生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測(cè)工作探討

王 群，陳 宇

（海河水利委員會(huì)海河流域水土保持監(jiān)測(cè)中心站，天津 300170）

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測(cè)是按照國(guó)務(wù)院行政審批“放管服”改革精神、推動(dòng)新形勢(shì)下政府職能與管理方式轉(zhuǎn)變的有效措施，是各級(jí)水行政主管部門(mén)根據(jù)實(shí)際情況和工作需要隨機(jī)開(kāi)展的，因此具有較強(qiáng)的代表性。2018—2019 年海委開(kāi)展了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測(cè)，發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)單位基本能夠根據(jù)水土保持法有關(guān)要求，開(kāi)展水土保持工作，履行水土保持法定義務(wù)。但也有部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目未能嚴(yán)格按照批復(fù)的水土保持方案落實(shí)水土保持措施，存在水土流失隱患。通過(guò)分析問(wèn)題類型、產(chǎn)生原因，就各相關(guān)單位進(jìn)一步做好水土保持工作提出了建議。

1 水土保持監(jiān)督性監(jiān)測(cè)開(kāi)展情況

根據(jù)水利部2017 年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)工作的通知》（水?！?017〕36 號(hào)）要求，海河水利委員會(huì)按照《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息化監(jiān)管技術(shù)規(guī)定（試行）》等有關(guān)規(guī)程規(guī)范，于2018—2019 年開(kāi)展了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督性監(jiān)督，其中在建項(xiàng)目開(kāi)展48次，完工項(xiàng)目12 次（涉及生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目49 個(gè)，其中11 個(gè)項(xiàng)目連續(xù)2 a 開(kāi)展）。通過(guò)前期收集生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案和所在區(qū)域遙感影像，進(jìn)行影像預(yù)處理和遙感解譯，將項(xiàng)目位置上圖，明確重點(diǎn)部位分布。現(xiàn)場(chǎng)利用無(wú)人機(jī)航測(cè)等技術(shù)手段，并結(jié)合查閱資料、現(xiàn)場(chǎng)交流等方式，開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)部位調(diào)查。獲取?。墸┩翀?chǎng)等重點(diǎn)部位具體擾動(dòng)情況、水土保持措施布設(shè)情況，對(duì)比水土保持方案及變更資料，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目重點(diǎn)部位擾動(dòng)范圍、水土保持措施落實(shí)等情況進(jìn)行合規(guī)性分析評(píng)價(jià)。

選取的49 個(gè)水利部批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中涉及海河流域除遼寧省以外的其它7個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），其中涉及京津冀地區(qū)項(xiàng)目34 個(gè)，占比69.39%。項(xiàng)目類型涉及鐵路、公路、水利工程等7個(gè)行業(yè)，其中鐵路項(xiàng)目17個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)34.69%；輸變電項(xiàng)目7 個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)14.29%；輸氣管道項(xiàng)目6個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)12.24%；水利工程項(xiàng)目8 個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)16.33%；煤礦項(xiàng)目6 個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)12.24%；機(jī)場(chǎng)及配套工程項(xiàng)目4 個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)8.16%；公路項(xiàng)目1個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)2.04%。

2 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持問(wèn)題

2.1 問(wèn)題及類型

通過(guò)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)共發(fā)現(xiàn)水土保持疑似違法違規(guī)問(wèn)題202個(gè)。根據(jù)水土保持責(zé)任義務(wù)、防治分區(qū)、水土保持措施類型等因素將問(wèn)題歸納為未依法繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)、未按方案落實(shí)水土保持措施、水土保持措施實(shí)施滯后、植物措施成活率低、棄渣場(chǎng)相關(guān)問(wèn)題、完工后未及時(shí)開(kāi)展水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收、監(jiān)測(cè)監(jiān)理工作不規(guī)范、建設(shè)單位不重視水土保持工作、驗(yàn)收材料與實(shí)際工程量存在偏差、其它共10類問(wèn)題。其中棄渣場(chǎng)相關(guān)問(wèn)題占20.79%、未按方案落實(shí)水土保持措施占26.24%，詳見(jiàn)表1。

2.2 不同類型項(xiàng)目主要問(wèn)題分布

不同類型的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持防治分區(qū)、防治標(biāo)準(zhǔn)、措施類型不同，管理方式和制度不同，其產(chǎn)生的問(wèn)題也有所不同，根據(jù)49 個(gè)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)分析，得出不同類型的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在的主要問(wèn)題分布，詳見(jiàn)表2。

表1 主要問(wèn)題類型分布

表2 不同類型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目存在問(wèn)題分布 個(gè)

