陳長太 李學(xué)峰

(上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計研究院，上海 200233)

1 管理現(xiàn)狀

上海地處太平洋季風區(qū)，氣候情況較為復(fù)雜，災(zāi)害性天氣時有發(fā)生[1]。經(jīng)過多年建設(shè)基本形成“千里海塘、千里江堤、區(qū)域除澇、城鎮(zhèn)排水”四道防線防汛保安體系，全市現(xiàn)狀河道(湖泊)4.73萬條，河湖水面率9.98%[2]；已建水利控制片外圍水閘281座，總凈寬2948m，外圍除澇泵站46座、總規(guī)模1146m3/s；已達標流域防洪、區(qū)域防洪和城市防洪堤防及海塘總長度約1157公里，為上海城市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展做出了積極貢獻[3]。上海歷屆市委市府不僅對防洪除澇工程建設(shè)高度重視，對工程管理也十分重視。2000年，上海市水務(wù)局成立，聚合了水利、排水、供水3大部門,成為全國第一個省級水務(wù)一體化管理機構(gòu)。經(jīng)過近20年的管理實踐，水務(wù)管理體系日臻完善。

1.1 建立了較完善的管理體制機制

1.1.1 海塘工程管理

上海市水務(wù)局是海塘工程的水行政主管部門，負責全市海塘的行業(yè)管理，指導(dǎo)、監(jiān)督、考核區(qū)海塘運行管理工作，審核本市海塘運行年度計劃，擬定海塘運行的技術(shù)質(zhì)量標準、規(guī)程、規(guī)范和定額等。上海市的海塘分別由沿江沿海五個區(qū)水務(wù)局具體管理，共有七個海塘管理所(中心)，海塘管理所(中心)下設(shè)若干堤防管理站或養(yǎng)護工段。海塘管理部門依法對海塘公用岸段實施責任制管理，對海塘專用岸段實施監(jiān)督管理，對養(yǎng)護、修復(fù)、加固工程計劃實施管理。

1.1.2 堤防工程管理

上海市水務(wù)局是黃浦江、蘇州河堤防設(shè)施的水行政主管部門，負責黃浦江、蘇州河堤防設(shè)施建設(shè)和運行管理的監(jiān)督指導(dǎo)，以及黃浦江上游干流段及其上游主要支流堤防設(shè)施的日常管理工作；黃浦江干流中下游和蘇州河由沿線各區(qū)水行政主管部門負責轄區(qū)內(nèi)堤防設(shè)施的監(jiān)督管理工作。

1.1.3 水閘、泵站工程管理

上海市水閘(泵站)實行市、區(qū)和鎮(zhèn)(鄉(xiāng))三級管理。上海市水務(wù)局是本市水閘(泵站)的行政主管部門，上海市水利管理處負責本市水閘(泵站)的行業(yè)管理工作，負責擬定本市泵閘設(shè)施技術(shù)質(zhì)量標準、規(guī)程、規(guī)范并監(jiān)督實施，負責擬定本市水閘、泵站防汛排澇調(diào)度方案并監(jiān)督實施，負責監(jiān)管本市水利工程設(shè)施運行養(yǎng)護市場。上海市堤防(泵閘)設(shè)施管理處負責市管水閘、水利泵站的運行、養(yǎng)護、維修等設(shè)施管理工作，區(qū)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))水利機構(gòu)負責區(qū)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))管水閘(泵站)的管理，具體管理部門為區(qū)水閘管理所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水務(wù)站等[4]。

1.1.4 河道管理

上海市水務(wù)局是本市河道的行政主管部門，負責對本市河道的監(jiān)督管理和指導(dǎo)，并對市管河道實施管理。上海市水務(wù)行政執(zhí)法總隊具體負責本市河道的監(jiān)督檢查工作，并實施行政處罰。區(qū)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))水利機構(gòu)負責區(qū)管、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))管河道的管理；街道辦事處對所在區(qū)域內(nèi)的河道行使日常監(jiān)督管理，其業(yè)務(wù)接受上級河道行政主管部門的指導(dǎo)[5]。

