王桂玲

（廣東司法警官職業(yè)學(xué)院，廣東 廣州 510520）

運(yùn)行半個(gè)多世紀(jì)的ICSID仲裁制度是當(dāng)今國(guó)際投資爭(zhēng)端解決的主要制度，但是，近年來ICSID仲裁制度因侵蝕東道國(guó)主權(quán)、仲裁程序缺乏透明度、仲裁裁決不一致、仲裁不公正等問題遭遇合法性危機(jī)。學(xué)界認(rèn)為ICSID仲裁制度的具體規(guī)則不完善是引發(fā)南北國(guó)家對(duì)ICSID仲裁制度中立性和公正性質(zhì)疑的主要?jiǎng)右颉?guó)際法學(xué)者主要關(guān)注ICSID仲裁制度的具體規(guī)則，將ICSID中心視為國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)，從仲裁實(shí)踐分析規(guī)則存在的問題，進(jìn)而從立法或司法層面中進(jìn)行完善，但并未探討制度生成和變遷的“國(guó)際制度黑箱”[1]。本文基于國(guó)際制度理性設(shè)計(jì)理論，重點(diǎn)探討引發(fā)理論和仲裁實(shí)踐分歧的ICSID仲裁管轄權(quán)條款，通過梳理ICSID公約立法文獻(xiàn)，分析國(guó)際制度設(shè)計(jì)中南北國(guó)家權(quán)力與國(guó)家利益的沖突與博弈，厘清ICSID仲裁管轄權(quán)模糊立法的動(dòng)因。

一、國(guó)家利益、權(quán)力博弈與ICSID仲裁管轄權(quán)

國(guó)家作為理性人，利益成本效益的考量促進(jìn)國(guó)家間合作，也影響國(guó)家利益訴求。國(guó)家是國(guó)際制度的主要施動(dòng)體，國(guó)家理性行為體根據(jù)身份、權(quán)力結(jié)構(gòu)和觀念三變量對(duì)ICSID仲裁制度進(jìn)行綜合計(jì)算以便達(dá)到帕累托最優(yōu)。ICSID仲裁制度需要國(guó)家讓渡主權(quán)，有關(guān)國(guó)家在國(guó)際投資爭(zhēng)端解決的利益往往并不是自然和諧的，而是存在競(jìng)爭(zhēng)的。為此，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家根據(jù)資本輸出國(guó)與資本輸入國(guó)身份對(duì)參與ICSID制度的成本收益進(jìn)行評(píng)估計(jì)算。

ICSID仲裁制度初創(chuàng)階段是20世紀(jì)50年代至70年代，是在傳統(tǒng)國(guó)際投資爭(zhēng)端解決制度無法有效解決發(fā)展中國(guó)家對(duì)外國(guó)投資者財(cái)產(chǎn)國(guó)有化征收引發(fā)的投資者與國(guó)家間的爭(zhēng)端，促使南北國(guó)家在世界銀行框架下締結(jié)《ICSID公約》，創(chuàng)設(shè)了去政治化的ICSID仲裁制度。在ICSID制度產(chǎn)生階段，發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資結(jié)構(gòu)中的身份主要是資本輸出國(guó)，而發(fā)展中國(guó)家與新獨(dú)立的殖民主義國(guó)家的國(guó)際投資結(jié)構(gòu)身份主要是資本輸入國(guó)。國(guó)際權(quán)力格局中，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家顯屬權(quán)力不均衡狀態(tài)。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立，發(fā)展中國(guó)家與新獨(dú)立國(guó)家利用聯(lián)合國(guó)“一國(guó)一票”決策制度形成集體力量對(duì)抗發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資領(lǐng)域的強(qiáng)勢(shì)地位，確立國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的合法性，并積極倡導(dǎo)國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序運(yùn)動(dòng)，形成了南北國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的均衡。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家集體力量的挑戰(zhàn)下無法使用武力維護(hù)本國(guó)海外投資者的權(quán)益，只能自恃強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以外交保護(hù)方式保護(hù)投資者，但發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)處在發(fā)展中國(guó)家的本國(guó)投資者進(jìn)行外交保護(hù)過程中經(jīng)常存有干預(yù)他國(guó)內(nèi)政嫌疑，進(jìn)而將原本只是投資者與東道國(guó)的爭(zhēng)端升級(jí)為南北沖突。為了有效解決投資者與東道國(guó)之間的爭(zhēng)端，緩和投資母國(guó)與東道國(guó)的緊張局勢(shì)，引導(dǎo)和促進(jìn)國(guó)際直接投資活動(dòng)的正常進(jìn)行，去政治化解決國(guó)際投資爭(zhēng)端成為國(guó)際社會(huì)政策議程的前提。基于南北國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)均衡、南北國(guó)家單一的國(guó)際投資身份以及發(fā)展中國(guó)家敵視外資的情形，在促進(jìn)和保護(hù)外國(guó)投資的實(shí)體性規(guī)則方面南北國(guó)家無法達(dá)成多邊共識(shí)前提下，世界銀行以國(guó)際資本促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念倡議南北簽署單一國(guó)際投資爭(zhēng)端仲裁程序方案———《ICSID公約》。該公約創(chuàng)設(shè)ICSID仲裁制度，賦予私人投資者直接提起國(guó)際投資爭(zhēng)端仲裁請(qǐng)求權(quán)，有利于平衡資本輸入國(guó)投資爭(zhēng)端去政治化需求和資本輸出國(guó)對(duì)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)不公正的擔(dān)憂。

