省份作為管理對象，各個城市之間相互聯(lián)系和依賴程度低，缺乏協(xié)調(diào)性，以及單個污染企業(yè)作為管理對象，向以具有共同生態(tài)特點的區(qū)域作為管理對象轉變。廣東“一核一帶一區(qū)”的區(qū)域發(fā)展格局加快形成，以功能區(qū)定位為引領的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有助于從更寬視野上協(xié)同推進經(jīng)濟高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護，為廣東綠色發(fā)展保駕護航。

四是治理理論推動多元化生態(tài)環(huán)境治理模式生成。《環(huán)境保護法》第五條新增了綜合治理、公眾參與等基本原則，這意味著多元化生態(tài)環(huán)境治理已成為我國生態(tài)環(huán)境治理的法定原則。在此原則下生態(tài)環(huán)境治理雖然政府也履行管制職責，但與傳統(tǒng)的政府管制有著根本區(qū)別。生態(tài)環(huán)境治理行政是基于法治的行政，是受法律、法規(guī)嚴格約束的有限管制。同時，生態(tài)環(huán)境治理行政由傳統(tǒng)的依靠行政強制單向執(zhí)法轉變?yōu)楝F(xiàn)在基于合作的行政執(zhí)法，由國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構等多元主體互動形成的多元管理模式。

2 粵北生態(tài)特別保護區(qū)建設法治保障面臨的問題

正是在上述區(qū)域一體化的生態(tài)環(huán)境治理理念下，廣東以打造南嶺國家公園作為區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的重要實踐，同時也是廣東落實“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念的首創(chuàng)性舉措。2017 年 9 月，廣東省首次提出“粵北生態(tài)特別保護區(qū)”概念，強調(diào)要規(guī)劃建設粵北生態(tài)特別保護區(qū)，在韶關市及清遠市的北部地區(qū)打造連片的、規(guī)模較大的南嶺生態(tài)保護區(qū)核心區(qū)域，保護好原始生態(tài)風貌，筑牢粵北生態(tài)屏障。2019年1月5日，十三屆省政府第49次常務會議明確粵北生態(tài)特別保護區(qū)全面轉入南嶺國家公園創(chuàng)建工作。南嶺國家公園范圍內(nèi)包含自然保護區(qū)、風景名勝景區(qū)、國家森林公園以及濕地公園等粵北地區(qū)多種類型的保護地。從法治保障視角看，南嶺國家公園建設的法治保障面臨如下問題：

2.1 生態(tài)環(huán)境治理立法已經(jīng)滯后

近年來，我國相繼頒布實施了《森林法》《野生動物保護法》《〈森林法〉實施條例》《野生植物保護條例》《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)。這些法律法規(guī)的實施，使自然保護區(qū)管理逐步走上了法制化軌道，一些珍稀、瀕危野生動植物資源及生態(tài)系統(tǒng)得到了有效的保護。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，自然保護區(qū)的保護與管理面臨許多新情況、新問題，特別是保護管理與開發(fā)利用的矛盾十分突出，自然保護區(qū)野生動植物保護法律法規(guī)的一些條款已不能適應當前依法治理保護區(qū)的需要。[3]

2.2 生態(tài)環(huán)境治理法律法規(guī)可操作性不強

一些相關法規(guī)出臺早，由于受當時計劃經(jīng)濟體制和歷史條件的局限，很難識別各自然保護區(qū)的特殊性，在管理實踐中缺乏可操作性。甚至有的相關環(huán)境建設、資源保護類的上位法“相互打架”，直接導致地方、行業(yè)、部門“擇法使用” “各自為政”“互不相讓”。自然保護區(qū)內(nèi)的建設開發(fā)項目，往往涉及發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個職能部門，各部門在履行職能的過程中缺乏溝通，導致前置審核審批程序后置，甚至有些項目不符合自然保護區(qū)內(nèi)項目建設的要求，根本無法辦理行政許可手續(xù)，使得項目建設者和執(zhí)法者都處于進退兩難的尷尬境地。處罰不到位、處理不徹底的現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.3 生態(tài)環(huán)境治理執(zhí)法效率較低