1.2 構(gòu)建了較便捷的信息化系統(tǒng)

對接上海建設(shè)“智慧城市”“智慧型政府”和精細化管理，在防洪除澇信息化方面整合各方資源，構(gòu)建了統(tǒng)一平臺，保障城市防汛安全工作，具體包括[6-8]：

a.及時、全面地獲取全市汛情工情災(zāi)情。包括全市雨量監(jiān)測點，流域、近海及本市水情監(jiān)測點，以及1921年以來臺風歷史和實時資料；全市水閘泵站、市政排水泵站運行工況，以及海塘堤防、河道水閘或泵站、重大工程、防汛指揮車等近一千路視頻監(jiān)控信息；全市下立交、百余條道路和多個小區(qū)積水在線監(jiān)測，“12345市民服務(wù)熱線”“12319城建熱線”“110”等實時報災(zāi)、求助信息。

b.及時、動態(tài)地更新防汛基礎(chǔ)管理信息。動態(tài)更新全市三級防汛指揮體系工作聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，包括防汛責任人、防汛責任單位、防汛聯(lián)絡(luò)人和防汛專家資源庫。動態(tài)更新基礎(chǔ)資料信息庫，包括四道防線、易積水路段、小區(qū)、下立交，病險水閘、海塘堤防薄弱段。動態(tài)更新預(yù)警預(yù)案管理庫，實現(xiàn)快速查詢?nèi)幸蚪ㄔO(shè)工地、危房簡屋、低洼地區(qū)等出現(xiàn)緊急情況時的人員撤離預(yù)案。動態(tài)更新防汛隊伍物資庫，在線調(diào)度全市市、區(qū)級隊伍共計三萬余人，以及市、區(qū)防汛物資儲備。

c.服務(wù)支撐防汛應(yīng)急指揮調(diào)度。通過短信、傳真方式實現(xiàn)快速發(fā)布預(yù)警信息，同時通過電視電臺、門戶網(wǎng)站、微博微信、上海發(fā)布、市民云、今日頭條、彭湃問政、高德地圖等媒體，向社會公眾發(fā)布預(yù)警信息、道路積水信息和潮位預(yù)報。實現(xiàn)四級視頻聯(lián)合會商，在信息采集基礎(chǔ)上開展應(yīng)急指揮智能調(diào)度，綜合汛情一鍵查詢。高清視頻會議系統(tǒng)實現(xiàn)國家防總、市、區(qū)、街鎮(zhèn)四級224個會場聯(lián)合會商。實現(xiàn)排水泵車實時調(diào)度，全市防汛排水突擊隊、大功率移動泵車實現(xiàn)了智能化調(diào)度。通過移動端現(xiàn)場信息采集分析，實現(xiàn)防汛物資在線調(diào)配。

1.3 形成了較為系統(tǒng)的規(guī)章制度和技術(shù)標準體系

2010年以后重點制定和完善了防汛防臺、堤防管理、河道管理、水閘管理和水文管理等一批地方性法規(guī)和規(guī)章，出臺《上海市水資源管理若干規(guī)定》《上海市防汛條例(修正案)》《上海市河道管理條例(修正案)》《上海市黃浦江防汛墻保護辦法(修正案)》《上海市海塘管理辦法(修正案)》《上海市水閘管理辦法(修正案)》《上海市地面沉降防治管理條例》和《上海市水文管理辦法》等，為防洪除澇工程的規(guī)劃、建設(shè)、管理和運維提供了法律保障。

