錢忠海，張 怡

( 江蘇省農(nóng)藥總站，江蘇 南京 210017)

2017年新修訂《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》改變了以往農(nóng)藥行業(yè)“九龍治水”的局面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用全生命周期管理。農(nóng)藥生產(chǎn)管理，因涉及安全方面，給農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。全國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村系統(tǒng)對(duì)是否需要管理安全生產(chǎn)和如何管理，存在一些認(rèn)識(shí)上的差異和爭(zhēng)論。下面結(jié)合近3年來(lái)對(duì)江蘇省農(nóng)藥生產(chǎn)許可管理工作經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查研究結(jié)果，對(duì)農(nóng)藥安全生產(chǎn)管理提出幾點(diǎn)思考和建議，以供全國(guó)農(nóng)藥管理參考。

1 江蘇省農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)分析

江蘇是農(nóng)藥生產(chǎn)和出口大省，全省農(nóng)藥年產(chǎn)值600億元，占全省化工總產(chǎn)值的3%左右。江蘇省具有農(nóng)藥生產(chǎn)資質(zhì)企業(yè)227家(含原國(guó)家工信部、原國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局發(fā)放的生產(chǎn)資質(zhì))，江蘇省生產(chǎn)農(nóng)藥原藥折百量約60萬(wàn)噸，制劑實(shí)物量約65萬(wàn)噸，產(chǎn)量、銷售額、出口量、出口額在全國(guó)排名居首。

農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)不容樂(lè)觀。一是原藥合成企業(yè)數(shù)量偏多，純?cè)幒铣善髽I(yè)35家，既合成原藥又加工制劑企業(yè)93家，排全國(guó)各省前列。二是入園率有待提高，進(jìn)入各類園區(qū)企業(yè)141家，其余不在園區(qū)，入園率約65%。三是涉及“兩重點(diǎn)一重大”的企業(yè)數(shù)量較多，園區(qū)內(nèi)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)中，51家涉及重點(diǎn)監(jiān)管的危險(xiǎn)化工工藝，84家涉及重點(diǎn)監(jiān)管的危險(xiǎn)化學(xué)品；非園區(qū)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)中，12家涉及重點(diǎn)監(jiān)管的危險(xiǎn)化工工藝，26家涉及重點(diǎn)監(jiān)管的危險(xiǎn)化學(xué)品。

農(nóng)藥行業(yè)履職的壓力較大。由于缺乏專業(yè)人才隊(duì)伍，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門從業(yè)人員大多是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)專業(yè)，省級(jí)以下農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門缺乏化工、安全、環(huán)保等相關(guān)專業(yè)人才，且90%以上為兼職，很難擔(dān)當(dāng)起行業(yè)的安全監(jiān)管職責(zé)。

2 農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)管理職能梳理

2016年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》，首次提出“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”和誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，明確說(shuō)明行業(yè)領(lǐng)域主管部門負(fù)有安全生產(chǎn)管理責(zé)任。

江蘇省受“263”整治、化工行業(yè)安全環(huán)保整治提升、總書(shū)記要求的“一年小灶”、“三年大灶”等因素影響，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是省安委辦成員單位之一，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的管理被寫入職能。

經(jīng)過(guò)3年的不斷修訂，2020年江蘇省安委會(huì)安全生產(chǎn)職責(zé)任務(wù)清單關(guān)于農(nóng)藥行業(yè)定為“負(fù)責(zé)督促指導(dǎo)農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制、安全生產(chǎn)管理制度，督促農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)格風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理。推進(jìn)農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)主體規(guī)范化管理，確保農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)安全。指導(dǎo)農(nóng)藥使用者科學(xué)合理用藥”。由此可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門屬于農(nóng)藥行業(yè)領(lǐng)域主管部門，負(fù)有督促農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)管理制度的責(zé)任，相關(guān)政策和文件(表1)。

表1 江蘇省農(nóng)藥安全生產(chǎn)相關(guān)政策文件

續(xù)表

3 農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)管理重點(diǎn)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)的安全生產(chǎn)管理上“找好位”尤為重要，在生產(chǎn)企業(yè)的安全管理上做農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門力所能及的事，在農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)和使用單位的安全管理上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)該擔(dān)負(fù)起主要監(jiān)督管理責(zé)任。

