國務院新聞辦公室舉行《地下水管理條例》政策例行吹風會

國務院新聞辦公室于2021年11月22日下午3時舉行國務院政策例行吹風會，水利部副部長魏山忠和司法部立法四局局長黃祎、水利部政法司司長張祥偉、水利部水資源司負責人杜丙照介紹了《地下水管理條例》有關情況，并答記者問。

魏山忠指出，黨的十九屆六中全會通過的《決議》強調，加強生態(tài)文明建設，加大生態(tài)系統(tǒng)保護和修復力度。地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，還是重要的水資源戰(zhàn)略儲備，2020年全國地下水資源量8553.5億立方米，其中，與地表水不重復的地下水資源量為1198.2億立方米。做好地下水管理和保護工作，對于保障我國城鄉(xiāng)供水、支持經(jīng)濟社會發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境具有重要作用。

黨中央、國務院高度重視地下水管理和保護。習近平總書記多次作出重要指示批示，強調水是生命之源，確保地下水質量和可持續(xù)利用是重大的生態(tài)工程和民生工程；要求開展地下水超采漏斗區(qū)綜合治理，遏制全國地下水污染加劇狀況。李克強總理對加強地下水保護和修復、推進地下水超采區(qū)綜合治理試點作出部署。按照黨中央、國務院決策部署，水利部會同有關部門，先后組織開展了劃定地下水超采區(qū)、建立地下水取水總量和水位“雙控”指標、實施南水北調東中線受水區(qū)地下水壓采、推進華北地區(qū)地下水超采綜合治理等工作，取得了明顯的成效。全國地下水年開采量，從2012年達到最高1134億立方米后，2020年回落至892億立方米。

當前，我國地下水保護利用還存在兩個方面突出問題。一是局部超采嚴重。目前，全國21個省區(qū)市存在不同程度的超采問題，個別地區(qū)甚至存在開采深層地下水問題。地下水超采區(qū)總面積達28.7萬平方公里，年均超采量158億立方米，其中華北地區(qū)地下水超采問題最為嚴重。超采導致地下水水位下降、含水層疏干、水源枯竭，引發(fā)地面沉降、河湖萎縮、海水入侵、生態(tài)退化等問題。二是污染問題突出。城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)廢水排放、農(nóng)業(yè)面源污染導致地下水污染。根據(jù)《2020年中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》，以淺層地下水水質監(jiān)測為主的10242個監(jiān)測點中，Ⅰ-Ⅲ類水質的監(jiān)測點只占到22.7%,Ⅳ類占到33.7%,Ⅴ類占到43.6%。除水文地質化學背景影響外，污染是影響地下水水質的主要原因。地下水更新慢，超采、污染問題治理修復難度大。

制定《地下水管理條例》是深入貫徹習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想和習近平總書記治水重要講話指示批示精神，保障地下水質量和可持續(xù)利用的重要舉措。按照黨中央、國務院決策部署，水利部會同有關部門承擔了《條例》起草工作，司法部審查后報國務院。李克強總理9月15日主持召開國務院第149次常務會議審議通過，10月21日簽署國務院令第748號公布，《條例》自2021年12月1日起施行。

《條例》聚焦地下水超采、污染突出問題，強化地下水節(jié)約保護、超采治理和污染防治，主要從六個方面對地下水管理作出重要制度安排。一是規(guī)定了地下水調查評價、地下水保護利用和污染防治規(guī)劃、地下水儲備三項基礎性制度；二是規(guī)定了建立地下水“雙控”、地下水取水計量、地下水資源稅費征收等制度，明確了嚴格地下水取水許可申請條件、防止地下工程建設不利影響、禁止開采難以更新地下水等措施，推動節(jié)約、保護地下水；三是明確規(guī)定劃定地下水超采區(qū)、禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)，編制地下水超采綜合治理方案，推動實施地下水超采治理；四是規(guī)定了劃定地下水污染防治重點區(qū)，嚴格地下水污染管控的措施；五是規(guī)定建立國家地下水監(jiān)測站網(wǎng)和地下水監(jiān)測信息共享機制，強化對礦產(chǎn)資源開采和地下工程建設疏干排水、需要取水的地熱能開發(fā)利用項目的監(jiān)管措施。六是對超采、污染地下水行為，規(guī)定了嚴格的法律責任?！稐l例》作為我國第一部地下水管理的專門行政法規(guī)，將為強化地下水管理，防治地下水超采和污染起到十分重要的作用。

