國(guó)土空間規(guī)劃的問(wèn)題及其優(yōu)化策略分析

周宏冀 江西省地質(zhì)局普查綜合大隊(duì)

一、國(guó)土空間規(guī)劃的概述

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，同時(shí)也是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃工作，主要針對(duì)國(guó)土資源展開(kāi)的一項(xiàng)綜合部署活動(dòng)，是為了合理配置資源開(kāi)發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃包括對(duì)國(guó)土資源開(kāi)發(fā)利用、建設(shè)以及環(huán)境保護(hù)治理等等，所作出的科學(xué)性和指導(dǎo)性的建議和規(guī)劃，進(jìn)而通過(guò)合理的空間規(guī)劃，可以有效的提高國(guó)土空間規(guī)劃效率，以在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步過(guò)程中實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源的可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人們生活質(zhì)量和生活水平的雙向提高?，F(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)效率較低，出現(xiàn)各種資源短缺的現(xiàn)象，同時(shí)生態(tài)環(huán)境還在不斷惡化，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也不能有效地持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)土安全問(wèn)題現(xiàn)象頻繁發(fā)生。因此，在開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃工作中，需要相關(guān)人員始終堅(jiān)持著長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的原則，明確了城市定位，充分了解了城市化的建設(shè)要求后，以近期實(shí)施為規(guī)劃的著眼點(diǎn)，完善近期實(shí)施的落實(shí)和規(guī)劃，將長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的藍(lán)圖，同時(shí)，要制定科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)，并且放眼于未來(lái)，提出科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃計(jì)劃，更好地實(shí)施長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃戰(zhàn)略。尤其在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)建設(shè)和發(fā)展迅猛而快速，資源問(wèn)題日益嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題也愈來(lái)愈被人們重視的背景下，這就要求相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的保護(hù)，堅(jiān)持長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略和近期實(shí)施相結(jié)合，貫徹落實(shí)一體化、綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展等新的規(guī)劃理念，進(jìn)而合理利用土地以及保護(hù)土地資源的不被破壞，對(duì)于解決當(dāng)前我國(guó)社會(huì)面臨的土地資源矛盾非常重要。

二、新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，由于我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃種類較多，土空間規(guī)劃不單單是資源的分配，還應(yīng)該涉及環(huán)境的保護(hù)、資源的分類、現(xiàn)代城市的可持續(xù)發(fā)展等，各種類彼此之間關(guān)系也是錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致在國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中協(xié)調(diào)性和銜接性方面存在不足，這也導(dǎo)致當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃與預(yù)期目標(biāo)之間存在較大的差距。因此需要分析當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃中存在的問(wèn)題，并采取有效的措施對(duì)國(guó)土資源空間規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資源的有效利用。

（一）國(guó)土空間規(guī)劃體系框架不完善

科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃體系是保障土地資源處用率且實(shí)現(xiàn)資源的合理分配的重要基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)階段，國(guó)土空間規(guī)劃體系框架還不完善，加上各城市劃定的規(guī)劃區(qū)范圍存在較大的差異，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃指導(dǎo)思想和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使得規(guī)劃過(guò)程中缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，進(jìn)而在實(shí)踐過(guò)程中，各個(gè)部門各自為政，重復(fù)、沖突的問(wèn)題頻發(fā)，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，將不同的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到不同空間規(guī)劃類型中，會(huì)使同一空間主體產(chǎn)生多種多樣的矛盾，這對(duì)于國(guó)土開(kāi)發(fā)和保護(hù)工作的開(kāi)展帶來(lái)了較大的影響。而且缺乏完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，一旦遇到政策調(diào)整，受制于專業(yè)領(lǐng)域和專題性等因素的影響，必然會(huì)導(dǎo)致土地管理工作更為混亂，再加上一些部門的專題性規(guī)劃在綜合性和全局性方面存在欠缺，同時(shí)各規(guī)劃在選擇基礎(chǔ)底圖、坐標(biāo)體系、用地指標(biāo)和分類標(biāo)準(zhǔn)等方面存在技術(shù)性差異，這就導(dǎo)致同一處土地出現(xiàn)多項(xiàng)利用規(guī)劃，為具體規(guī)劃的協(xié)調(diào)和具體實(shí)施帶來(lái)了一定的難度。