2 存在主要問題

經(jīng)過多年建設(shè)，上海市防洪除澇工程建設(shè)已初具規(guī)模，但水利行業(yè)監(jiān)管能力還不適應(yīng)超大城市精細化管理要求[9-10]。主要表現(xiàn)在：

a.機制體制創(chuàng)新與管理現(xiàn)代化要求還有一定差距。河湖長制等有關(guān)體制機制仍需持續(xù)完善，“放管服”改革力度仍需加強；防洪除澇工程建設(shè)、運行、管理和養(yǎng)護的精細化管理水平有待進一步提升，管理效率不夠高，行政執(zhí)法和監(jiān)管機制還有待進一步健全。

b.管理技術(shù)手段與管理智能化要求還有一定差距?；诔鞘兄卫怼耙痪W(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦”的創(chuàng)新管理水平仍處于初建階段，部分區(qū)域感知監(jiān)測點覆蓋不全，數(shù)據(jù)標準化和整合程度有待進一步提高，行業(yè)智能化應(yīng)用水平有待進一步提升。

c.標準規(guī)范體系與管理法治化要求還有一定差距。水利工程規(guī)劃、建設(shè)、運行的標準不適應(yīng)新形勢的工作要求，管理規(guī)章規(guī)程規(guī)范標準體系不夠完善，部分設(shè)施運行不夠規(guī)范，存在管養(yǎng)不足現(xiàn)象，設(shè)施能力未充分發(fā)揮。

3 對策與措施

3.1 完善防洪除澇管理體系

3.1.1 完善體制機制

對標長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展要求，通過建立聯(lián)合河湖長制、實施聯(lián)合監(jiān)管機制、開展聯(lián)合執(zhí)法會商、完善聯(lián)合監(jiān)測體系、健全數(shù)據(jù)共享機制和深化聯(lián)合防控機制等措施，加強流域防洪、區(qū)域防洪和城市防洪的協(xié)同管理。完善部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，加強水務(wù)和規(guī)資部門協(xié)作，保障河道、泵閘等水利基礎(chǔ)設(shè)施空間用地；加強水務(wù)和住建部門協(xié)調(diào)，落實海綿城市建設(shè)，增加對雨洪徑流的滯蓄；加強水務(wù)和綠化部門協(xié)同，沿水系、湖泊打通城市的藍網(wǎng)綠脈，系統(tǒng)提升城市的濱水公共空間；加強水利和排水部門協(xié)力，實現(xiàn)市政雨水排水與水利區(qū)域除澇聯(lián)動、管網(wǎng)河網(wǎng)有機銜接；“藍、綠、灰、管”多措并舉，發(fā)揮水系統(tǒng)綜合治理效益。持續(xù)深化河湖長制，落實河湖長和部門主體責任，明確管理邊界，形成多部門緊密協(xié)作、責任共擔、信息共享、問題協(xié)商、聯(lián)防聯(lián)治的工作格局。嚴格落實行政首長負責制和防災(zāi)減災(zāi)管理責任制，健全防汛統(tǒng)一指揮調(diào)度工作機制，完善水旱災(zāi)害防御長效機制。

3.1.2 健全規(guī)章制度

牢固樹立“依法防汛”的理念，進一步健全防汛防臺法規(guī)體系，完善相關(guān)配套規(guī)章制度。強化行業(yè)改革與法治建設(shè)同頻共振，開展河道、泵閘、堤防設(shè)施管理等地方性法規(guī)、政府規(guī)章起草及配套規(guī)范性文件制定和修訂工作，不斷完善法規(guī)規(guī)章體系。持續(xù)優(yōu)化“規(guī)劃目標—行業(yè)任務(wù)—項目儲備—開工實施—運行評估—更新改造”全生命周期工程建設(shè)和管理體系。完善水利標準體系，發(fā)揮技術(shù)標準基礎(chǔ)性作用，增加標準有效供給，重點加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維養(yǎng)標準體系研究和制定，進一步規(guī)范行業(yè)建設(shè)和管理。

3.1.3 強化監(jiān)督管理

加強審批事項事中事后監(jiān)管，完善行政審批、行業(yè)管理和行政執(zhí)法協(xié)同監(jiān)管模式(效果)。全面實施行政審批標準化管理。構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制，依法依規(guī)建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒的監(jiān)管措施，推動相關(guān)行業(yè)加強規(guī)范自律。加強水務(wù)工程建設(shè)運行全過程監(jiān)管，完善安全質(zhì)量監(jiān)督全過程信息化管理。持續(xù)深入地開展各類防汛檢查、督查，并建立“問題清單”制度，不斷推進隱患排查整改的常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，落實專人開展防汛督察，進一步加強對防汛防臺工作的監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和防汛重大事故的調(diào)查處置。