下一步，水利部將深入貫徹落實黨的十九屆六中全會精神，組織好《條例》的宣傳貫徹實施工作，抓緊完善相關制度，加快開展新一輪地下水超采區(qū)劃定，推進地下水“雙控”指標確定，加快推進地下水超采治理，強化地下水監(jiān)管和水行政執(zhí)法，加強與相關部門的協(xié)同配合，依法履行好地下水管理職責，保護好、利用好地下水資源，提高水安全保障能力，維護良好的生態(tài)環(huán)境。

魏山忠強調，《條例》認真貫徹習近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，把“節(jié)水優(yōu)先、高效利用”作為立法原則，設置了“節(jié)約與保護”專章。主要規(guī)定了以下幾個方面的制度：

一是“雙控”制度?！半p控”指的是地下水取水總量控制和水位控制。2012年，國務院印發(fā)了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，提出了實行地下水“雙控”要求。近十年來，國家在地下水“雙控”方面進行了大量的實踐探索，在控制地下水超采方面，“雙控”發(fā)揮了非常重要的作用。這次《條例》制定中，我們總結近年來在地下水管理方面的經(jīng)驗，把“雙控”上升為地下水管理的基本制度，體現(xiàn)了地下水管理更“嚴”的要求。具體實施中，就是制定各行政區(qū)地下水取水總量控制指標和地下水水位控制指標，據(jù)此來合理確定地下水取水工程的布局，制定年度取水計劃，嚴格控制取用地下水，防止地下水過度開發(fā)。地下水在地下，不像地表水看得很清楚，光實施總量控制，可能不準確，通過水量水位的“雙控”，體現(xiàn)“嚴”的要求。

二是需求管理。一方面，通過行政和技術手段減少地下水利用，包括嚴格的定額管理，促進地下水用水戶使用先進的節(jié)水技術、工藝和設備，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，推廣節(jié)水灌溉技術，降低用水消耗，提高用水效率。另一方面，通過經(jīng)濟手段抑制地下水需求。比如，在試點征收水資源稅的地方，實行差別稅率，合理提高地下水資源稅標準；在征收水資源費的地方，地下水的征收標準應高于地表水的標準，地下水超采區(qū)的征收標準應高于非超采區(qū)的標準，地下水嚴重超采區(qū)的征收標準應大幅高于非超采區(qū)的標準。

三是強化監(jiān)管。從取水和用水的環(huán)節(jié)規(guī)定了嚴格的管控措施，一是規(guī)定了不予批準取水許可申請的六種情形，提高取用地下水的門檻。這六種情形規(guī)定得非常具體，比如不符合“雙控”的要求，不符合限制開采區(qū)的規(guī)定，不符合行業(yè)用水定額和節(jié)水規(guī)定，不符合國家強制性標準等，一共有6個方面，明確規(guī)定了不予取水許可的情形。二是禁止開采難以更新的地下水，保護好這類珍貴水資源。三是要求地下水取水工程要安裝計量設施，全面掌握監(jiān)控取水情況。

杜丙照指出，“雙控”制度是地下水管理的基本制度。2017年，水利部和原國土資源部聯(lián)合印發(fā)《全國地下水利用與保護規(guī)劃》，明確了各省級行政區(qū)地下水取用水總量控制指標。部分省區(qū)按照規(guī)劃確定的地下水取用水總量控制指標，在地下超采區(qū)探索開展了地下水水位管控工作。2020年，水利部組織開展了全國地下水管控指標確定工作，以縣級行政區(qū)為單元確定地下水取用水總量和水位。目前全國31個省份均已提出了初步成果，部分省份已經(jīng)通過了我們組織的技術審查。其中，廣西、重慶、湖南三個省區(qū)已經(jīng)報省級人民政府同意后批準實施，取得了新的突破。2023年前，可以建立覆蓋全國平原區(qū)和重點山丘區(qū)的地下水“雙控”指標體系。

為了抓好“雙控”的貫徹落實，重點做好以下幾方面的工作：一是嚴格取水監(jiān)管?？h級以上地方人民政府水利部門對本行政區(qū)內的地下水取水工程登記造冊，建立監(jiān)督管理制度；對不符合“雙控”要求的取水，不予審批；對報廢的礦井、鉆井、地下水取水工程，及時封井或回填。

二是強化取水計量。新建、改建、擴建的地下水取水工程，要安裝計量設施；已有地下水取水工程，要限期安裝計量設施。取用地下水量達到取水規(guī)模以上的，要安裝在線計量設施，并將數(shù)據(jù)實時傳輸?shù)接泄芾頇嘞薜乃块T。