《ICSID公約》規(guī)定，ICSID中心管轄因直接投資引發(fā)的法律性爭(zhēng)端，爭(zhēng)端雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)以“書面同意”為準(zhǔn)。關(guān)于何為“書面同意”，公約并沒有做出明確具體規(guī)定。從公約立法史可以看到當(dāng)時(shí)資本輸入的發(fā)展中國(guó)家與資本輸出的發(fā)達(dá)國(guó)家在起草《ICSID公約》管轄權(quán)條款時(shí)雙方爭(zhēng)議很大。Broches為了避免南北雙方對(duì)此條款爭(zhēng)執(zhí)影響公約談判順利進(jìn)行，于是采用模糊性用語，將解釋權(quán)交給個(gè)案仲裁庭加以明晰。由于“書面同意”規(guī)則的模糊性規(guī)定在實(shí)踐中給有關(guān)國(guó)家擬訂ICSID仲裁條款帶來不便，于是ICSID秘書處主動(dòng)利用“書面同意”固有的模糊性對(duì)其重新解釋，使ICSID仲裁管轄權(quán)“書面同意”內(nèi)涵變化旨在提高ICSID中心受理案件數(shù)量。ICSID公約立法史表明，訂立ICSID公約最初考慮的主要是雙方當(dāng)事人的投資契約爭(zhēng)端，當(dāng)然也包括東道國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)定的其他投資爭(zhēng)端。因此，書面同意就意味著投資爭(zhēng)端當(dāng)事方在投資契約中訂入ICSID中心仲裁條款?！禝CSID公約》第42條的法律適用條款也間接證明了ICSID中心仲裁條款主要受理的是投資契約和東道國(guó)國(guó)內(nèi)法的投資爭(zhēng)端。公約第42條借用國(guó)際私法立法技術(shù)規(guī)定ICSID仲裁案件的法律適用層級(jí)應(yīng)當(dāng)是意思自治下的東道國(guó)國(guó)內(nèi)法優(yōu)先原則。國(guó)際私法對(duì)于合同準(zhǔn)據(jù)法確定原則是以當(dāng)事人意思自治優(yōu)先、以最密切聯(lián)系法律為輔。在投資者國(guó)家之間爭(zhēng)端的語境下，最密切聯(lián)系的法律當(dāng)屬投資行為發(fā)生所在地即東道國(guó)法律。

此外，在ICSID公約起草過程中，許多國(guó)家的法律代表根據(jù)歷史認(rèn)知依賴———傳統(tǒng)國(guó)際投資爭(zhēng)端主要是基于投資契約或東道國(guó)國(guó)內(nèi)法引發(fā)的——預(yù)期ICSID仲裁制度是對(duì)投資契約或國(guó)內(nèi)法的爭(zhēng)端做出裁決。ICSID秘書處利用《中心示范條款》對(duì)“書面同意”來源進(jìn)行新的擴(kuò)充解釋，同意可以基于投資契約的ICSID仲裁同意、東道國(guó)國(guó)內(nèi)法的ICSID仲裁同意擴(kuò)充為基于雙邊投資條約的ICSID仲裁同意。秘書處出臺(tái)的《ICSID中心示范條款》并沒有引入全新的規(guī)則，而只是對(duì)現(xiàn)有“書面同意”制度的校正和補(bǔ)充。此外，由于當(dāng)時(shí)處于20世紀(jì)60年代，發(fā)展中國(guó)家通過聯(lián)合國(guó)平臺(tái)積極爭(zhēng)取國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)，努力構(gòu)建國(guó)際新秩序，對(duì)不利于本國(guó)國(guó)家利益的新制度具有行使否決權(quán)的可能性非常高，在這種背景下，ICSID秘書處很難采取行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)ICSID仲裁制度從契約仲裁主動(dòng)轉(zhuǎn)換到條約仲裁。Puig教授對(duì)當(dāng)時(shí)情形做了如下描述：當(dāng)時(shí)在南北矛盾激化的背景下，ICSID公約被謹(jǐn)慎地設(shè)計(jì)為東道國(guó)（發(fā)展中國(guó)家）自愿同意將與外國(guó)投資者發(fā)生的爭(zhēng)端提交到ICSID中心管轄，而且ICSID仲裁制度僅是一套投資爭(zhēng)端解決程序，不涉及投資實(shí)體法內(nèi)容，這是一種策略的考慮，避免ICSID公約卷入南北方關(guān)于國(guó)際投資實(shí)體性規(guī)則激烈的爭(zhēng)議中，避免討論ICSID公約如何能夠通過國(guó)際投資條約或東道國(guó)投資立法做出對(duì)ICSID管轄權(quán)表示“一攬子”無國(guó)家同意[2]。因此，基于“書面同意”的模糊性規(guī)定和發(fā)展中國(guó)家行使否決權(quán)可能性高的情形下，秘書處采用制度的疊加方式完善ICSID仲裁制度。

