劉燕

近年，全球新發(fā)傳染病傳播范圍廣、傳播速度快、社會危害大，成為全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域的重點和難點。應(yīng)對突發(fā)傳染疾病引發(fā)的公共衛(wèi)生事件，不僅涉及公共醫(yī)學和技術(shù)問題，也涉及社會風險形態(tài)下的國家治理問題。2020年2月5日，習近平總書記指出：“實踐告訴我們，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，全面提高依法防控、依法治理能力?！盵1]隨后,當月召開的中央深改委會議、統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展等會議均強調(diào)全面加強和完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。

我國在傳染病的監(jiān)測、報告方面不斷加強法律規(guī)范、行政措施的完善與創(chuàng)新。從2008年起，國家實施重大傳染病防治科技重大專項計劃，使我國在傳染病防控監(jiān)測等領(lǐng)域達到國際先進水平，并成功應(yīng)對禽流感、甲型H1N1流感。2013年在應(yīng)對H7N9禽流感疫情的實踐中，中國模式被世衛(wèi)組織譽為“全球典范”。由于組織穩(wěn)妥、制度措施得力、群眾與社會支持，疫情防控取得顯著成效。但是，我國抗擊新冠肺炎疫情的實踐，暴露出傳染病防控尤其是監(jiān)測等環(huán)節(jié)法律制度的缺陷。其中，相關(guān)法律法規(guī)不夠體系化是重要缺陷之一。因此，加強重大疫情防控體制機制、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，需要在立法層面通盤考慮，從法律法規(guī)體系化角度完善重大疫情防控體制機制、健全公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。

一、立足政府依法治理能力，完善法律體系頂層設(shè)計

法律體系通常是一個國家全部現(xiàn)行法律規(guī)范，分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體。習近平總書記明確提出：“要完善疫情防控相關(guān)立法，加強配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的傳染病防控法律體系?！盵1]

目前，我國有很多關(guān)于傳染病監(jiān)測的法律法規(guī)，但多屬于應(yīng)急處理的產(chǎn)物，缺乏體系化考慮。為應(yīng)對非典疫情，國務(wù)院2003年制定了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，細化傳染病監(jiān)測制度，規(guī)定了疫情必報制度。2004年《傳染病防治法》修訂，著力解決非典時期存在的“國家對傳染病暴發(fā)流行的監(jiān)測、預(yù)警能力較弱；疫情信息報告、通報渠道不暢……采取緊急控制措施的制度不夠完善”[2]等問題。2007年頒布實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》一定程度上彌補了《傳染病防治法》之不足。2020年2月，為應(yīng)對新冠肺炎疫情，《中央全面依法治國委員會關(guān)于依法防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情 切實保障人民生命健康安全的意見》發(fā)布。2020年6月，我國衛(wèi)生健康領(lǐng)域首部基礎(chǔ)性、綜合性法律《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》實施，把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位、融入各項政策。另外，國務(wù)院制定了一系列配套法規(guī)，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門制定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測信息報告管理辦法等部門規(guī)章和規(guī)范性文件十多部，形成傳染病防控法律的子體系，構(gòu)成了傳染病預(yù)防、控制、救治、公共衛(wèi)生管理的法律體系，為規(guī)范并保障傳染病疫情防控提供了法律保障。

目前，我國關(guān)于傳染病監(jiān)測的法律規(guī)范尚不夠體系化，因此，下一步要做的首要工作是立足政府治理能力，完善法律體系頂層設(shè)計。正如《傳染病防治法》修訂意見所闡釋的：著眼健全公共衛(wèi)生法律體系，注意相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)銜接，做好與《國境衛(wèi)生檢疫法》《動物防疫法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》等法律的銜接性規(guī)定，保證相關(guān)法律之間的系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，不斷強化公共衛(wèi)生法治保障。[3]