（二）國(guó)土空間規(guī)劃管理滯后

首先，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的層級(jí)呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢(shì)，同時(shí)對(duì)于土地統(tǒng)籌等方面的問(wèn)題缺乏充分考慮，土地供需矛盾過(guò)大，而重復(fù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，無(wú)法有效利用國(guó)土資源，各個(gè)層級(jí)之間的差異性沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)；其次，規(guī)劃理念和內(nèi)容不夠先進(jìn)。傳統(tǒng)的國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中，往往過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，而忽視社會(huì)民生問(wèn)題，導(dǎo)致在實(shí)踐規(guī)劃過(guò)程中，出現(xiàn)規(guī)劃整體和實(shí)際情況不符的情況，其數(shù)據(jù)來(lái)源、規(guī)劃期限、實(shí)施進(jìn)度也存在較大差異性，導(dǎo)致各中類型的國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)無(wú)法對(duì)接。最后，規(guī)劃調(diào)控作用不強(qiáng)。由于上級(jí)國(guó)土規(guī)劃缺乏有力調(diào)控，導(dǎo)致上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃的管制能力不強(qiáng)，使得地方政府在加大城市建設(shè)規(guī)模時(shí)缺乏合理約束，并沒(méi)有按照總體規(guī)劃來(lái)進(jìn)行，同時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃、林業(yè)、國(guó)土資源及環(huán)保等部門沒(méi)有將空間管理和統(tǒng)籌作用充分發(fā)揮出來(lái)，整個(gè)規(guī)劃結(jié)果不盡如人意，導(dǎo)致調(diào)控作用發(fā)揮不出來(lái)。

（三）規(guī)劃在分工上不明確和不清晰

根據(jù)空間規(guī)劃發(fā)展歷程來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃作為一個(gè)有機(jī)的整體，各組成部分具有不可分割性，而且，針對(duì)不同的部門在規(guī)劃分工上也會(huì)存在不同，側(cè)重點(diǎn)不一致，但是存在互相影響、相互牽制的關(guān)系。但在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)土空間規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)缺乏有效配合，進(jìn)而使得規(guī)劃體系的統(tǒng)一性并沒(méi)有有效的顯現(xiàn)出來(lái)，整體規(guī)劃在職能上劃分不清，各類國(guó)土空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，并且自成體系，難以形成對(duì)空間規(guī)劃指導(dǎo)，而且各部門沒(méi)有樹(shù)立全局的意識(shí)，只注重于自身的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃工作各自為政，在空間總體規(guī)劃方面欠缺統(tǒng)籌性，規(guī)劃的類別在協(xié)調(diào)性很差，這導(dǎo)致對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的有效性和科學(xué)性帶來(lái)了較大的影響，另外，國(guó)土空間規(guī)劃在層級(jí)功能方面存在重合和交叉的問(wèn)題，上級(jí)對(duì)下級(jí)規(guī)劃的管控力度較弱，達(dá)不到預(yù)期的規(guī)劃調(diào)控力度。

三、國(guó)土空間規(guī)劃的具體路徑

（一）建立完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系

為了推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃的順利實(shí)施，就要從根本上構(gòu)建健全、完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，因此，在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過(guò)程中，需要從上至下對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)化，完成縱向溝通，提高頂層的規(guī)劃水平，構(gòu)建統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以此來(lái)對(duì)基層起到引導(dǎo)作用，做到有法可依、分工明確。因此，在具體工作中，要重視國(guó)土規(guī)劃的宏觀性和戰(zhàn)略性，按照由中央到地方的順利依次建立層次關(guān)系，使各級(jí)政府能夠形成一個(gè)部門體系，且應(yīng)該以中央政府為指揮，服從上級(jí)政府的調(diào)配。通過(guò)對(duì)各部門規(guī)劃?rùn)?quán)利邊界進(jìn)行明確，消除管理部門職能交叉、工作項(xiàng)目重疊等問(wèn)題。同時(shí)，需要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式、用地分類、管控分區(qū)等內(nèi)容，通過(guò)從組織機(jī)構(gòu)方面建立層級(jí)關(guān)系，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的調(diào)控力，并基于全局視角，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃的統(tǒng)籌安排。在實(shí)踐過(guò)程中要結(jié)合國(guó)家和省級(jí)的規(guī)劃方案，并結(jié)合本地城鎮(zhèn)具體情況加以融合，并將其作為各項(xiàng)規(guī)劃的首要目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)上下層的有效溝通協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃真正落到實(shí)處。在橫向協(xié)調(diào)方面需要具有層次性和清晰的結(jié)構(gòu)，各級(jí)要明確分工，執(zhí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步完善空間規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)，提高國(guó)土空間規(guī)劃的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，在政府、公民、社會(huì)三者之間起到調(diào)節(jié)中和的作用，有效避免一些不合理現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高公眾的參與度和積極性，進(jìn)而發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

