張軍紅

(水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心，北京 100038)

2020年政府工作報(bào)告將重大水利工程建設(shè)定位為既是促消費(fèi)惠民生又是調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)，充分體現(xiàn)了水利建設(shè)與管理的重要意義?！笆濉币詠恚恳怨?jié)水供水重大水利工程建設(shè)為重點(diǎn)，包括172項(xiàng)重大水利工程、水資源方面的江河湖泊連通、河長制推進(jìn)、高效節(jié)水灌溉、小農(nóng)水、水系連通等，加快構(gòu)建與全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家相適應(yīng)的水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，取得顯著成效，為國家防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全提供了強(qiáng)有力的保障。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，為切實(shí)提高水利建設(shè)與管理預(yù)算資金使用效率與效益，有效發(fā)揮水利建設(shè)與管理資金作用，績效管理需要持續(xù)發(fā)力，精細(xì)落實(shí)，不斷規(guī)范績效編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)控、評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用，不斷推動(dòng)預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理中全面實(shí)施。

1 積極推動(dòng)預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理項(xiàng)目中全面實(shí)施

1.1 持續(xù)嚴(yán)格貫徹水利部水利建設(shè)與管理項(xiàng)目預(yù)算績效工作任務(wù)

2015年5月21日，財(cái)政部在關(guān)于印發(fā)《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2015〕88號(hào))指出總要求：全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算績效目標(biāo)管理，提高財(cái)政資金使用效益。在預(yù)算編報(bào)方面，要重視加強(qiáng)預(yù)算績效管理工作。將所有預(yù)算項(xiàng)目納入績效評(píng)價(jià)范圍，并按新的二級(jí)項(xiàng)目設(shè)置方案，將項(xiàng)目結(jié)合主要工作內(nèi)容、處室職能分工和資金需求規(guī)模進(jìn)一步明確范圍，拆分相對(duì)獨(dú)立的二級(jí)項(xiàng)目，在編報(bào)預(yù)算項(xiàng)目文本和支出計(jì)劃的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)。設(shè)置獨(dú)立的二級(jí)項(xiàng)目設(shè)置，可使各項(xiàng)目承擔(dān)處室職責(zé)明晰，有利于加強(qiáng)預(yù)算績效從指標(biāo)編制、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)控、評(píng)價(jià)到結(jié)果應(yīng)用等全過程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的全面管理。

2016年在試點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，對(duì)所有預(yù)算范圍內(nèi)二級(jí)項(xiàng)目編制績效目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算績效自評(píng)價(jià)全覆蓋，并開展績效中期監(jiān)控，建立項(xiàng)目績效共性指標(biāo)體系。在預(yù)算編報(bào)前完善項(xiàng)目共性和個(gè)性指標(biāo)體系，以項(xiàng)目績效自評(píng)價(jià)、試點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用為基礎(chǔ)，不斷推進(jìn)預(yù)算績效管理在水利建設(shè)與管理項(xiàng)目中全面實(shí)施。

1.2 精細(xì)落實(shí)，提升水利建設(shè)與管理項(xiàng)目預(yù)算績效全面實(shí)施工作水平

自2009年起，績效管理工作側(cè)重點(diǎn)由績效考核轉(zhuǎn)變?yōu)榭冃гu(píng)價(jià)。在全面實(shí)施預(yù)算績效管理工作方面建章建制，對(duì)績效評(píng)價(jià)中出現(xiàn)的問題認(rèn)真落實(shí)完善，在績效管理工作方面形成較為成熟的工作程序和方法，績效管理組織工作日趨規(guī)范。以績效管理為抓手，在二級(jí)項(xiàng)目管理中實(shí)施應(yīng)用，全面提升水利行業(yè)項(xiàng)目預(yù)算管理水平。具體在以下兩個(gè)方面精細(xì)落實(shí)：