二、明確傳染病預(yù)防監(jiān)測的權(quán)限和責任

傳染病監(jiān)測法律體系化要解決的關(guān)鍵問題，應(yīng)是結(jié)合我國國家治理的實情，明確監(jiān)測預(yù)防的權(quán)限劃分，尤其要強化權(quán)力(組織者和責任者)主體的責任。防控管理突發(fā)聚集性重大傳染疾病，系國家權(quán)力的集成化、高效化行動，因而必須在法治基礎(chǔ)上強化具體權(quán)力主體及監(jiān)管人的責任。

首先，明確行政機關(guān)劃定、調(diào)整傳染病種類的權(quán)限，關(guān)注不明原因聚集性傳染病的界定及權(quán)力配置。關(guān)于傳染病的法定概念，尤其是聚集性不明原因的新發(fā)傳染病，《傳染病防治法》應(yīng)采用外延定義，輔之以傳染病的本質(zhì)屬性，擴大法律的調(diào)整對象。從比較法的角度看，日本《感染癥預(yù)防及感染癥患者治療法》明確規(guī)定，新型傳染病是“被認定為可在人與人之間傳播的疾病，與已知的傳染病的癥狀及治療方法存在明顯差異的，染病后病情危重，蔓延后會對國民的生命和健康產(chǎn)生重大的影響的傳染病”[4]。借鑒域外立法經(jīng)驗，我國立法可以將《傳染病防治法》中的兜底規(guī)定“其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病”修改為“其他乙類傳染病和具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”，并在法律實施細則中具體規(guī)定。關(guān)于傳染病的法定種類，依據(jù)1989年《傳染病防治法》，國務(wù)院可以增加或者減少甲類傳染病病種并予公布，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門可以增加或者減少乙類、丙類傳染病病種。2004年《傳染病防治法》修訂，在法定傳染病種類中增加了兩種乙類傳染病，即傳染性非典型肺炎與人感染高致病性禽流感，并采取甲類傳染病的防控措施。該法明確了如下劃定：其他乙類傳染病和突發(fā)原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預(yù)防、控制措施的，由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門及時報經(jīng)國務(wù)院批準后予以公布實施。(第四條)基于這種規(guī)定，2009年衛(wèi)生部經(jīng)國務(wù)院批準，將甲型H1N1流感(禽甲流感病毒的亞型)納入乙類傳染病，并采取甲類防控措施。2013年《傳染病防治法》修訂，強調(diào)權(quán)力主體下沉：國務(wù)院衛(wèi)生行政部門根據(jù)傳染病暴發(fā)、流行情況和危害程度，可以決定增加、減少或者調(diào)整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。(第三條第五款)例如，2013年國家衛(wèi)生計生委決定將人感染H7N9禽流感納入乙類傳染病，將甲型H1N1流感從乙類調(diào)整為丙類。需要注意的是，對行政部門的授權(quán)需要與行政處罰的法律規(guī)定相協(xié)調(diào)，還要考慮行政處置權(quán)力的科學配置問題。如果說對于病人、病原攜帶者、疑似病人尚可予以強制隔離治療的話，在非緊急狀態(tài)下對于密接者和次密接者采取留觀之外的限制措施就需要慎重考慮。這是因為，“抗疫中的集中統(tǒng)一經(jīng)驗不能簡單搬用到疫后的治理當中”[5]。

其次，傳染病監(jiān)測問題。傳染病監(jiān)測，也稱流行病學監(jiān)測、公共衛(wèi)生監(jiān)測，是指長期、連續(xù)和系統(tǒng)地收集疾病的動態(tài)分布及其影響資料，分析信息、報告反饋，從而支持公共衛(wèi)生行動。傳染病防治的關(guān)鍵在于及早監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，從而切斷傳播路徑，因此地方政府的職責和權(quán)力配置顯得尤為重要。針對傳染病種類的法定主義模式，在將新發(fā)傳染病納入法定傳染病管理之前，法律有必要預(yù)先做出過渡安排，以風險防范為原則授予地方政府采取相應(yīng)措施的權(quán)力，以適當措施換取寶貴的疫情監(jiān)測時間?！秱魅静》乐畏ā窇?yīng)該在其實施細則中明確規(guī)定，省級政府及其疾控機構(gòu)有權(quán)處置基層報告的疫情監(jiān)測報告。這有利于在監(jiān)測相關(guān)環(huán)節(jié)，圍繞“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的目標，強化疾控機構(gòu)的信息收集、分析、利用能力，完善公共衛(wèi)生重大風險的研判機制。