二、關(guān)于投資者對(duì)國(guó)家獨(dú)立直訴權(quán)的國(guó)家利益沖突與博弈

公約規(guī)定爭(zhēng)端當(dāng)事人必須是締約國(guó)國(guó)民與另一締約國(guó)。這表明，ICSID中心授予投資者對(duì)國(guó)家直接提起仲裁請(qǐng)求權(quán)利。從國(guó)際法理論的角度看，公約的這一規(guī)定把投資者和國(guó)家相提并論，投資者與國(guó)家地位平等，這就產(chǎn)生了個(gè)人具有國(guó)際法地位、擁有國(guó)際人格的問題。Broches認(rèn)為，給予投資者獨(dú)立訴權(quán)是公約重要的制度創(chuàng)新，允許投資者在沒有母國(guó)同意下直接對(duì)東道國(guó)提起仲裁請(qǐng)求，母國(guó)不得采取外交保護(hù)或提起其他國(guó)際訴訟，使投資爭(zhēng)議的解決去政治化，符合資本輸入國(guó)的利益，因?yàn)镮CSID制度將外國(guó)投資者與國(guó)家之間投資爭(zhēng)端解決進(jìn)行法律化規(guī)制，將爭(zhēng)端從政治和外交領(lǐng)域隔離開來，排除國(guó)家權(quán)力的影響[3]303。Broches總結(jié)指出公約旨在能使投資仲裁去政治化，投資爭(zhēng)端法律化解決，這個(gè)理念與聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議目標(biāo)是相符的，是符合發(fā)展中國(guó)家利益的。