一是項(xiàng)目預(yù)算績效嵌入式管理。全面實(shí)施績效管理，實(shí)現(xiàn)所管項(xiàng)目績效管理全覆蓋。在預(yù)算編制和執(zhí)行全生命周期，都要全過程嵌入績效管理，并將績效管理理念和意識(shí)融入項(xiàng)目日常管理工作中。按要求實(shí)施全面績效管理，包括：?二級(jí)項(xiàng)目預(yù)算績效全覆蓋；?在預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置編報(bào)；?預(yù)算指標(biāo)年中執(zhí)行監(jiān)控、調(diào)整，年末試點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)和二級(jí)項(xiàng)目自評(píng)價(jià)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)；?結(jié)合項(xiàng)目業(yè)務(wù)內(nèi)容開展實(shí)際，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全過程、全方位預(yù)算績效嵌入式管理。以預(yù)算績效管理為抓手，對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的收支情況加強(qiáng)管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。

二是積極解決項(xiàng)目預(yù)算全面績效管理存在的難題，強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算績效管理措施。主要難題和措施有：數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效和成本等數(shù)量指標(biāo)設(shè)置時(shí)，指標(biāo)描述和實(shí)際存在一定差距，與項(xiàng)目實(shí)際不完全貼合，須加強(qiáng)與業(yè)務(wù)主管部門的溝通，結(jié)合項(xiàng)目內(nèi)容實(shí)際變動(dòng)情況不斷完善共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，涉及績效指標(biāo)調(diào)整時(shí)，須按程序在預(yù)算系統(tǒng)中及時(shí)準(zhǔn)確申報(bào)；管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面的效益指標(biāo)不易量化，須結(jié)合績效定性指標(biāo)自身特征，豐富績效定性指標(biāo)管理形式，探索績效定性效益指標(biāo)佐證的方式，進(jìn)一步提升全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理意識(shí)。

1.3 積極主動(dòng)推進(jìn)新時(shí)期水利建設(shè)與管理項(xiàng)目預(yù)算績效工作開展

一是積極貫徹落實(shí)水利部黨組關(guān)于習(xí)總書記3·14 講話精神，主動(dòng)適應(yīng)治水管水新形勢新變化，切實(shí)踐行“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，健全完善績效管理制度，為完成水利建設(shè)與管理、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管任務(wù)做好資金保障。

二是機(jī)構(gòu)改革后結(jié)合新職能新工作內(nèi)容重新整合二級(jí)預(yù)算項(xiàng)目，遵照績效管理辦法，延續(xù)對(duì)預(yù)算績效管理范圍全覆蓋、動(dòng)態(tài)監(jiān)控和試點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)和自評(píng)價(jià)工作。隨著項(xiàng)目支出資金精細(xì)化管理，績效管理要求進(jìn)一步準(zhǔn)確量化。結(jié)合項(xiàng)目自身特點(diǎn)修改完善二級(jí)項(xiàng)目預(yù)算績效共性指標(biāo)體系框架，包括數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、滿意度等定量指標(biāo)，效益等定性指標(biāo)，有機(jī)結(jié)合財(cái)務(wù)指標(biāo)和非財(cái)務(wù)指標(biāo)，定量指標(biāo)和定性、絕對(duì)指標(biāo)，相對(duì)指標(biāo)、靜態(tài)指標(biāo)，動(dòng)態(tài)指標(biāo)、正向指標(biāo)和反向指標(biāo)。新指標(biāo)體系體現(xiàn)新時(shí)期水利建設(shè)與管理項(xiàng)目特點(diǎn)，側(cè)重于水利工程建設(shè)與管理“質(zhì)量至上、安全第一”的理念，突出水利建設(shè)與管理長期發(fā)展的方向，精細(xì)落實(shí)水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管發(fā)展總基調(diào)，并且強(qiáng)化預(yù)算績效共性指標(biāo)體系應(yīng)用，在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)置、年終績效監(jiān)控、試點(diǎn)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目自評(píng)價(jià)中全面應(yīng)用；同時(shí)結(jié)合實(shí)際工作提出個(gè)性指標(biāo)，尤其是三級(jí)指標(biāo)的細(xì)化上，通過定量定性對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目在每一個(gè)預(yù)算年度內(nèi)績效和項(xiàng)目資金使用效率與效果作出相對(duì)客觀準(zhǔn)確的綜合判斷。在指標(biāo)設(shè)置有效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)單位內(nèi)部部門間合作，理順績效管理工作流程，完善預(yù)算績效編報(bào)管理信息系統(tǒng)，不斷提升全面績效管理的質(zhì)量和水平，提高財(cái)政資金使用效率和效益。