再次，對醫(yī)療衛(wèi)生、疾控機構(gòu)及其工作人員違法、犯罪的平等追責。如未及時采取防控措施、未依法通報或者干預(yù)報告等失職、瀆職的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員需要追究法律責任。根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(2011)第五十條之規(guī)定，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的責任主體，未履行監(jiān)測、報告等職責，情節(jié)嚴重的，予以紀律處分；后果嚴重的，可依據(jù)刑法追責。根據(jù)《傳染病防治法》(2013)第六十六條至第六十九條的規(guī)定，衛(wèi)生部門、醫(yī)療機構(gòu)的責任主體未履行報告、預(yù)防、監(jiān)督等職責，后果嚴重的，給予行政處分直至開除；對于疾控機構(gòu)，只要具有未履行監(jiān)測、報告職責的，即予以行政處分。值得探討的是，是否要考慮“情節(jié)嚴重的，依法給予開除處分；后果嚴重的，主要責任人應(yīng)當引咎辭職”。筆者認為，情節(jié)嚴重的既然可給予行政開除處分，后果嚴重就要追究刑事責任，而不是引咎辭職的問題；且這兩種嚴重社會危害行為如果成立結(jié)果犯，本身即已構(gòu)成玩忽職守或濫用職權(quán)的瀆職犯罪。我國刑法對瀆職犯罪有明確規(guī)定，兩高在非典疫情時期發(fā)布的《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，負有組織、協(xié)調(diào)、指揮、災(zāi)害調(diào)查、控制、醫(yī)療救治等職責的國家機關(guān)工作人員，有瀆職行為且造成重大損失的，以濫用職權(quán)罪或者玩忽職守罪定罪處罰。兩高、兩部2020年聯(lián)合發(fā)布的 《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，為打擊相關(guān)違法犯罪行為提供了有效政策指引，其中，對于衛(wèi)生行政部門的工作人員嚴重不負責任，不履行或者不認真履行防治監(jiān)管職責，導致新冠肺炎傳播或者流行，情節(jié)嚴重的，以傳染病防治失職罪定罪處罰?！缎谭ㄐ拚?十一)》對妨害傳染病防治罪進行修正：單位或個人拒絕執(zhí)行縣級以上人民政府、疾病預(yù)防控制機構(gòu)依照傳染病防治法提出的預(yù)防、控制措施，引起甲類傳染病以及依法確定采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施的傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的，即可構(gòu)成犯罪。

三、法律實施必須保障法益與規(guī)范的協(xié)調(diào)

(一)公眾知情權(quán)、防疫公權(quán)及公民隱私權(quán)的協(xié)調(diào)

突發(fā)事件發(fā)生后，公眾會產(chǎn)生針對性的對防控信息知情的需求，并指引個人應(yīng)對行為。在突發(fā)重大傳染病疫情的社會情勢下，無論公眾知情權(quán)訴求或者防疫、抗疫公共利益的需要，均存在侵害隱私權(quán)問題。比如，公布感染者的單位、住址乃至聯(lián)系方式等不必要信息?！睹穹ㄍ▌t》《民法總則》以及最高人民法院的司法解釋對隱私權(quán)的規(guī)定比較模糊，2021年實施的《民法典》明確規(guī)定了自然人的名譽權(quán)和隱私權(quán)，并以 “隱私權(quán)和個人信息保護” 專章進行規(guī)范，但并沒有關(guān)于涉疫自然人隱私權(quán)和知情權(quán)的明確規(guī)定。