許多發(fā)展中國(guó)家法律專家對(duì)于公約給予投資者獨(dú)立的起訴權(quán)予以批評(píng)，這一條款在四次區(qū)域協(xié)商會(huì)議中被多次提及。在圣地亞哥會(huì)議上，巴西專家指出，國(guó)家是國(guó)際法合法主體，國(guó)家依據(jù)國(guó)家主權(quán)豁免原則，個(gè)人無權(quán)也無法律依據(jù)享有對(duì)國(guó)家提起仲裁權(quán)利，國(guó)家是國(guó)際仲裁唯一主體[4]306。在日內(nèi)瓦協(xié)商會(huì)議上，南非專家指出，將個(gè)人提升為國(guó)際法主體地位的原則可能引發(fā)外交問題[4]378。在亞洲協(xié)商會(huì)議上，印度法律專家指出，公約過度給予外國(guó)投資者特權(quán)是明顯偏離現(xiàn)有仲裁實(shí)踐的。他表示泰國(guó)和錫蘭法律專家也認(rèn)同他的意見。他認(rèn)為，《ICSID公約》序言所闡述的投資者與國(guó)家地位平等的基本原則不僅背離國(guó)際法基本準(zhǔn)則，而且旨在設(shè)立國(guó)家和個(gè)人平等的制度；此外，依據(jù)法的公平價(jià)值，任何法律主體的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)保持平衡，但公約只是給予外國(guó)投資者權(quán)利，并沒有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)義務(wù)限制，這是完全不合理的制度設(shè)計(jì)[4]470。其他有關(guān)法律專家也表達(dá)了類似觀點(diǎn)，認(rèn)為ICSID仲裁制度只適用于外國(guó)投資者，相對(duì)于國(guó)內(nèi)私人投資者明顯享有超國(guó)民待遇，《ICSID公約》提高外國(guó)投資者法律地位，以便對(duì)外國(guó)投資者的權(quán)利進(jìn)行更好的法律保障，這意味著ICSID制度就是外國(guó)投資者的權(quán)利法案，是為保護(hù)外國(guó)投資者利益而量身設(shè)計(jì)的。約旦法律專家指出，“本公約似乎把外國(guó)投資者放在比本地投資者更好的位置”[3]549。約旦另一法律專家指出，“不清楚為什么有必要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)外國(guó)投資者相對(duì)于東道國(guó)處于有利地位的制度[3]471。從上述法律專家陳述中可以看出，發(fā)展中國(guó)家都是從資本輸入國(guó)與東道國(guó)之間的身份對(duì)該條款發(fā)表意見，他們認(rèn)為，授予個(gè)人與國(guó)家同等地位并不是國(guó)際法現(xiàn)存的實(shí)踐，雖然歷史上曾有過個(gè)別案例個(gè)人可以直接訴諸國(guó)際混合仲裁庭，但這種做法并不普遍。許多法律專家認(rèn)為，公約文本中關(guān)于投資者享有對(duì)東道國(guó)直接提起仲裁權(quán)的法律后果言辭模糊，無法辨析個(gè)人是否據(jù)此就等同于具有爭(zhēng)端解決程序、國(guó)際投資實(shí)體法和實(shí)體救濟(jì)法上的國(guó)際法主體地位。因?yàn)閲?guó)家在國(guó)際上的行為能力是原始和固有的，而個(gè)人的國(guó)際行為能力是由國(guó)家通過國(guó)際條約的形式授予的，而且僅限于協(xié)議規(guī)定的范圍，國(guó)家也可以隨時(shí)撤銷給予投資者與國(guó)家平等的訴訟地位，但《ICSID公約》并沒有明確規(guī)定外國(guó)投資者的國(guó)際行為能力內(nèi)涵，導(dǎo)致仲裁實(shí)踐中對(duì)該條款濫用。發(fā)展中國(guó)家對(duì)上述立法成本的考量成為國(guó)家拒絕參與ICSID制度的因素之一，所以當(dāng)初對(duì)該條款表示關(guān)切的國(guó)家最初幾乎沒有簽署《ICSID公約》的。截至目前，距公約生效50多年后，巴西、印度和南非仍然沒有加入公約。其他曾經(jīng)表示出對(duì)外國(guó)投資者直索權(quán)質(zhì)疑的國(guó)家隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化最終加入公約。

實(shí)際上，Broches夸大了ICSID制度“去政治化”功能。ICSID制度只是施加外交壓力的暫停。國(guó)家在案件登記前和裁決后仍然可以使用外交壓力。Geoffrey Gertz等學(xué)者依據(jù)美國(guó)外交行動(dòng)的原始數(shù)據(jù)和美國(guó)國(guó)務(wù)院內(nèi)部外交電報(bào)對(duì)涉及美國(guó)投資者的219起投資爭(zhēng)議進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)外交保護(hù)對(duì)于投資者與國(guó)家之間的爭(zhēng)端解決仍然很重要，有多起案例表明，美國(guó)政府仍使用外交壓力干預(yù)本國(guó)國(guó)民與發(fā)展中國(guó)家間的投資爭(zhēng)端。然而，該分析表明ICSID制度產(chǎn)生后外交干預(yù)的次數(shù)與程度發(fā)生明顯下降，但并不表明ICSID制度在政治層面對(duì)所有國(guó)家具有普遍的去政治化溢出效應(yīng)[5]。

三、關(guān)于東道國(guó)讓渡主權(quán)“安全閥”設(shè)計(jì)的國(guó)家利益沖突

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)和東道國(guó)雙重同意條款旨在吸引資本輸入的發(fā)展中國(guó)家參與ICSID制度，也被稱為發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用ICSID制度的“安全閥”[6]。東道國(guó)雙重同意，是指東道國(guó)同意成為ICSID公約締約國(guó)并不等同于該東道國(guó)與外國(guó)投資者的所有爭(zhēng)議自動(dòng)同意ICSID中心管轄，東道國(guó)還需再次書面同意將有關(guān)爭(zhēng)議提交ICSID中心仲裁。也就是說，ICSID仲裁制度雙重同意的制度設(shè)計(jì)是基于60年代國(guó)際社會(huì)中尚無國(guó)際投資多邊協(xié)定，也沒有大量的雙邊投資協(xié)定，投資者與國(guó)家之間爭(zhēng)端的基礎(chǔ)主要是投資契約。國(guó)家加入公約成為締約國(guó)只是同意接受ICSID中心對(duì)具體案件管轄的前提條件，如果投資者與國(guó)家之間的投資契約中未明確約定提交ICSID仲裁，ICSID中心由于缺乏投資契約中的書面同意則不依法享有該案的管轄權(quán)。因此，ICSID中心的管轄權(quán)是爭(zhēng)端當(dāng)事方的自愿接受管轄而非強(qiáng)制管轄。