3.1.4 提高執(zhí)法效能

借助長三角一體化平臺，建立健全流域與區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制，實行聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法，強化跨界地區(qū)執(zhí)法力度；深化市、區(qū)執(zhí)法的工作聯(lián)手，完善許可、管理、執(zhí)法部門間的工作聯(lián)治，鞏固與相關(guān)專業(yè)執(zhí)法部門的工作聯(lián)合，推進市與區(qū)、街鎮(zhèn)等單位的工作聯(lián)動。聚焦重點類型、重點區(qū)域，利用信息化手段，深入開展專項執(zhí)法行動。探索建立行政執(zhí)法和刑事司法銜接的工作機制，制定行刑銜接工作實施方案。

3.2 加強基礎(chǔ)設(shè)施與能力建設(shè)

3.2.1 推進智慧水利

有序推動水系統(tǒng)治理全面數(shù)字化轉(zhuǎn)型，以透徹感知、全面互聯(lián)、深度挖掘、智慧應(yīng)用和泛在服務(wù)為目標，以政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”為牽引，以河網(wǎng)水系為基礎(chǔ)、骨干河道為重點、控制性工程為節(jié)點、智慧化調(diào)控為手段，廣泛應(yīng)用移動互聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星遙感、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、無人機、BIM等先進技術(shù)，建成水利行業(yè)全覆蓋的天空地一體化水利感知網(wǎng)和高速安全的新一代水利信息網(wǎng)，實現(xiàn)態(tài)勢全面感知、風險監(jiān)測預(yù)警、趨勢智能研判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、行動人機協(xié)同。加強水利行業(yè)智能監(jiān)管，建設(shè)規(guī)劃監(jiān)管、河湖監(jiān)管、工程監(jiān)管、執(zhí)法監(jiān)管等智能平臺；加強水安全保障，持續(xù)優(yōu)化升級防汛防臺智能指揮系統(tǒng)；不斷提高預(yù)測預(yù)報水平，實現(xiàn)水閘、泵站、堤防等設(shè)施的智能感知、在線監(jiān)測、自動控制和智慧決策；基于信息融合共享、工作模式創(chuàng)新、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、應(yīng)用敏捷智能等思路，構(gòu)建具有智能感知、智能調(diào)度和智能管理能力的一體化綜合管理及服務(wù)系統(tǒng)；推進建設(shè)智慧使能平臺，為業(yè)務(wù)應(yīng)用提供預(yù)測、模型、算法等智慧能力的統(tǒng)一服務(wù)；加強“云、數(shù)、網(wǎng)、端、安”數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通行業(yè)循環(huán)、打破數(shù)字鴻溝、破除行業(yè)壁壘，打造數(shù)據(jù)驅(qū)動、科學(xué)決策的“數(shù)治”新范式，整體提升水利基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模能力、運行效率和服務(wù)品質(zhì)。

3.2.2 完善水文站網(wǎng)

圍繞城市防汛除澇水情監(jiān)測、風暴潮波浪預(yù)警、水資源配置、水資源保護、咸潮入侵、水生態(tài)與水環(huán)境保護、泥沙灘涂以及水文實驗等要求，在現(xiàn)有水文站網(wǎng)基礎(chǔ)上，深入開展水文站網(wǎng)布局、服務(wù)功能、監(jiān)測項目設(shè)置等的合理性論證，調(diào)整優(yōu)化完善水文站網(wǎng)功能，開展站網(wǎng)設(shè)施升級改造，推進站網(wǎng)標準化建設(shè)，完成國家基本水文站達標建設(shè)。進一步建立站網(wǎng)布局合理、監(jiān)測技術(shù)先進、信息高度共享、社會廣泛參與、成果完整可靠、制度日趨完善的水文工作體系，形成市區(qū)協(xié)同、建管并重的水文工作格局。

