淺談綏德米脂子洲三縣供水工程PPP模式

雷 洋

(榆林市水利工作隊，陜西 榆林 719000)

1 前言

沿?zé)o定河流域的綏德、米脂、子洲三個縣及沿線十二個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(農(nóng)場)由于種種原因，人畜飲水十分困難，安全供水保證率低。2017年7月26日榆林市多地發(fā)生短時強降雨，受暴雨影響大理河洪水暴漲，綏德、子洲縣城遭受特大洪災(zāi)，子洲縣城飲用水?dāng)喙?。?zāi)情發(fā)生后，政府及各相關(guān)部門高度重視，先后多次召開專題會議研究三縣供水方案，把解決綏群眾飲水問題作為當(dāng)前的“一號工程”，要求按照三縣供水整體方案，堅持“一次設(shè)計、整體規(guī)劃、分段實施、優(yōu)先應(yīng)急”的原則，同時啟動建設(shè)子洲專用工程和三縣供水工程。

三縣供水工程是解決無定河沿線約54萬群眾飲水困難的重大民生工程，建成后，將有效解決榆林南部黃土高原丘陵溝壑區(qū)水資源匾乏問題，從而保障地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

2 工程概況

該工程從王圪堵水庫下游尾水池取水，至水庫下游東北側(cè)新建集中式凈水廠，經(jīng)水廠處理后向三個縣城及沿線十二個鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水，線路總長154.12 km。輸水工程由干線工程與支線工程組成，干線工程從水庫尾水池設(shè)閘為起點，線路沿?zé)o定河兩岸階(灘)地布設(shè)至綏德縣物流園區(qū)子洲分水口結(jié)束，輸水線路全長112.26 km。支線工程由米脂專線、子洲專線及綏德專線組成，線路總長41.86 km。原自來水供水系統(tǒng)可作為應(yīng)急保障供水系統(tǒng)，在供水主管線上給沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)(農(nóng)場)預(yù)留有取水口和計量器等設(shè)施。主要建設(shè)內(nèi)容為：取水口1處；集中式凈水廠1座(水處理規(guī)模為9.6萬m3/d)；輸水管線154.12 km；調(diào)壓池2座；子洲加壓泵站1座，調(diào)蓄池1座；穿無定河倒虹8座等。

3 PPP模式的必要性和可行性

3.1 緩解財政壓力

盡管本項目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，但由于一次性投資規(guī)模較大，加之項目的公益屬性，收益較小，投資回報周期較長。如果通過銀行籌措資金，融資難度較高且借款期限較短，榆林市財政將面臨較大的還款壓力。通過引進社會資本參與建設(shè)，將在榆林市財政資金之外開辟新的資金來源，政府無需在項目建設(shè)初期支出巨額資金，通過拉長支付期限，可以實現(xiàn)以“時間換空間、平滑財政支出”的效果。

3.2 提高項目建設(shè)和運營服務(wù)質(zhì)量

通過政府采購的方式引入在供水領(lǐng)域具有較強專業(yè)技術(shù)實力和豐富運營管理經(jīng)驗的社會資本，充分調(diào)動社會資本參與項目建設(shè)及運營的積極性，發(fā)揮其先進專業(yè)技術(shù)和運營管理經(jīng)驗，從安全、質(zhì)量、進度、投資等多方面進行管理，保障項目持續(xù)長久的發(fā)揮作用。

3.3 促進政府職能轉(zhuǎn)變

本項目中，政府只在合作期內(nèi)進行過程監(jiān)管和提供必要的協(xié)助，從供水服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者，減少了對微觀事務(wù)的過度參與，有利于轉(zhuǎn)變政府職能。通過政府與社會資本合作模式，可以充分發(fā)揮各自在風(fēng)險把控上的優(yōu)勢，通過PPP項目合同的約定，由最適宜承擔(dān)風(fēng)險的一方或最有能力控制風(fēng)險的一方承擔(dān)風(fēng)險，避免了不合理的風(fēng)險分擔(dān)格局，提高了項目抗風(fēng)險的能力。

3.4 項目自身特點

本項目屬于供水工程，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定，適宜采用PPP模式建設(shè)，實現(xiàn)政府和社會資本的合作共贏：從政府方的角度來看，項目投資規(guī)模較大、生命周期長，如采用PPP模式可平滑財政支出，緩解一次性支出的壓力，同時能保障公共服務(wù)供給；從社會資本方來看，與政府方合作，運營收入較為穩(wěn)定，投資回報風(fēng)險小。

4 項目運作模式

4.1 運作模式的選擇

根據(jù)財政部相關(guān)文件要求并結(jié)合項目實際情況，經(jīng)分析，本項目具有如下特點：一是本項目為涉及重大民生問題的公共服務(wù)項目，政府方掌握項目資產(chǎn)的所有權(quán)對公共安全和公眾利益具有重大意義；二是建設(shè)投資額較大，若完全由政府負(fù)擔(dān)，將對榆林市財政及綏德、米脂、子洲三縣財政造成較大壓力；三是建設(shè)運營對專業(yè)性和運營經(jīng)驗具有一定的要求。

因此，本項目采用BOT(建設(shè)-運營-移交)的PPP運作方式實施。BOT的典型運作模式為：政府授予其與社會資本合資成立的項目公司特許權(quán)利，由項目公司負(fù)責(zé)對特定的基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項目進行籌資建設(shè)、運營管理及無償移交，并通過經(jīng)營收入償還債務(wù)、彌補成本和獲取投資回報。其重要作用有：解決公共資金來源不足的問題，減少政府負(fù)債和還本付息的責(zé)任；由社會資本承擔(dān)建設(shè)和運營過程中的大部分風(fēng)險，有效實現(xiàn)政府風(fēng)險的轉(zhuǎn)移；選擇具有相關(guān)運營經(jīng)驗的社會資本，能夠帶來先進的技術(shù)和運營管理經(jīng)驗，提高項目的運營管理效率；有利于轉(zhuǎn)變政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目中的角色，有利于實現(xiàn)行政體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)變；BOT項目的資產(chǎn)所有權(quán)歸政府方，有利于保證公共安全和公眾利益不受損害。