3.1 農(nóng)藥生產(chǎn)方面 重點(diǎn)在“持證生產(chǎn)”。農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)要具有農(nóng)藥登記證、包含該產(chǎn)品范圍的生產(chǎn)許可證，安全、環(huán)保及消防等部門的手續(xù)齊全，方可生產(chǎn)。因安全環(huán)保等手續(xù)不作為農(nóng)藥生產(chǎn)許可的前置條件，部分已發(fā)放農(nóng)藥生產(chǎn)許可證的企業(yè)還不具備安全、環(huán)保等手續(xù)，但貿(mào)易數(shù)據(jù)顯示其發(fā)生了產(chǎn)品交易，這是目前企業(yè)監(jiān)管的盲區(qū)。具體監(jiān)督管理內(nèi)容，結(jié)合江蘇省農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)督導(dǎo)的要求，應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)方面：

3.1.1 關(guān)注生產(chǎn)企業(yè)農(nóng)藥登記證、生產(chǎn)許可證、排污許可證、安全生產(chǎn)評(píng)價(jià)等持證情況，安全、環(huán)保手續(xù)是否齊全。安全手續(xù)上，安全生產(chǎn)管理部門的批復(fù)、安全生產(chǎn)設(shè)施竣工驗(yàn)收意見(jiàn)、安全試生產(chǎn)意見(jiàn)，三者有其一即可；環(huán)保手續(xù)上，環(huán)保部門的批復(fù)、排污許可證許可的產(chǎn)品列表具有生產(chǎn)的產(chǎn)品，二者有其一即可；

3.1.2 高毒農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)是否具備生產(chǎn)資質(zhì)，是否能實(shí)時(shí)掌控生產(chǎn)銷售數(shù)量和流向等信息，屬于危險(xiǎn)化學(xué)品的28種農(nóng)藥原藥成品，儲(chǔ)存和運(yùn)輸是否符合危險(xiǎn)化學(xué)品管理的相關(guān)規(guī)定；

3.1.3 查看企業(yè)定期自查安全生產(chǎn)隱患問(wèn)題清單，對(duì)照清單檢查整改落實(shí)情況；各級(jí)安全生產(chǎn)管理部門檢查企業(yè)的相關(guān)檢查記錄和整改落實(shí)情況。

3.2 農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)方面 重點(diǎn)在經(jīng)營(yíng)門店的制度落實(shí)上。一般經(jīng)營(yíng)門店不能超范圍經(jīng)營(yíng)限制使用農(nóng)藥，限制農(nóng)藥門店要嚴(yán)格執(zhí)行專柜存放、實(shí)名購(gòu)買等制度。具有監(jiān)管重點(diǎn)如下：

3.2.1 是否持證經(jīng)營(yíng)；

3.2.2 檢查電子追溯設(shè)備使用情況，臺(tái)賬或電子臺(tái)賬是否齊全，限制性經(jīng)營(yíng)門店還要檢查實(shí)名購(gòu)買制度落實(shí)情況；

3.2.3 檢查經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所安全設(shè)施的配備情況，限制性經(jīng)營(yíng)門店還要檢查是否具有專柜放置限制農(nóng)藥；

3.2.4 檢查廢棄物回收的設(shè)施和記錄。

3.3 農(nóng)藥使用方面 種植大戶、專業(yè)化合作組織、大型農(nóng)場(chǎng)、果菜茶優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)區(qū)等規(guī)模使用者是否做到記錄全面規(guī)范。主要檢查農(nóng)藥購(gòu)買和使用記錄，是否有超范圍使用、違規(guī)使用高毒農(nóng)藥，是否嚴(yán)格執(zhí)行安全間隔期等情況。

4 農(nóng)藥行業(yè)安全生產(chǎn)管理建議

“3.21”響水爆炸事故發(fā)生以來(lái)，江蘇省委省政府對(duì)習(xí)近平總書(shū)記的批示指示高度重視，認(rèn)真落實(shí)整治提升的要求，農(nóng)藥行業(yè)是化工行業(yè)的一部分，由于農(nóng)藥具有跨行業(yè)、難管理、政策多等特點(diǎn)，筆者提出如下管理建議。。

4.1 進(jìn)一步厘清各主體的安全生產(chǎn)管理職責(zé) 管理職責(zé)總的來(lái)說(shuō)歸結(jié)為“三個(gè)責(zé)任”，即企業(yè)主體責(zé)任、屬地管理責(zé)任、行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。