三是提升監(jiān)測水平。2015年以來，水利部、自然資源部共同建設國家地下水監(jiān)測工程，共完成國家級地下水監(jiān)測站20469個，實現(xiàn)全國大型平原、盆地和巖溶山區(qū)350萬平方公里地下水動態(tài)監(jiān)測。下一步，將繼續(xù)推進國家地下水監(jiān)測工程建設，補充完善地下水監(jiān)測站網(wǎng)，完善監(jiān)測工程體系，對地下水進行動態(tài)監(jiān)測，及時掌握地下水狀況。

四是加強監(jiān)督執(zhí)法。重點對有關地方落實“雙控”指標情況、地下水取水工程安裝計量設施情況，以及單位和個人取用地下水行為進行監(jiān)督檢查，對存在違法行為的，將依法作出處分或處罰。

黃祎強調，為了加強地下水管理，《條例》規(guī)定了嚴格的制度措施。為確保這些制度措施得到有效落實，按照黨中央、國務院關于用重典治理環(huán)境違法行為的要求，《條例》設定了嚴格的法律責任，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是加大對違法當事人的處罰力度。對未經(jīng)批準擅自取用地下水或者利用逃避監(jiān)管的方式排放水污染物等違法行為?！稐l例》在與相關法律、行政法規(guī)做好銜接的同時，著重從六個方面規(guī)定了嚴格的處罰措施，主要涉及地下水取水工程安裝計量設施問題，地下工程建設問題，報廢的礦井、鉆井、地下取水工程封井或者回填問題，利用巖層貯存石化原料或者有毒有害物質問題，侵占、毀壞或者擅自移動地下水監(jiān)測設施設備問題，以監(jiān)測、勘探為目的的地下水取水工程施工問題。

二是加大了對監(jiān)管主體的問責力度?！稐l例》規(guī)定縣級以上地方人民政府、縣級以上人民政府水行政、生態(tài)環(huán)境、自然資源主管部門和其他負有地下水監(jiān)督管理職責的部門，未采取有效措施導致本行政區(qū)域內地下水超采范圍擴大或者地下水污染狀況未得到改善甚至惡化、未完成本行政區(qū)域內地下水取水總量控制指標和水位控制指標，以及存在其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等違法行為的，由上級機關責令改正，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

三是多措并舉強化責任追究。對于違反《條例》的行為，規(guī)定了多種處罰措施，包括責令拆除或者關閉、按日最大取水能力計征相關費用、罰款、吊銷取水許可證等處罰方式。同時，《條例》規(guī)定，構成違反治安管理行為的，由公安機關給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

魏山忠強調，地下水的主要問題是超采和污染。超采之后，我們要加強治理，所以這是一個非常重要的問題。這次《條例》不光在控制超采方面，而且在超采治理方面也作出很多規(guī)定。大家知道，我們國家由于水資源短缺，特別是在北方，部分地區(qū)長期大量超采地下水，從而引發(fā)了地面沉降、生態(tài)退化等一系列的生態(tài)環(huán)境地質問題。近年來，特別是黨的十八大以來，在習近平生態(tài)文明思想的指引下，水利部和各個方面積極踐行習近平生態(tài)文明思想，積極推進以華北地區(qū)為重點的地下水超采綜合治理，應該說取得了非常明顯的成效。近兩年，京津冀部分地區(qū)地下水位回升，媒體都有很多的報道。

我們國家現(xiàn)在地下水超采問題仍然十分突出，所以《條例》既正視這些問題，也總結近年來在地下水超采治理方面取得的經(jīng)驗和好的做法，對地下水超采治理作出了較為全面的、具體的規(guī)定。

一是劃定超采區(qū)。國家要定期組織開展地下水狀況的調查評價，根據(jù)調查評價的結果，由水利部會同自然資源部組織劃定全國地下水超采區(qū)，并且依法向社會公布。我們正在進行新一輪的超采區(qū)劃定，劃定完要向社會公布。

二是劃定禁采區(qū)和限采區(qū)，并實行嚴格管控。根據(jù)地下水超采區(qū)劃定，還有地下水利用情況和管控需要，《條例》規(guī)定由省級水利部門會同自然資源等部門，組織劃定本行政區(qū)域內地下水禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)，經(jīng)省級人民政府批準后公布。

對于已經(jīng)發(fā)生嚴重地面沉降、地裂縫、海水咸水入侵、植被退化等地質災害或者生態(tài)退化的區(qū)域，劃定為禁止開采區(qū)。禁止開采區(qū)內不允許取用地下水?！稐l例》還規(guī)定，地下水超采區(qū)內，已經(jīng)有公共供水管網(wǎng)覆蓋，或者通過替代水源已經(jīng)解決供水問題的區(qū)域，都要劃定為禁止開采區(qū)，不允許再開采地下水。