一些資本輸出國(guó)的執(zhí)行董事意圖倡導(dǎo)ICSID中心具有排他效力，即國(guó)際投資爭(zhēng)議完全由ICSID仲裁，排除其他救濟(jì)方式，尤其是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家極為不利的東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。Broches則認(rèn)為，“仲裁庭的管轄權(quán)基于東道國(guó)書面同意……仲裁庭是以當(dāng)事人意愿為基礎(chǔ)的自愿管轄，不能僅僅就締約國(guó)批準(zhǔn)、接受或認(rèn)可公約這一事實(shí)而不經(jīng)過其同意就認(rèn)為締約國(guó)有義務(wù)接受ICSID中心管轄”[4]1。Broches重申了雙重同意的重要性，任何國(guó)家不能以任何方式改變?cè)摋l款效力[3]1。為了吸引資本輸入國(guó)加入公約，Broches采用ICSID制度與東道國(guó)用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)并存的制度安排，也就是說，ICSID制度設(shè)立仍然遵從國(guó)際習(xí)慣法原則，即用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)才能提起國(guó)家間仲裁，但是國(guó)家有權(quán)決定是否需用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)作為提起國(guó)際仲裁的必要條件[3]1。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家法律專家認(rèn)同Broches關(guān)于ICSID雙重同意條款解釋，相信該制度設(shè)計(jì)能夠有效防止ICSID中心濫用管轄權(quán)。

用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)議題是發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)論焦點(diǎn)，這場(chǎng)爭(zhēng)論持續(xù)了《ICSID公約》第26條的整個(gè)起草歷史過程。歷史上用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)與國(guó)際仲裁是對(duì)立的，傳統(tǒng)上當(dāng)?shù)鼐葷?jì)和國(guó)際仲裁被視為替代品，所以該條款成為南北雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)。資本輸入的發(fā)展中國(guó)家對(duì)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是否能有效保護(hù)本國(guó)主權(quán)產(chǎn)生分化。

以拉美地區(qū)國(guó)家為代表的發(fā)展中國(guó)家并未采納ICSID仲裁與東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)兼容能有效保護(hù)東道國(guó)主權(quán)的觀點(diǎn)，其中大多數(shù)是具有多年國(guó)際投資經(jīng)驗(yàn)的發(fā)展中國(guó)家。拉丁美洲法律專家認(rèn)為，用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)是拉美國(guó)家憲法規(guī)定內(nèi)容，是拉美國(guó)家依據(jù)主權(quán)對(duì)外國(guó)資本的傳統(tǒng)要求，取消當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則的傳統(tǒng)要求會(huì)消除或者破壞國(guó)內(nèi)法院的身份，有可能對(duì)外國(guó)投資者創(chuàng)設(shè)程序上的優(yōu)越地位。委內(nèi)瑞拉法律專家指出，該國(guó)憲法明確區(qū)分國(guó)家與私人締結(jié)的普通合同與涉及公共利益合同，涉及公共利益合同當(dāng)然僅限于東道國(guó)國(guó)內(nèi)法院的專屬權(quán)限[3]309。厄瓜多爾法律專家明確表示:“與其他拉美國(guó)家一樣，厄瓜多爾憲法體現(xiàn)了法律面前國(guó)民與外國(guó)人平等的原則。為外國(guó)人提供不同的管轄權(quán)相當(dāng)于給予他們特權(quán)地位，這背離本國(guó)憲法原則?！盵3]309秘魯專家表示，秘魯本國(guó)憲法第31條規(guī)定“在秘魯境內(nèi)任何人的財(cái)產(chǎn)、稅收、費(fèi)用均受本國(guó)法律管轄。財(cái)產(chǎn)管制方面，外國(guó)人財(cái)產(chǎn)與本國(guó)國(guó)民相同，任何時(shí)候外國(guó)人都無權(quán)訴諸其母國(guó)行使外交保護(hù)”[7]26。其他拉美國(guó)家以巴西和阿根廷為代表，也表達(dá)了相同觀點(diǎn)。因此，拉美國(guó)家提議將ICSID公約最初文本“爭(zhēng)端當(dāng)事方同意交付ICSID仲裁”改為“當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為提交ICSID仲裁的前提條件”，即仍然遵循國(guó)際習(xí)慣法原則，當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為主要救濟(jì)方式，投資者直接訴諸ICSID仲裁作為例外。這一提議遭到來自法國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家法律代表的極力反對(duì)。為了調(diào)和南北雙方對(duì)立意見，公約文本最后第26條就由兩句構(gòu)成，即“爭(zhēng)端當(dāng)事方同意交付ICSID仲裁，應(yīng)視為排除其他救濟(jì)方式。締約國(guó)可以要求用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)為提交ICSID仲裁庭的一個(gè)條件”。