（二）建立全方位的空間保護(hù)開(kāi)發(fā)利用策略

為了能夠在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)和保護(hù)做出的綜合部署，那么在進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，國(guó)土空間規(guī)劃部門必須貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于空間規(guī)劃體制改革要求，探究各種規(guī)劃過(guò)程中存在的問(wèn)題，并綜合分析規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容，構(gòu)建新時(shí)代空間保護(hù)制度和開(kāi)發(fā)秩序，統(tǒng)一管控和高效利用空間資源在此基礎(chǔ)上制定出新的管理方式，強(qiáng)化全域管控，健全用途管制，進(jìn)而促進(jìn)規(guī)劃內(nèi)容的有機(jī)融合。同時(shí)，規(guī)范國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的秩序，糾正市場(chǎng)機(jī)制失靈，明確各類國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的邊界，解決空間開(kāi)發(fā)負(fù)外部性問(wèn)題，空間的過(guò)度開(kāi)發(fā)和多項(xiàng)規(guī)劃的重復(fù)使用，推進(jìn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一空間規(guī)劃，深化細(xì)化用途管制，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，是優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的重要源頭保護(hù)手段和途徑。在提高國(guó)家國(guó)土空間治理效率和政府管理效能的同時(shí)，合理控制土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提高綜合利用效率，從而推進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)集約高效的土地資源利用方式，充分做好保護(hù)和利用一體化和諧發(fā)展，維護(hù)空間開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)整體利益。

（三）加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃的生態(tài)調(diào)控

為了提高土地使用規(guī)劃的合法性，需要結(jié)合當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)狀，來(lái)積極探究管理的創(chuàng)新，在國(guó)土空間規(guī)劃工作開(kāi)展過(guò)程中，政府相關(guān)部門需要建立國(guó)土空間規(guī)劃生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管體系，不斷強(qiáng)化監(jiān)測(cè)應(yīng)急能力，并加強(qiáng)完善土地使用規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理方式，合理配置環(huán)保設(shè)備，以此來(lái)規(guī)范社會(huì)行為，避免出現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境的事件發(fā)生，從而為國(guó)土規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到重要保障作用。其次，同時(shí)還要加大科研投入力度，深入研究土地使用規(guī)劃的重要性，重視各各路 新技術(shù)和環(huán)保設(shè)備的研發(fā)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的綜合治理，科學(xué)開(kāi)發(fā)利用資源，深入研究土地使用規(guī)劃的合理性，以解決發(fā)展中的某些矛盾，緩解資源短缺壓力，培訓(xùn)土地使用規(guī)劃人員，并投入足夠的資金，積極采取減少污染的技術(shù)措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。最后，為了進(jìn)一步優(yōu)化土地利用，必須基于區(qū)域內(nèi)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，不斷進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)，建立完善的規(guī)劃?rùn)C(jī)制，還需要為國(guó)土規(guī)劃環(huán)保部門輸送更多的高素質(zhì)型人才，不斷推動(dòng)我國(guó)資源、人口、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的和諧共存。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，國(guó)土空間規(guī)劃具有較強(qiáng)的戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和綜合性，能夠全方位對(duì)國(guó)土空間資源進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治。因此為了提高我國(guó)國(guó)土空間治理能力，保障國(guó)土空間資源規(guī)劃的科學(xué)理性，那么，就需要結(jié)合新時(shí)代的特點(diǎn)，構(gòu)建健全、完善的國(guó)土空間規(guī)劃體系，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化，積極推進(jìn)國(guó)級(jí)層面、省級(jí)層面規(guī)劃的融合，協(xié)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃，充分利用國(guó)土資源，為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)工作的有序開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。