對于地下水開采量接近可開采量，開采地下水可能引發(fā)地質災害或者生態(tài)退化的區(qū)域，劃定為限制開采區(qū)。在限制開采區(qū)內，不允許新增取用地下水，并且要逐步削減地下水取用量。

三是加強超采區(qū)治理。省級水利部門要會同有關部門，編制地下水超采綜合治理方案，實施地下水超采治理。同時，要求超采區(qū)縣級以上人民政府要加強節(jié)水型社會建設，在農(nóng)業(yè)節(jié)水、工業(yè)節(jié)水、城鎮(zhèn)生活節(jié)水、河湖地下水回補等方面，采取有效的措施，逐步實現(xiàn)地下水的采補平衡。

杜丙照指出，劃定地下水超采區(qū)、禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)，是實施地下水超采治理的基礎性工作，同時也是地下水進一步分區(qū)管理的重要抓手，《條例》對劃定程序和條件作出了明確的規(guī)定，總結有以下兩個方面。

一是關于超采區(qū)劃定。根據(jù)國家相關技術標準，年均地下水開采系數(shù)大于1的區(qū)域，或者因為地下水開采造成地下水水位持續(xù)下降、或引發(fā)生態(tài)環(huán)境地質問題的區(qū)域，應劃為超采區(qū)。2012—2014年，水利部組織完成了第一次全國地下水超采區(qū)的評價工作。2020年，水利部完成了京津冀新一輪地下水超采區(qū)的評價工作。從今年7月份，啟動了京津冀以外的其他地區(qū)新一輪超采區(qū)評價工作，計劃用一年半的時間來完成這次評定和劃定工作。目前，各省正在按照有關的要求抓緊開展相關工作。

二是關于禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)劃定。禁止開采區(qū)，是指禁止地下水開采的區(qū)域，限制開采區(qū)，是指限制地下水開采的區(qū)域?！皟蓞^(qū)”均應根據(jù)地下水管理保護的需要進行劃定。《條例》中第33條、第34條明確了劃定禁、限采區(qū)的六種情形。

水利部將結合新一輪地下水超采區(qū)評價結果，推動各省份開展禁止開采區(qū)、限制開采區(qū)的優(yōu)化調整，有關成果將及時向社會公布。

張祥偉指出，華北地區(qū)地下水超采問題，黨中央、國務院高度重視，社會也非常關注。因為這個地區(qū)是我國最缺水的地區(qū)之一，地下水超采問題也是最嚴重的。為了治理好這個地區(qū)的地下水超采問題，從2019年以來，水利部會同有關部門和地方，以京津冀為重點，實施了華北地區(qū)地下水超采綜合治理工作。這個治理區(qū)涉及11個地級市，149個縣級行政區(qū)，治理面積8.7萬平方公里。

治理措施可以歸結為兩個字，就是“減”和“增”?！皽p”主要是限制地下水開采。盡管華北地區(qū)的水資源利用效率、節(jié)水水平在我國是相對比較高的，但是還有潛力，所以要挖潛；再一個是要調整產(chǎn)業(yè)結構，限制高耗水產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)業(yè)種植結構調整，實行禁采限采，減少地下水開采量?！霸觥敝饕情_源。包括南水北調調來的水，還有當?shù)胤浅Ｒ?guī)水的利用，對河湖生態(tài)補水，再回補地下水。

通過這幾年實施情況來看，綜合治理效果還是不錯的。

一是地下水水位總體回升，是近幾年來首次。今年的情況，我們正在進行評估。從去年年底來看，淺層地下水的水位平均上升了0.23米，河北上升了0.24米，北京上升了0.23米，天津上升了0.18米。從淺層來看，回升的面積大概占了24.3%，地下水水位穩(wěn)住了，沒有再下降的面積大概占了58.2%。從深層來看，平均回升了1.34米，水位回升的面積大概占了59.5%，水位穩(wěn)定的面積占了26.3%。地下水持續(xù)下降的態(tài)勢得到了初步的遏制。

二是河湖有水河段增加，地下水回補效果明顯。2019—2020年，累計生態(tài)補水79.1億立方米，測算了一下，入滲率大概是38.8%。從去年的情況看，治理區(qū)補水的河湖，有水河長達到1873公里，為補水前的2.06倍，水面達到了700多平方公里。其中滹沱河、七里河等5條河流全線貫通，干涸斷流40年的滹沱河重現(xiàn)生機。通過生態(tài)補水，這些補水河段周邊10公里范圍的淺層地下水，平均回升0.42米，河湖補水會影響15公里左右的范圍。這是治理的初步效果，但是地下水超采治理是個長期過程。