拉美地區(qū)國(guó)家，尤其是巴西和阿根廷法律代表認(rèn)為，本國(guó)憲法與公約相沖突，導(dǎo)致拉美國(guó)家不可能批準(zhǔn)ICSID公約。許多法律專家認(rèn)為，主權(quán)讓渡是他們反對(duì)ICSID制度的核心。薩爾瓦多專家說：必須嘗試調(diào)和本國(guó)憲法和經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者之間的沖突，但這并不意味著為了獲得激勵(lì)而放棄對(duì)拉丁美洲國(guó)家生存至關(guān)重要的原則。應(yīng)該尋求一種調(diào)和分歧的方法，如果需要應(yīng)當(dāng)將調(diào)解和仲裁緊記于心[3]310。這真實(shí)反映了拉美國(guó)家反對(duì)公約的本質(zhì)。按照目前的框架，ICSID公約是不可能被拉美國(guó)家政府接受的，但僅限于法律專家反對(duì)。拉美國(guó)家正處于引進(jìn)投資發(fā)展階段，政府希望和平解決投資爭(zhēng)端，而且不背離他們的憲法。公約中關(guān)于外交保護(hù)問題的規(guī)定，并不足以消除一些發(fā)展中國(guó)家，特別是拉美國(guó)家對(duì)ICSID管轄權(quán)的質(zhì)疑。絕大多數(shù)拉美國(guó)家迄今還沒有簽署本公約，其主要原因是他們過去長(zhǎng)期身受“外交保護(hù)權(quán)”之害。對(duì)于國(guó)家與外國(guó)私人投資之間的爭(zhēng)端交付國(guó)際仲裁的問題，他們也一直持有戒心。按拉美國(guó)家所主張的卡爾沃主義，外國(guó)投資人在當(dāng)?shù)貒?guó)享受的待遇，不能超越該國(guó)國(guó)民享受的待遇，也就是說外國(guó)人只能通過當(dāng)?shù)貒?guó)法律所規(guī)定的救濟(jì)辦法補(bǔ)救他們?cè)诋?dāng)?shù)卦馐艿膿p害。不少拉美國(guó)家與外國(guó)投資者簽訂的投資協(xié)議通常包含卡爾沃條款，規(guī)定外國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)遵守當(dāng)?shù)胤?，放棄要求其本?guó)政府對(duì)因協(xié)定產(chǎn)生的爭(zhēng)端給予投資人外交保護(hù)的權(quán)利。他們認(rèn)為，ICSID主持下的仲裁庭可能有成見，更偏向于保護(hù)外國(guó)投資者利益，最終可能成為變相的外交保護(hù)。

印度執(zhí)行董事Krishna Moorthi質(zhì)疑ICSID仲裁與吸引投資的關(guān)系。他認(rèn)為，印度政府需要更多時(shí)間觀察加入《ICSID公約》與促進(jìn)國(guó)際資本流向發(fā)展中國(guó)家之間的關(guān)聯(lián)度[3]13。Moorthi暗示資本進(jìn)口國(guó)加入公約讓渡國(guó)家司法主權(quán)是否會(huì)帶來投資流量增加收益還有待明確。世界銀行沒有對(duì)二者之間相關(guān)性做過任何調(diào)查研究，也沒有提交任何此類工作的記錄。這一做法得到了拉丁美洲國(guó)家的認(rèn)同。

然而，有些發(fā)展中國(guó)家的法律專家則認(rèn)同用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)和國(guó)際仲裁可以互補(bǔ)。這些專家通常來自投資仲裁經(jīng)驗(yàn)較少的國(guó)家，例如尼泊爾法律專家表示，投資者應(yīng)該在利用ICSID中心的國(guó)際調(diào)解或仲裁設(shè)施之前用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)[3]543，比較有意思的是該國(guó)在締約實(shí)踐中并沒有對(duì)中心管轄權(quán)做出特別聲明。事實(shí)上，1965—1970年簽署批準(zhǔn)公約的資本輸入發(fā)展中國(guó)家都沒有對(duì)公約25條第4款進(jìn)行附條件約定提交國(guó)際仲裁。此外，世界銀行執(zhí)行董事的報(bào)告和早期仲裁庭裁決都表明ICSID公約的保留只有信息目的[8]。ICSID公約幫助創(chuàng)建了使投資者沒有用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)就能夠直接向政府提出索賠系統(tǒng)體系。但許多政府，尤其是能力有限和仲裁經(jīng)驗(yàn)缺乏的國(guó)家，是無法預(yù)見其可能引發(fā)的后果的，也沒有設(shè)置任何預(yù)防措施。