就信息公開而言，《政府信息公開條例》第二十條信息公開的“預(yù)警信息”一詞，用語抽象，導致各地行政公開事項具體范圍自由度較大。但總體上，我國的防疫抗疫有法可依、實踐舉措有例可循。在面臨突發(fā)疫情的社會情勢時，自然人的私權(quán)要讓位于公共利益，政府和全民抗疫的社會利益顯然需要適度擴張。從科學合理的角度來說，對于病毒感染者、疑似病原攜帶者的信息公布和人身隔離，屬于公眾利益，更屬于行政應(yīng)急管理范疇，有必要在一定范圍內(nèi)公開。2020年2月中央網(wǎng)信辦發(fā)布《關(guān)于做好個人信息保護利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作的通知》，回應(yīng)了《民法典》的規(guī)定，強調(diào)任何單位和個人未經(jīng)被收集者同意不得公開其個人信息，因聯(lián)防聯(lián)控工作需要，并經(jīng)過脫敏處理的除外，對于個人信息收集公開、利用大數(shù)據(jù)支撐聯(lián)防聯(lián)控工作加以規(guī)范指導。[6]因此，法律實施必須兼顧自然人隱私權(quán)的保護。

(二)傳染病監(jiān)測行為的專業(yè)輔助與社會監(jiān)督問題

對法定權(quán)力予以法治實踐下的充實與完善，涉及法定權(quán)力的輔助問題。類似的立法例，比如《立法法》2015年修正后，全國人大常委會將城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)保、歷史文化保護的法律事項權(quán)限下放到設(shè)區(qū)的市的人大?；诎l(fā)展的眼光，我們應(yīng)當探索如何保障一線醫(yī)療機構(gòu)和臨床醫(yī)師有法有據(jù)地監(jiān)測。首先，《傳染病防治法》應(yīng)明確規(guī)定，疾控、醫(yī)療和采供血機構(gòu)和人員，發(fā)現(xiàn)傳染病疫情以及突發(fā)原因不明的傳染病時，應(yīng)當遵循疫情報告屬地管理原則，按照規(guī)定的內(nèi)容、程序、方式和時限報告。其次，促進防疫措施的科學合理實施。防疫執(zhí)法，既要遏制“在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表不屬實言論，嚴重擾亂社會秩序”的不法行為，也要建立拓展傳染病癥狀監(jiān)測及傳染病病原學監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，健全網(wǎng)報、醫(yī)療人員報告、科研發(fā)現(xiàn)報告等多渠道疫情監(jiān)測及其快速反應(yīng)體系，實現(xiàn)重大疫情風險監(jiān)測預(yù)警信息數(shù)據(jù)共享，完善公共衛(wèi)生重大風險的研判、評估、決策、防控協(xié)同機制。[7]我國對疫情的高效及時監(jiān)測，為疫情調(diào)查、判斷及防控措施提供了科學有效的數(shù)據(jù)與信息支撐。[8]未來的疫情防控，一線機構(gòu)和部門應(yīng)進一步規(guī)范其處置流程及標準，整合直報系統(tǒng)，以科學高效地防控不明傳染疾病。

(三)防疫執(zhí)法過程中的權(quán)利平等保護問題

法律面前一律平等，這是我國憲法和各個部門法律的基本原則。首先，平等原則體現(xiàn)在新冠肺炎疫情防控實踐工作中，就是要求執(zhí)法機關(guān)踐行以人民為中心的防疫觀。雖然出于常理常情，部分群眾會本能地排斥曾經(jīng)的感染人員和疫區(qū)人員，但是在執(zhí)行防疫抗疫規(guī)則過程中，必須堅持執(zhí)法平等、不得歧視的原則。其次，在社會相關(guān)領(lǐng)域貫徹平等保護原則。在不同地域和疫情不同階段，個別有違平等保護的現(xiàn)象，反映出該地方該部門治理能力的“短板”。例如，在復(fù)工復(fù)產(chǎn)初期，個別地區(qū)違反勞動法和行政法，不能平等保護曾經(jīng)的疫區(qū)人員的平等就業(yè)權(quán)。新常態(tài)下，應(yīng)該對本國不同階層民眾予以同等保障，對外國公民予以非參保普通待遇，執(zhí)法部門必須嚴格執(zhí)行傳染病防控法律規(guī)則，防疫執(zhí)法面前一律平等，以爭取并鞏固防控實踐的輿論支持和社會根基。