《條例》對治理地下水超采作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。下一步，我們將認真落實《條例》的有關規(guī)定和建立水資源剛性約束制度的要求，重點抓好以下幾方面工作：一是切實落實“雙控”制度，加強監(jiān)測計量。監(jiān)測方面，監(jiān)測站網(wǎng)還需要加密；計量方面，要強化取用水戶的計量監(jiān)控，嚴密監(jiān)控地下水取水總量和水位的變化。二是強化監(jiān)管執(zhí)法，開展取用地下水綜合整治和專項執(zhí)法。這項工作今年我們已經(jīng)在做，從今年的情況來看，我們通過京津冀水資源專項執(zhí)法行動，查處了381起非法取水案件。《條例》實施以后，我們還要進一步加大水資源專項整治和專項執(zhí)法，真正把“雙控”制度剛起來。三是做好“減”和“增”的工作，深入開展節(jié)水、產(chǎn)業(yè)結構調整、水源置換、生態(tài)補水等工作，推動華北地區(qū)地下水綜合治理工作取得新的進展。

魏山忠強調，法律的生命力在于實施，所以《條例》制定固然重要，能不能落實更重要。水利部高度重視這部《條例》的貫徹實施。具體講，我們將通過以下舉措來確?！稐l例》規(guī)定的一些制度、措施能夠切實落實到位。

一是做好《條例》的宣貫。《條例》宣貫已經(jīng)納入到水利“八五”普法的重要內容，采取多種形式來加大宣傳力度，推動廣大干部職工把握好《條例》的主要規(guī)定和精神實質，提高貫徹實施《條例》的能力和水平。同時，推進全社會了解地下水管理的要求，提高遵法守法、珍惜地下水的自覺性。

二是加強配套制度的建設。要結合《條例》及相關法規(guī)的實施，制定地下水開發(fā)利用、監(jiān)督管理的配套制度，來進一步細化《條例》規(guī)定的像地下水狀況調查評價、規(guī)劃的編制、超采治理、監(jiān)督監(jiān)測等事項，來明確工作程序、工作要求和整改補救措施，促進《條例》有關規(guī)定落地。

三是要切實管好地下水。推進以縣為單位的地下水取水總量和水位控制指標確定工作?！半p控”是這次《條例》最剛性、最硬的制度，要把兩個指標確定好，以縣為單位，強化“雙控”管理。我們還開展地下水水位變化的通報。今年同期跟去年同期相比，地下水水位到底是上升還是下降，對下降幅度較大的要通報。加強對地下水取水工程的管理，推進地下水取用計量，建立地下水誠信檔案制度，推動地下水開發(fā)利用和保護行為納入國家誠信信用制度體系。建立地下水戰(zhàn)略儲備與應急備用制度，會同有關部門對地下水儲備工作進行指導、協(xié)調和監(jiān)督檢查。

四是要推動重點區(qū)域地下水超采的治理。華北是我們國家地下水超采最嚴重的地區(qū)，我們繼續(xù)深入實施華北地區(qū)地下水超采綜合治理，以及南水北調受水區(qū)地下水的壓采。同時，我們還要穩(wěn)步推動我國超采比較嚴重的其他重點地區(qū)的地下水超采治理。目前，我們掌握其他比較嚴重的還有大概十個重點地區(qū)，比如像東北的三江平原、松嫩平原、遼河平原、西遼河流域，中部有黃淮地區(qū)，在西北地區(qū)有河西走廊、天山南北麓以及吐哈盆地，還有鄂爾多斯臺地，以及華南北部灣地區(qū)，這些都是我國除了華北地區(qū)以外地下水超采比較嚴重的地區(qū)。對這些地區(qū)我們正在制定超采治理方案。要落實好區(qū)域節(jié)水、水源置換、種植結構調整等各種措施，督促各省份按期實現(xiàn)地下水超采治理目標。

五是要進一步提升監(jiān)控能力。以國家地下水監(jiān)測工程為基礎，完善地下水監(jiān)測體系，提高數(shù)據(jù)質量，加強數(shù)據(jù)應用，推進數(shù)據(jù)共享，對地下水進行實時動態(tài)客觀的評價。還要加快先進技術的研發(fā)和成果的轉化應用，提高科技支撐能力。加強部門間、部門與地方政府間的協(xié)作，積極發(fā)動公眾參與到地下水監(jiān)管，形成地下水管理保護的合力。

（來源：水利部網(wǎng)站）