從問(wèn)題分布來(lái)看，鐵路項(xiàng)目水土保持問(wèn)題占比較大，約占問(wèn)題總數(shù)的一半，主要問(wèn)題為棄渣場(chǎng)相關(guān)問(wèn)題、未按方案落實(shí)水土保持措施等。主要原因可能是鐵路作為海河流域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)，是海河流域監(jiān)督性監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，選取個(gè)數(shù)較多，頻次較高，同時(shí)鐵路項(xiàng)目具有線路長(zhǎng)、擾動(dòng)大、建設(shè)環(huán)境復(fù)雜、建設(shè)周期長(zhǎng)、參建單位水平參差不齊等特點(diǎn)，造成鐵路項(xiàng)目管理難度大，容易發(fā)生水土流失相關(guān)問(wèn)題。

輸變電工程項(xiàng)目主要問(wèn)題為監(jiān)測(cè)監(jiān)理工作不規(guī)范、未按水土保持方案落實(shí)水土保持措施、完工后未及時(shí)開(kāi)展水土保持專項(xiàng)驗(yàn)收；輸氣管道工程、水利工程項(xiàng)目主要問(wèn)題為棄渣場(chǎng)相關(guān)問(wèn)題；煤礦、機(jī)場(chǎng)及配套工程項(xiàng)目主要問(wèn)題為未按水土保持方案落實(shí)水土保持措施等；公路項(xiàng)目主要問(wèn)題為未依法繳納水土保持費(fèi)。

2.3 棄渣場(chǎng)問(wèn)題在各類型項(xiàng)目中的分布情況

棄渣場(chǎng)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目在施工期和生產(chǎn)運(yùn)行期產(chǎn)生大量棄土、棄石等固定廢棄物的專門(mén)堆放場(chǎng)地，是水土保持工作的重點(diǎn)。監(jiān)督性監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)的202 個(gè)問(wèn)題中，棄渣場(chǎng)相關(guān)問(wèn)題有42 個(gè)，占比20.79%。其中鐵路工程、水利工程項(xiàng)目中普遍存在棄渣場(chǎng)問(wèn)題，主要為未按照棄渣場(chǎng)專項(xiàng)設(shè)計(jì)落實(shí)水土保持措施、在規(guī)定存放地之外棄土棄渣未履行變更手續(xù)、棄渣場(chǎng)未開(kāi)展后續(xù)設(shè)計(jì)等問(wèn)題，詳見(jiàn)表3。

以鐵路為例，主要發(fā)現(xiàn)問(wèn)題為在方案制定的存放地之外棄土棄渣未履行變更手續(xù)。根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收規(guī)程（試行）》中“廢棄土石渣未堆放在經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案確定的專門(mén)存放地的”竣工驗(yàn)收結(jié)論應(yīng)為不通過(guò)。且該項(xiàng)問(wèn)題整改難度較大，不管重新報(bào)批棄渣場(chǎng)變更方案，還是將棄渣場(chǎng)搬至方案確定的位置，2 項(xiàng)整改措施均需要一定的時(shí)間和經(jīng)費(fèi)，因此應(yīng)及早發(fā)現(xiàn)及早動(dòng)手進(jìn)行整改，以保證項(xiàng)目如期合格驗(yàn)收。

3 產(chǎn)生問(wèn)題原因分析

3.1 建設(shè)單位方面

部分建設(shè)單位水土保持意識(shí)不強(qiáng)，存在報(bào)批了水土保持方案、繳納了補(bǔ)償費(fèi)，就是盡了水土保持職責(zé)，對(duì)水土保持工作不重視、經(jīng)費(fèi)保障不到位、管理機(jī)制不健全。部分建設(shè)單位將水土保持工作全權(quán)委托技術(shù)服務(wù)單位處理，對(duì)技術(shù)服務(wù)單位疏于管理，造成質(zhì)量不高；部分建設(shè)單位在前期獲得水土保持方案批復(fù)后即放松了水土保持要求，最后為了通過(guò)驗(yàn)收，在工程建設(shè)中后期才開(kāi)展水土保持相關(guān)工作，造成水土保持防治措施尤其是臨時(shí)措施和植物措施落實(shí)不到位，監(jiān)測(cè)、監(jiān)理工作滯后，無(wú)法客觀反映項(xiàng)目水土保持工作進(jìn)展，達(dá)不到水土保持同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)的要求。