2 水利建設(shè)與管理項(xiàng)目全面績效實(shí)施工作現(xiàn)存主要問題

2.1 數(shù)量指標(biāo)受形勢變化、政策調(diào)整影響變動(dòng)幅度較大

項(xiàng)目預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)置編報(bào)為上一年度11月底，業(yè)務(wù)工作內(nèi)容在次年部長會(huì)議安排和部署，指標(biāo)設(shè)置距離實(shí)際工作安排有三四個(gè)月時(shí)間差，期間績效指標(biāo)尤其是數(shù)量指標(biāo)與實(shí)際工作有偏差，變動(dòng)幅度較大。項(xiàng)目績效指標(biāo)本身具有不確定性，受實(shí)際形勢變化影響的因素比較多樣和復(fù)雜，事前設(shè)定目標(biāo)與事中實(shí)際有出入。同時(shí)，政策調(diào)整也會(huì)影響預(yù)算績效指標(biāo)執(zhí)行。例如2016年度在預(yù)算執(zhí)行過程中，差旅費(fèi)支出各省市地區(qū)住宿標(biāo)準(zhǔn)有所調(diào)整，并對(duì)不同地區(qū)尤其是旅游城市分為淡季旺季標(biāo)準(zhǔn)。以差旅費(fèi)為主要支出的項(xiàng)目，與出差相關(guān)的數(shù)量、成本等績效指標(biāo)出現(xiàn)大幅度變化。

2.2 效益指標(biāo)不易定量設(shè)置指標(biāo)值，定性設(shè)置不易評(píng)價(jià)

效益指標(biāo)具體包括經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)和可持續(xù)影響指標(biāo)，是衡量項(xiàng)目實(shí)施長期效果資金效率和效益的指標(biāo)。水利工程項(xiàng)目建設(shè)周期長，水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管內(nèi)容涉及的質(zhì)量和安全等問題面廣，直接對(duì)生態(tài)維護(hù)和保持、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮重大作用，同時(shí)也直接或間接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益的增長、社會(huì)效益的增加，但目前效益指標(biāo)設(shè)置不易量化，在實(shí)際工作中三級(jí)效益指標(biāo)內(nèi)容的描述多采用定性方式，目標(biāo)表述不能明晰地反映產(chǎn)生效益，在績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)難以證明，不易于開展效益指標(biāo)的評(píng)價(jià)。

2.3 滿意度指標(biāo)難取證，采用反向指標(biāo)值證明資料不易收集

滿意度指標(biāo)的服務(wù)對(duì)象包括上級(jí)主管部門和受監(jiān)督檢查的水利建設(shè)與管理的實(shí)施單位。在設(shè)置滿意度指標(biāo)時(shí)按要求應(yīng)采用百分比形式量化滿意度指標(biāo)，正向指標(biāo)包括上級(jí)主管部門滿意度，反向指標(biāo)包括受監(jiān)督檢查的水利建設(shè)與管理實(shí)施單位的行政復(fù)議率。這兩個(gè)滿意度指標(biāo)評(píng)價(jià)難點(diǎn)是：以百分比形式量化滿意度，將預(yù)算年度內(nèi)工作內(nèi)容涉及的全部任務(wù)做基數(shù)收集佐證資料，工作量巨大，將預(yù)算年度內(nèi)部分工作涉及的部分任務(wù)做基數(shù)進(jìn)行評(píng)價(jià)又可能不全面，尤其在基數(shù)樣本的收集和選取上，不易取得數(shù)量合理證明力強(qiáng)的佐證資料。

2.4 預(yù)算績效工作量大，受人力限制工作實(shí)施不夠精細(xì)全面

隨著績效工作在水利建設(shè)與管理中的全面推進(jìn)實(shí)施，相應(yīng)的預(yù)算績效管理工作量也隨之增加。目前受機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制人數(shù)的限制，在財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門都尚未配置績效管理專人專崗，多是一人負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算、預(yù)算管理、稅務(wù)申報(bào)、國庫支付、政府采購、資產(chǎn)管理等多項(xiàng)工作，往往一人多崗，績效管理力量有限，受人力限制，績效實(shí)施工作質(zhì)量上還不夠精細(xì)全面。