環(huán)境執(zhí)法是生態(tài)環(huán)境治理的核心內(nèi)容，但現(xiàn)有管理體制無法滿足生態(tài)環(huán)境治理需要?；洷鄙鷳B(tài)特別保護區(qū)范圍內(nèi)，18個現(xiàn)有自然保護地存在較嚴重的范圍重疊現(xiàn)象，如廣東南嶺國家森林公園與廣東南嶺國家級自然保護區(qū)范圍重疊，南水水庫水利風景區(qū)與廣東乳源南水湖國家濕地公園范圍重疊等。在這些自然保護區(qū)內(nèi)，大多實行的是多塊牌子一套人馬的管理體制，由于多種管理體制的內(nèi)容、目標和方向不一，導致自然保護區(qū)管理方面的法律法規(guī)很難落到實處。當違法行為發(fā)生時，由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)督機構，導致執(zhí)法主體權責不清、效率低下，各機構之間缺乏相互溝通，遇到實際問題都視而不見，推諉扯皮情況時有發(fā)生。

2.4 生態(tài)環(huán)境治理的“法治成本不均衡”

所謂“法治成本不均衡”是指在生態(tài)環(huán)境治理過程中存在“違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高”的情況?！胺ㄖ纬杀静痪狻敝率共糠珠_發(fā)商膽大妄為、鋌而走險，執(zhí)法管理部門往往束手無策，難以適應管理的需要。如現(xiàn)行的自然保護區(qū)管理主要依據(jù)1994年國務院頒布實施的《自然保護區(qū)條例》，而違反其相關規(guī)定的，如果沒有造成林地、林木毀壞只是造成自然資源、自然環(huán)境破壞的，無論毀壞面積多么大，后果多么嚴重，也只能處以300—10 000元的罰款。同時，這種以威懾為主的執(zhí)法方式，使執(zhí)法實踐陷入執(zhí)法者與違法者對立沖突之困境，亟需以生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化為契機，向新的執(zhí)法方式轉變和發(fā)展。[4]

3 以法治促進區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理廣東實踐啟示

當前我國正大力推進國家公園建設，建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態(tài)文明制度建設的重要內(nèi)容，對于推進自然資源科學保護和合理利用、促進人與自然和諧共生、推進美麗中國建設、具有極其重要的意義。黨的十九大報告明確提出，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，實現(xiàn)自然保護地體系主體由自然保護區(qū)向國家公園的轉變，由此國家公園成為我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的一個重要載體。南嶺國家公園的前身即粵北生態(tài)特別保護區(qū)是與國家公園相似的特殊保護區(qū)域。[5]國家公園作為我國區(qū)域生態(tài)保護的“特別”區(qū)域，與廣東建設南嶺國家公園的定位、理念高度契合，前述廣東在推進南嶺國家公園建設過程中遇到的諸多問題，在我國國家公園建設過程中亦有不同程度的反映。而廣東解決上述問題的法治實踐特色，不僅是對《環(huán)境保護法》的具體落實，亦可對國家公園建設提供借鑒。

3.1 強化立法保障上的“特色”：補齊生態(tài)環(huán)境治理立法短板

《廣東南嶺國家公園總體規(guī)劃》規(guī)定，通過制訂并頒布《粵北生態(tài)特別保護區(qū)條例》規(guī)范粵北生態(tài)特別保護區(qū)的保護、建設和管理活動。在總結《廣東南嶺國家級自然保護區(qū)管理辦法》《廣東羅坑鱷蜥國家級自然保護區(qū)管理辦法》《廣東石門臺國家級自然保護區(qū)管理辦法》《廣東乳源南水湖國家濕地公園管理辦法》等實施經(jīng)驗基礎上，根據(jù)保護區(qū)的建設和管理目標，提請廣東省人民代表大會常務委員會制訂頒布《粵北生態(tài)特別保護區(qū)條例》，依法保護、建設、管理保護區(qū)，實現(xiàn)自然資源的持久保護和永續(xù)利用，保護國家重要生態(tài)安全屏障，促進生態(tài)文明建設。

廣東“生態(tài)建設，立法先行”的理念為全國踐行生態(tài)文明、推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理提供了重要參考。我國在推進國家公園建設過程中，應將國家公園的基本定義、基本原則、管理體制、功能分區(qū)、產(chǎn)權與資產(chǎn)、調(diào)查與監(jiān)測、協(xié)議保護、社區(qū)共管、公眾參與、特許經(jīng)營、行政監(jiān)管、生態(tài)補償、資金保障、責任追究等方面的管理制度和措施上升為法律，盡早列入全國人大立法計劃，盡快形成嚴整可行的法律制度體系。當然，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理進行立法是一項長期的工作，在法律保障體系建立起來之前，仍需通過行政體系來保障區(qū)域治理機制的有效運行。[6]