4.2 運作流程

4.2.1 第一階段：項目識別階段

第一步，就本項目概況、研究內(nèi)容、研究目標(biāo)等方面進行充分溝通的基礎(chǔ)上，組織擬參與的各相關(guān)單位進行對接，確認(rèn)溝通渠道，搭建管理組織架構(gòu)，建立內(nèi)部及外部工作協(xié)調(diào)機制。

第二步，通過文獻、訪談、實地考察等方式組織調(diào)研活動，掌握本項目《可行性研究報告》《初步設(shè)計文件》(若有)等基礎(chǔ)文件、資料、數(shù)據(jù)，并進行相關(guān)的研究、分析工作。

第三步，梳理相關(guān)法律、法規(guī)，研究項目有關(guān)法律事項，收集、研究國內(nèi)供水工程PPP項目案例，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，篩選、佐證國內(nèi)供水工程建設(shè)初期投資、運營成本等經(jīng)驗數(shù)據(jù)。

第四步，根據(jù)確定的投融資模式，完成初步實施方案的編制。

第五步，根據(jù)初步實施方案及財務(wù)測算結(jié)果，完成財政承受能力評估報告及物有所值評估報告。

4.2.2 第二階段：項目準(zhǔn)備階段

第一步，確定投融資模式，搭建項目組織架構(gòu)，明確本項目主要邊界條件。

第二步，搜集本項目相關(guān)數(shù)據(jù)并對類似項目及其建設(shè)/運營單位的初期投資、追加更新投資、運營維護成本各細(xì)項等經(jīng)驗數(shù)據(jù)進行搜集、篩選和佐證，以搭建財務(wù)模型，進行財務(wù)測算。

第三步，進行項目實施方案的編制，并在與政府溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上對實施方案進行修改、完善后，進行實施方案的報批。

第四步，完成實施方案上報審批。

4.2.3 第三階段：項目采購階段

第一步，針對已確定的投融資模式針對項目邊界條件進行商務(wù)專題研究，合理設(shè)置本項目的招商條件，編制資格預(yù)審公告及文件，獲得審批后發(fā)布，確定符合條件的資格預(yù)審申請人，資格預(yù)審公告到資格預(yù)審評審需要15個工作日。

第二步，編制采購文件開展采購工作，組織響應(yīng)文件評審工作，選擇中標(biāo)候選人，邀請合格申請人參加公開招標(biāo)到開標(biāo)評審，需要20天。

項目實施機構(gòu)與中標(biāo)候選人進行確認(rèn)談判。根據(jù)候選社會資本的排名順序，依次與其就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進行合同簽署前的確認(rèn)談判，率先達成一致的即為中選者。確認(rèn)談判不得涉及合同中不可談判的核心條款，不得與排序在前但已終止談判的社會資本進行再次談判。

第三步，確定中標(biāo)結(jié)果后，簽署PPP項目合同的工作；完成項目公司注冊成立、簽署承繼協(xié)議等工作。

4.2.4 第四階段：項目執(zhí)行階段

第一步，項目公司組建，建立完整的組織架構(gòu)，開展項目投融資管理、建設(shè)管理、運營管理等工作。項目公司負(fù)責(zé)施工，保證工期和質(zhì)量；由項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)聘請監(jiān)理及檢測單位，費用計入總投資。審計部門或其委托的中介機構(gòu)進行全過程跟蹤審計，費用計入總投資。

第二步，實施機構(gòu)及相關(guān)部門組織對項目公司建設(shè)期、運營期進行績效考核，依據(jù)考核結(jié)果，對項目公司進行相應(yīng)的獎懲。

4.2.5 第五階段：項目移交階段

第一步，項目公司對移交資產(chǎn)進行必要的維護和大修，并準(zhǔn)備移交資料清單等資料。

第二步，政府組建項目移交工作小組，對移交項目資產(chǎn)進行性能測試和質(zhì)量檢測。

第三步，實施機構(gòu)及相關(guān)部門組織對項目公司運營進行最后績效考核。

第四步，項目移交政府部門，項目公司清算。

5 項目進展情況

三縣供水工程PPP項目于2018年8月完成財政部PPP項目入庫工作；2018年12月，通過公開招標(biāo)確定了中國水利水電第四工程局有限公司為中標(biāo)社會資本方；2019年2月，榆林市水利局和中國水電四局正式簽署了PPP項目合同；2019年3月，三縣供水工程PPP項目公司在榆注冊成立；目前，征地拆遷基本完成，已完成部分管道安裝及凈水廠土建工程。

6 結(jié)語

三縣供水工程作為我市首個自主實施的PPP項目，無前車之鑒。因此，在推進過程中就存在對困難認(rèn)識不足、預(yù)見性不夠、部分環(huán)節(jié)進展較慢等問題。在今后，作為項目實施機構(gòu)，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)PPP模式的新政策、新思路、新方法，在建設(shè)期，重點從工程安全、質(zhì)量、投資、進度等方面加強監(jiān)管；在運營期，通過績效評價考核全面管理項目的運營情況，充分對接財政部門，進一步完善、規(guī)范績效考核制度。同時，積極學(xué)習(xí)社會資本方科學(xué)、先進、有效的施工技術(shù)和運營管理方法，可為后期水利工程建設(shè)運用PPP模式奠定堅實的基礎(chǔ)。