3 水利建設(shè)與管理項(xiàng)目全面績效工作完善重點(diǎn)和建議參考

3.1 建立完善預(yù)算績效管理制度，強(qiáng)化績效管理工作提醒檢查

預(yù)算績效管理遵循“支出必問效，無效必追責(zé)”的原則，應(yīng)按此細(xì)分責(zé)任，精細(xì)落實(shí)，對(duì)未設(shè)定績效指標(biāo)申報(bào)預(yù)算、績效指標(biāo)設(shè)定不完整或不規(guī)范、未按規(guī)定要求開展績效評(píng)價(jià)和自評(píng)等情況進(jìn)行提醒檢查。

3.2 增加績效管理工作人員數(shù)量，加強(qiáng)績效管理人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)

推動(dòng)預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理中全面實(shí)施的關(guān)鍵在于人。為提升績效管理質(zhì)量和水平，精細(xì)落實(shí)各項(xiàng)預(yù)算績效管理工作安排，長期持續(xù)發(fā)力務(wù)實(shí)做好績效管理工作，建議設(shè)置績效管理崗位，增加專人負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理工作。同時(shí)，建議進(jìn)一步加大對(duì)預(yù)算績效管理知識(shí)及軟件操作的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，逐步建立起一支政治過硬、業(yè)務(wù)熟練、作風(fēng)優(yōu)良的績效管理專業(yè)隊(duì)伍，為全面做好預(yù)算績效管理工作提供高質(zhì)量的管理保障。

3.3 充分溝通協(xié)調(diào)，結(jié)合實(shí)際工作，保持彈性，提前設(shè)置績效指標(biāo)

對(duì)于次年部長會(huì)議安排中對(duì)水利建設(shè)與管理工作內(nèi)容和績效影響不大的，在執(zhí)行中適當(dāng)靈活變通；對(duì)于次年部長會(huì)議中安排工作內(nèi)容和績效變動(dòng)很大的，須相應(yīng)調(diào)整績效指標(biāo)，必要時(shí)候調(diào)整相應(yīng)預(yù)算。設(shè)置績效指標(biāo)值，合規(guī)合理做好績效指標(biāo)設(shè)置，與實(shí)際工作相匹配。

3.4 通過多渠道多種類資料取證，收集效益指標(biāo)佐證資料

績效管理是通過分析投入產(chǎn)出進(jìn)行綜合判斷，在尋找目標(biāo)和實(shí)際差距的過程中，將每項(xiàng)差距進(jìn)行分解，努力找出差距產(chǎn)生原因，并對(duì)可能的改進(jìn)提出方案，權(quán)衡各個(gè)改進(jìn)方案的可行性，制定改進(jìn)方案，在下一個(gè)階段加以執(zhí)行。水利項(xiàng)目績效管理具有傳達(dá)水利建設(shè)與管理發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)和長期發(fā)展戰(zhàn)略的作用，也是一種行為導(dǎo)向，績效評(píng)價(jià)結(jié)果準(zhǔn)確和及時(shí)應(yīng)用，將促進(jìn)水利事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，在績效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，對(duì)于社會(huì)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等反映水利建設(shè)與管理長期效益的相關(guān)績效指標(biāo)，可通過多渠道，用多種類例如圖片、錄音、影像等更有證明力且數(shù)量相對(duì)合理的佐證資料進(jìn)行證明。

4 結(jié) 語

目前在水利建設(shè)與管理項(xiàng)目績效工作中，業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)績效內(nèi)容的編報(bào)、執(zhí)行和考核，財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)績效形式的組織和程序?qū)嵤?，兩者有機(jī)地將水利行業(yè)建設(shè)與管理相融合，這種業(yè)務(wù)與管理有機(jī)融合情況下的績效管理有其獨(dú)特優(yōu)勢和暫存問題。本文建議結(jié)合這種實(shí)際，通過調(diào)整績效管理方式方法，靈活設(shè)置彈性績效指標(biāo)，更加注重水利資金使用管理的精準(zhǔn)和實(shí)效，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算績效在水利建設(shè)與管理中全面實(shí)施，逐漸扭轉(zhuǎn)水利“重建設(shè)，輕管理”狀況，更好地適應(yīng)水利發(fā)展新形勢。