農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)作為安全生產(chǎn)的責(zé)任主體，負(fù)有制定并落實(shí)各項(xiàng)安全生產(chǎn)管理制度的責(zé)任，按照要求提升本質(zhì)安全水平，為防止落入“事故-排查-事故”的循環(huán)怪圈，建議農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)盡快建立完整的風(fēng)險(xiǎn)隱患辨識(shí)表，形成安全風(fēng)險(xiǎn)隱患“一表清”。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用負(fù)有屬地管理責(zé)任，應(yīng)督促農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)門店、外貿(mào)企業(yè)、果菜茶優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)區(qū)等開(kāi)展安全隱患風(fēng)險(xiǎn)排查和整改，確保隱患見(jiàn)底、整改徹底。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)在合法生產(chǎn)和產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管上，經(jīng)營(yíng)和使用環(huán)節(jié)則是全流程監(jiān)管，應(yīng)明確責(zé)任分工，對(duì)農(nóng)藥企業(yè)違規(guī)生產(chǎn)、非法添加、經(jīng)營(yíng)單位無(wú)證經(jīng)營(yíng)、超范圍經(jīng)營(yíng)等行為，加大查處力度。

4.2 充分利用職能，進(jìn)一步提升行業(yè)安全生產(chǎn)水平 建立安全環(huán)保與生產(chǎn)許可審批的掛鉤機(jī)制。在新條例實(shí)施之初，對(duì)安全生產(chǎn)的理解不一，部分許可實(shí)施時(shí)并未對(duì)安全生產(chǎn)的手續(xù)作具體要求。隨著安全生產(chǎn)形勢(shì)的日趨嚴(yán)峻，江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳黨組對(duì)農(nóng)藥安全生產(chǎn)工作特別重視，在漁業(yè)、農(nóng)機(jī)等27個(gè)行業(yè)安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治的基礎(chǔ)上，將農(nóng)藥作為“2+1”進(jìn)行專項(xiàng)整治。江蘇省經(jīng)過(guò)生產(chǎn)許可證評(píng)議小組以及專家組多次集中研討后，認(rèn)為安全生產(chǎn)手續(xù)是前提，在未取得安全生產(chǎn)手續(xù)的情況下，企業(yè)提交的“三批次”試生產(chǎn)報(bào)告的合法性就存在疑問(wèn)。那么，按照企業(yè)辦證的先后順序，農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)須在取得安全生產(chǎn)手續(xù)后，才能申報(bào)農(nóng)藥生產(chǎn)許可證。

更加重視農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)和使用環(huán)節(jié)的安全?！渡婕拔ｋU(xiǎn)化學(xué)品安全風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)品種目錄》中，農(nóng)業(yè)涉及的典型危險(xiǎn)化學(xué)品主要是甲拌磷、氧樂(lè)果、溴敵隆、水胺硫磷、百草枯等毒性較高的制劑產(chǎn)品，其主要安全風(fēng)險(xiǎn)為人畜中毒。超范圍經(jīng)營(yíng)禁限用農(nóng)藥、敵草快中添加百草枯、臺(tái)賬記錄不全等違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象仍然存在，超范圍超劑量用藥、不嚴(yán)格執(zhí)行安全間隔期等違規(guī)使用現(xiàn)象也屢見(jiàn)不鮮，這些都是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門今后安全生產(chǎn)工作的重中之重。

合理利用安全生產(chǎn)行業(yè)專家力量。江蘇省在生產(chǎn)許可辦理程序頂層設(shè)計(jì)時(shí)已考慮到安全生產(chǎn)問(wèn)題，并在農(nóng)藥生產(chǎn)許可的專家?guī)熘性黾恿税踩?、化工設(shè)計(jì)等行業(yè)專家。在生產(chǎn)許可現(xiàn)場(chǎng)核查、日常監(jiān)管、安全檢回頭看查、生產(chǎn)許可“”等活動(dòng)中，基本滿足每批次許可現(xiàn)場(chǎng)核查都要有安全生產(chǎn)或化工設(shè)計(jì)方面的專家參與，達(dá)不到安全生產(chǎn)條件的企業(yè)采取“一票否決制”。

4.3 進(jìn)一步壓實(shí)屬地管理責(zé)任 從目前江蘇省各級(jí)農(nóng)藥管理部門人員組成看，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門種植業(yè)處(科)牽頭，執(zhí)法、植保等部門具體配合的農(nóng)藥管理體系初步建成，機(jī)構(gòu)和人員明確，但各地情況不一，成立專職機(jī)構(gòu)、配備專職人員的地區(qū)極少，與農(nóng)藥管理的高要求、嚴(yán)形勢(shì)不相適應(yīng)。建議有條件的地區(qū)，特別是農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)門店較多的地區(qū)，成立專門農(nóng)藥管理機(jī)構(gòu)，配足工作人員，做好農(nóng)藥行業(yè)監(jiān)管工作。