3.2 突顯綜合治理上的“特色”：以差異化考核促進生態(tài)環(huán)境治理績效最大化

一是以差異化考核推動綜合治理。改革國家公園涉及的地方政府年度考核辦法，完善以綠色GDP為主導的地方政府年度考核指標，根據(jù)國家公園所占所轄行政區(qū)域面積權重，按重點生態(tài)功能區(qū)進行年度考核。對績效指標達到要求的給予獎勵，實施嚴格的領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度。二是推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理。我國國家公園所在區(qū)域往往生態(tài)資源稟賦差異較大，存在諸如森林和草地資源減少、水土流失、土地荒漠化、過墾、過牧、過樵、礦產(chǎn)開采過度等生態(tài)環(huán)境風險。在區(qū)域綜合治理理念下，首先要發(fā)揮政府主導作用，建立健全各級行政領導任期目標責任制，簽訂責任狀，并將其作為各級地方行政領導政績考核的重要內(nèi)容；其次因地制宜制定生態(tài)環(huán)境修復整治方案，積極爭取專項資金，啟動針對各類生態(tài)風險防治專項工程；最后完善監(jiān)測體系，實施動態(tài)監(jiān)測、定期監(jiān)測、掌握生態(tài)狀況和動態(tài)變化趨勢，及時對防治工作進展及其成效作出客觀評價，為防治決策提供依據(jù)。

3.3 注重體制上的“特色”：創(chuàng)新管理體制破解執(zhí)法難題

根據(jù)保護區(qū)建設基本原則、建設目標和管理目標，保護區(qū)實行“省政府委托管理的統(tǒng)一協(xié)同管理體制”。在“省政府委托管理的統(tǒng)一協(xié)同管理體制”框架下，實行“省政府—單一主管部門—統(tǒng)一管理”的垂直管理機制。“十三五”以來，廣東省以“黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會參與、市場運作”為主線，貫穿生態(tài)環(huán)境保護工作的全過程，建立健全長效機制。

“由一個部門統(tǒng)一行使保護區(qū)主管職責”是廣東區(qū)域生態(tài)治理的又一重要舉措，為我國區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理深化體制機制創(chuàng)新提供了新探索、新實踐。在國家公園建設過程中，應通過建立國家級管理部門，統(tǒng)一負責國家公園的規(guī)劃、保護、建設。逐步全面覆蓋生態(tài)保護區(qū)范圍內(nèi)的自然生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)、特許經(jīng)營、科研監(jiān)測、自然教育、社會參與、人事和經(jīng)費管理、宣傳推介等職責。實現(xiàn)對區(qū)域生態(tài)治理的“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一保護，統(tǒng)一建設，統(tǒng)一管理”，并在此基礎上生態(tài)環(huán)境行政機關讓渡部分權力空間，吸納企業(yè)協(xié)同和公眾參與，構建環(huán)境行政互動式執(zhí)法模式。

3.4 爭取利益補償上的“特色”：“多元補償”化解生態(tài)補償難題

廣東構建和完善了“政府主導、多元主體參與”的保護區(qū)生態(tài)補償機制，其對于國家公園建設的可借鑒之處在于：一是提高區(qū)域內(nèi)省級以上生態(tài)公益林補償資金標準。在規(guī)劃期內(nèi)，保護區(qū)內(nèi)省級以上生態(tài)公益林由省級財政比照一般區(qū)域給予更高補助，爭取達到全省生態(tài)公益林平均補償標準的二倍或以上。二是探索建立以社會力量為主、政府投入為輔的自然資源和生態(tài)保護的補償新機制，引導社會資金投入到保護區(qū)建設，對保護區(qū)實行差別化、多樣化的生態(tài)補償制度，實現(xiàn)保護區(qū)長遠和可持續(xù)的發(fā)展。三是開展自然資源資產(chǎn)確權登記。按照自然資源統(tǒng)一確權登記辦法，對保護區(qū)的河流、森林、草原、山嶺、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權登記，劃清不同集體所有者的邊界，劃清全民所有和集體所有之間的邊界，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的產(chǎn)權制度。四是鼓勵建立橫向補償關系。即鼓勵受益地區(qū)與保護區(qū)涉及的地區(qū)通過資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉移、人才培訓和共建園區(qū)等方式建立橫向補償關系。探索市場化生態(tài)補償機制。在碳匯交易和排污權交易基礎上，進行流域禁捕補償、水權交易等試點工作，對資源交易雙方條件、限定范圍、時間、數(shù)量、質量、區(qū)位條件作出明確的規(guī)定，制定可操作的制度規(guī)定，逐步完善市場交易的評估機制、監(jiān)督機制與懲罰機制。