3.2.3 充實搶險力量

持續(xù)推進防汛排水突擊隊和移動泵車能力建設(shè)；繼續(xù)加強水務(wù)、市容、電力、房管、綠化、交通、醫(yī)療、化救、公安、消防和民防等防汛搶險專業(yè)隊伍建設(shè)；大力強化各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層防汛應(yīng)急隊伍建設(shè)，組建應(yīng)急處置單元，提高發(fā)現(xiàn)險情和險情先期處置能力；健全軍地協(xié)作機制，推進各區(qū)與當?shù)伛v防部隊融合發(fā)展，進一步強化軍民聯(lián)動、聯(lián)防、聯(lián)守，提高快速反應(yīng)能力。進一步完善市、區(qū)、專業(yè)三級防汛物資儲備體系和部門自儲、社會代儲、專業(yè)配儲的多元化儲備格局，加強物資儲備、調(diào)運等動態(tài)監(jiān)管，提高物資儲備科學(xué)性和針對性，提升應(yīng)急處置保障能力。

3.3 優(yōu)化水利工程運維與調(diào)度

3.3.1 河道管理養(yǎng)護

嚴格河道藍線管理，加強河湖水面和濱河空間管控，推進落實水利工程用地。遵循“經(jīng)常養(yǎng)護、及時維護、養(yǎng)重于修、修重于搶”的原則，持續(xù)做好河道維修養(yǎng)護工作，提高河道管理養(yǎng)護水平，保障河道設(shè)施完好，改善河道水環(huán)境面貌，發(fā)揮河道綜合效益，促進水生態(tài)文明建設(shè)。

3.3.2 水利設(shè)施管理

加強對水閘、泵站、堤防等水利設(shè)施的規(guī)范化和精細化管理，保證水利工程發(fā)揮正常效益。建立健全制度規(guī)范體系，實現(xiàn)堤防設(shè)施巡查、養(yǎng)護、專項維修市場的良性循環(huán)。提高水閘、泵站精細化管理水平，編制或完善各閘技術(shù)管理細則、泵站技術(shù)管理規(guī)程、水閘與泵站管理制度和預(yù)案匯編、水閘與泵站可視化管理手冊等相關(guān)管理標準。深入推進水利工程管理體制改革，大力推進水利工程維修養(yǎng)護市場化，實現(xiàn)管養(yǎng)分離。

3.3.3 水利工程調(diào)度

強化防洪除澇全市統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)好流域與區(qū)域、上游與下游、水利片與圩區(qū)調(diào)度，充分發(fā)揮水閘、泵站等工程的綜合功能。不斷完善洪澇水防御預(yù)案，完善本市不同分級預(yù)警綜合響應(yīng)機制。持續(xù)提高預(yù)警、預(yù)報精度，加強雨前河網(wǎng)預(yù)降，優(yōu)化外圍群閘群泵聯(lián)合調(diào)度。積極探索建立主動防御綜合防災(zāi)應(yīng)急體系，加強水務(wù)、應(yīng)急、住建、交通、綠化等部門溝通協(xié)調(diào)，探索研究交通隧道、地下人防工程、下沉式廣場、下沉式綠地等設(shè)施在建設(shè)時即考慮增加防洪除澇能力。

4 結(jié) 語

上海市以服務(wù)城市安全運行為目標，以充分發(fā)揮河道、水閘、泵站、堤防等綜合功能為出發(fā)點，在防洪除澇工程管理方面進行了大膽探索和實踐，但與“上海這種超大城市，管理應(yīng)該像繡花一樣精細”的要求還有較大差距。今后上海防洪除澇工程管理還需統(tǒng)籌“規(guī)劃、建設(shè)、運維”多環(huán)節(jié)，按照精細化管理“三全四化”要求，以機制體制完善為依托，以規(guī)章體系為支撐，以科技創(chuàng)新和標準建設(shè)為動力，以智慧高效為突破，全面提升管理的科學(xué)化、法治化、標準化和智能化水平。