德國(guó)法律專家代表Helmut Koinzer概述了利用擬議ICSID中心作為雙邊投資條約執(zhí)行制度的可能性?？赡懿糠衷从诼?lián)邦德國(guó)當(dāng)時(shí)海外投資存量較少的原因，德國(guó)是最早開啟締結(jié)雙邊投資保護(hù)協(xié)定的國(guó)家，但是與其簽訂的國(guó)家喀麥隆、中非共和國(guó)、巴基斯坦和多哥等多為新獨(dú)立的前殖民國(guó)家。因?yàn)橛?guó)或法國(guó)投資者可能依賴其國(guó)家殖民歷史的長(zhǎng)期影響來幫助解決爭(zhēng)端，聯(lián)邦德國(guó)卻缺失此種選擇。此外，Dolzer和Kim認(rèn)為，德國(guó)私人投資者對(duì)歷史上數(shù)次財(cái)產(chǎn)被征收記憶深刻[9]293，所以1959年聯(lián)邦德國(guó)BIT范本非常注重投資保護(hù)實(shí)體問題，但德國(guó)BIT范本中除了國(guó)家間仲裁之外，沒有其他類型的爭(zhēng)議解決方案。Koinzer認(rèn)為，德國(guó)與不同國(guó)家簽訂了一些投資促進(jìn)協(xié)定，但其中程序內(nèi)容，諸如管轄權(quán)、法律適用問題沒有具體規(guī)定，……世界銀行提議可能是一個(gè)有價(jià)值的補(bǔ)充[3]15。

綜上，ICSID管轄權(quán)中的“書面同意”和“東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)”是南北國(guó)家關(guān)切的重要利益，也是南北爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。經(jīng)雙方激烈博弈，最終ICSID文本認(rèn)可發(fā)展中國(guó)家當(dāng)?shù)鼐葷?jì)的方式。然而，發(fā)達(dá)國(guó)家利用巧妙的立法措辭要求發(fā)展中國(guó)家“除非另有規(guī)定”，否則就視為締約國(guó)排除東道國(guó)當(dāng)?shù)鼐葷?jì)。這一表述將國(guó)家法基本原則“放棄需明示”轉(zhuǎn)為ICSID公約特有的“需求需明示”[10]49-53。

四、投資內(nèi)涵界定的國(guó)家利益沖突與博弈

ICSID草案文本對(duì)于投資、投資者、爭(zhēng)端及其他中心術(shù)語都沒有進(jìn)行明確界定，引發(fā)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家質(zhì)疑。法律專家認(rèn)為公約草案“可選特征”不夠精確，這是一個(gè)根本的“缺陷”[4]306。各國(guó)法律專家表示僅僅有“同意”是不夠的，需要對(duì)具體概念予以明確界定[3]465。實(shí)際上，投資內(nèi)涵界定標(biāo)準(zhǔn)在區(qū)域法律協(xié)商會(huì)議上曾被討論過，只是最終沒有出現(xiàn)在公約最后文本中。公約草案的第一稿（First Draft）中第30條就規(guī)定了“投資”是指任何資金或其他具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的資產(chǎn)的不定期投入，或者如需確定期間的話，不少于五年[3]116。1963年公約草案第二稿中，則明確規(guī)定了“投資爭(zhēng)端”內(nèi)涵，以限制ICSID仲裁庭管轄權(quán)的范圍，為投資者創(chuàng)造確定性，防止公約在適用中引發(fā)過多的分歧，以便減損公約的實(shí)施效果。該條款在1964年區(qū)域協(xié)商會(huì)議上成為發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家制定公約文本的重要障礙、產(chǎn)生分歧的焦點(diǎn)。Schwarzenberger認(rèn)為公約故意缺乏內(nèi)涵界定，實(shí)際上法律專家委員會(huì)有能力定義內(nèi)涵[11]142。