3.2 技術(shù)服務(wù)單位

部分水土保持方案編制單位前期工作不扎實(shí)，棄渣場(chǎng)選址等工作外業(yè)不細(xì)致，導(dǎo)致實(shí)際建設(shè)過(guò)程中無(wú)法按照設(shè)計(jì)渣場(chǎng)棄渣，只能重新選址；部分防治措施不符合實(shí)際情況，但達(dá)不到方案變更設(shè)計(jì)條件，導(dǎo)致實(shí)際防治措施效果與設(shè)計(jì)效果有差別。部分水土保持監(jiān)測(cè)單位未嚴(yán)格按照《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測(cè)規(guī)程（試行）》等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作，編寫(xiě)的季報(bào)、年報(bào)、總結(jié)報(bào)告不能客觀反映實(shí)際情況；部分監(jiān)理單位工作開(kāi)展不規(guī)范，不能滿足水土保持監(jiān)理需求，甚至形同虛設(shè)。

3.3 行政主管部門(mén)

個(gè)別地方管理部門(mén)制定了暫不征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定，但財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》第十二條明確規(guī)定，除七種情形外，任何單位和個(gè)人均不得擅自減免水土保持補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)《水利部關(guān)于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收的通知》中規(guī)定未依法繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的不得通過(guò)水土保持設(shè)施驗(yàn)收。水利部批復(fù)的項(xiàng)目管理權(quán)限在水利部及流域機(jī)構(gòu)，工作依據(jù)是水利部文件，一旦發(fā)生與水利部文件相沖突的情形，即視為不通過(guò)。因此，部分生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)償費(fèi)繳納成為了限制驗(yàn)收通過(guò)的關(guān)卡。

4 討論與建議

4.1 建設(shè)單位應(yīng)提高水土保持意識(shí)，積極落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度

做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作，是法律賦予建設(shè)單位的一項(xiàng)重要責(zé)任和義務(wù)。建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)一步樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的理念，提高水土保持意識(shí)，將水土保持工作與主體工程建設(shè)放到同等重要的位置，積極落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，加強(qiáng)項(xiàng)目水土保持工作組織管理，根據(jù)水土保持方案及后續(xù)設(shè)計(jì)，組織建設(shè)管理、工程設(shè)計(jì)、施工單位、監(jiān)理、監(jiān)測(cè)等單位開(kāi)展項(xiàng)目水土保持措施落實(shí)情況排查，建立問(wèn)題臺(tái)賬，制定整改方案，形成問(wèn)責(zé)機(jī)制，切實(shí)履行水土保持法定責(zé)任。

4.2 技術(shù)服務(wù)單位應(yīng)加強(qiáng)技術(shù)能力，提高專業(yè)技術(shù)服務(wù)水平

技術(shù)服務(wù)單位承擔(dān)著為建設(shè)單位傳遞水土保持相關(guān)要求、落實(shí)水土保持相關(guān)工作等義務(wù)，也承擔(dān)著為水行政主管部門(mén)反映項(xiàng)目水土保持進(jìn)展、問(wèn)題和成效，是建設(shè)單位與水行政主管部門(mén)的紐帶。應(yīng)從人員和技術(shù)入手，在技術(shù)上強(qiáng)手段，充分利用無(wú)人機(jī)低空航測(cè)、衛(wèi)星遙感、互聯(lián)網(wǎng)+等信息化手段，增強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)、監(jiān)理成果數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、針對(duì)性和實(shí)效性；加大人才培養(yǎng)力度，打造一支專業(yè)精通、業(yè)務(wù)嫻熟的技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍；提高服務(wù)意識(shí)，嚴(yán)格履行月報(bào)、季報(bào)等報(bào)告制度，及時(shí)向建設(shè)單位、水行政主管部門(mén)反映項(xiàng)目水土保持工作情況。

4.3 水行政主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)宣傳，建立完善水土保持監(jiān)督管理制度

各級(jí)水行政主管部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位水土保持法律法規(guī)的宣傳和培訓(xùn)，提高建設(shè)單位水土保持工作意識(shí)；加強(qiáng)對(duì)技術(shù)服務(wù)單位的行業(yè)管理，盡快落實(shí)水土保持技術(shù)服務(wù)單位黑名單制度，把責(zé)任意識(shí)、業(yè)務(wù)水平、技術(shù)條件落后的單位關(guān)在門(mén)外，確保有能力、有信譽(yù)的技術(shù)服務(wù)單位能在較好的環(huán)境中開(kāi)展工作，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，降低服務(wù)水平；建立一套先進(jìn)、規(guī)范的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督性監(jiān)測(cè)技術(shù)流程，全面提升生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管的時(shí)效性和針對(duì)性。