發(fā)展中國(guó)家代表傾向于在公約文本中明確界定“投資”內(nèi)涵。南非專家在日內(nèi)瓦會(huì)議上指出，是否“給予”對(duì)“另一締約國(guó)國(guó)民”做了恰當(dāng)?shù)慕缍╗3]378。以色列專家認(rèn)為，公約草案中對(duì)專業(yè)術(shù)語進(jìn)行“更精確的判斷”是可取的，特別是“投資爭(zhēng)端”和“法律屬性”概念界定[3]468。作為資本輸入的發(fā)達(dá)國(guó)家葡萄牙專家認(rèn)為，公約應(yīng)當(dāng)對(duì)“國(guó)民”概念做出界定，他認(rèn)為“投資”的定義僅從經(jīng)濟(jì)和法律角度是不夠的，特別是“貢獻(xiàn)”這個(gè)詞范圍太廣了。國(guó)家主權(quán)行為不應(yīng)當(dāng)成為公約爭(zhēng)端的主體，ICSID中心無權(quán)質(zhì)疑締約國(guó)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策[3]708。

發(fā)達(dá)國(guó)家締約代表大多反對(duì)將“投資”概念進(jìn)行固化。只有個(gè)別國(guó)家代表提出質(zhì)疑，如日本專家指出，雖然世界銀行法律工作小組認(rèn)為對(duì)這些術(shù)語精確界定將涉及各種各樣的問題而且也沒有使用價(jià)值，但是對(duì)這些術(shù)語進(jìn)行進(jìn)一步澄清，對(duì)公約的范圍界定似乎是必要的[3]474。

Broches認(rèn)為“投資”應(yīng)當(dāng)以最廣泛的方式解釋，他提請(qǐng)法律委員會(huì)代表注意公約第28條和第36條等。在他看來，投資組合毫無疑問將在公約的范圍內(nèi)。他同意接受ICSID管轄條款已經(jīng)足以明確ICSID管轄權(quán)范圍了。在最后的亞洲會(huì)議上，他重申“對(duì)公約制度的同意提供足夠保護(hù)”[3]540。同時(shí)，他指出ICSID公約雖然限于程序法內(nèi)容，但公約生效無疑是朝著建立國(guó)際投資法治邁出的重要一步[12]163。

區(qū)域協(xié)商會(huì)議各國(guó)法律專家們?cè)?jīng)對(duì)“投資”提出過兩個(gè)版本的解釋，但都沒有得到法律委員會(huì)的支持。最終，法律委員會(huì)的大多數(shù)成員采納了英國(guó)的建議——省略對(duì)“投資”一詞的直接界定。法律委員會(huì)認(rèn)為，既然中心對(duì)投資爭(zhēng)端沒有強(qiáng)制管轄權(quán)，那么，如果當(dāng)事人自愿將投資爭(zhēng)端提交中心解決，就說明當(dāng)事人認(rèn)為他們的爭(zhēng)端屬于“投資”的爭(zhēng)端，因此，與其由《ICSID公約》對(duì)“投資”進(jìn)行界定，不如交由具體審理案件的仲裁庭予以決定。《ICSID執(zhí)行董事會(huì)報(bào)告》第27條再次確認(rèn)投資定義采用留白方式，由于爭(zhēng)端當(dāng)事方的“同意”是ICSID管轄權(quán)的必要條件，如果公約締約國(guó)認(rèn)為確有必要，可以依據(jù)公約第25條第4款例外規(guī)定，就締約國(guó)同意或不同意的爭(zhēng)端做出例外聲明，無須公約對(duì)“投資”內(nèi)涵予以明確指引[13]。

結(jié)語

國(guó)家利益是ICSID仲裁制度設(shè)立的重要影響因素。投資者與國(guó)家仲裁制度設(shè)計(jì)初衷是在南北矛盾激化背景下，有效平衡投資母國(guó)與東道國(guó)之間的矛盾，防止投資者與東道國(guó)之間爭(zhēng)端演化為南北沖突。因此，在多邊投資立法多次失敗的制度困境下，發(fā)達(dá)國(guó)家基于制度設(shè)計(jì)成本考量，僅僅就國(guó)際投資爭(zhēng)端解決程序的單一問題領(lǐng)域進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，降低國(guó)家合作的制度門檻。為兼顧南北各方偏好，能夠調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家參與的積極性，發(fā)達(dá)國(guó)家在原有國(guó)際混合仲裁實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過給予投資者直接對(duì)東道國(guó)提起仲裁的方法促成ICSID仲裁制度具有“去政治化”和商事仲裁屬性的特征。然而，《ICSID公約》管轄權(quán)條款關(guān)乎發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的核心利益，為了避免南北雙方對(duì)此條款爭(zhēng)執(zhí)不休，于是采用模糊性用語，成為引發(fā)ICSID合法性危機(jī)的導(dǎo)火索。