芻議國土空間規(guī)劃水利專項(xiàng)規(guī)劃工作

蘭 林

(江蘇省水利工程規(guī)劃辦公室，江蘇 南京 210029)

隨著空間規(guī)劃體系的變革，涉水空間面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)。如何遵循國土空間總體規(guī)劃，以創(chuàng)新思維謀劃水利發(fā)展布局，建設(shè)高效能的涉水空間保護(hù)利用制度，完善空間融合的規(guī)劃體系，提高治理能力是做好水利專項(xiàng)規(guī)劃的工作方向。

1 空間規(guī)劃演進(jìn)中的水利實(shí)踐

1.1 空間規(guī)劃的演進(jìn)與驅(qū)動(dòng)

1956年國家建委頒布城市規(guī)劃編制辦法伊始，關(guān)于國土空間的法規(guī)不斷地推陳出新， 2019年中央決定建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，從頂層設(shè)計(jì)上提出制定一部反映全域國土空間治理策略的規(guī)劃，推進(jìn)規(guī)劃融合，指導(dǎo)管理各級(jí)政府、各個(gè)行業(yè)的開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)，提高對(duì)國土空間的利用質(zhì)量和效率。究其根本是利用與保護(hù)兩種對(duì)立行為各為其主、各行其是而造成的沖突，是驅(qū)使空間規(guī)劃演進(jìn)的源動(dòng)力。水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)永久占用了土地，客觀上引起局部空間的調(diào)整變化，但本質(zhì)保護(hù)了水安全、水資源和生態(tài)安全，營造了可以持續(xù)的國土空間，保護(hù)是唯一目的和功能。為保障國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還將持續(xù)，需平衡水利工程占用與保護(hù)國土空間的制約關(guān)系，在規(guī)劃建設(shè)中體現(xiàn)出更多的生態(tài)效應(yīng)。

1.2 江蘇省涉水空間的管控實(shí)踐

江蘇省地處長江、淮河兩大流域下游，以及南北氣候的過渡帶，擁有大江、大河、大湖、大海等遼闊水域，獨(dú)有的自然地理和資源特征使水利規(guī)劃注重全面統(tǒng)籌、空間均衡、綜合治理，與國土空間治理聯(lián)系更加緊密，體現(xiàn)在多個(gè)方面：從區(qū)分流域洪水與區(qū)域澇水的影響上制定提出洪澇分治方案，從水資源時(shí)空分布不均的特點(diǎn)提出跨流域調(diào)配水線路，對(duì)抗御多種地勢條件下水旱災(zāi)害的需求提出河網(wǎng)化梯級(jí)控制措施，對(duì)防范洼地易澇高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)提出以圩區(qū)分割包圍治理的手段等，反應(yīng)了在資源閾值下水利治理改造國土空間的活動(dòng)與自然的平衡關(guān)系。

江蘇省對(duì)涉水空間的管控起步于水功能區(qū)劃，發(fā)展于河湖管理，精準(zhǔn)于岸線水域功能分區(qū)，規(guī)范于頒布各類法規(guī)，搭建了管控對(duì)象的基礎(chǔ)骨架，明確了水系的總體布局與功能，劃定了骨干河湖管理范圍，鞏固了水利在國土空間治理體系的地位，為規(guī)范管理涉水活動(dòng)及相關(guān)規(guī)劃編制提供了依據(jù)。

2 水利專項(xiàng)規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

水利治理涉水空間重視體制和機(jī)制的建設(shè)，而在研究水資源稟賦及承載力、涉水空間管控、優(yōu)化河湖格局等方面投入不足，亟需在空間規(guī)劃編制中強(qiáng)化。

2.1 水資源保護(hù)需堅(jiān)持“以水四定”

水資源管理制度中提出用水總量、用水效率、納污總量“三條紅線”，滿足了以水定產(chǎn)、以水定城的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)要求。 “以水四定”豐富了水資源的空間資源屬性，量化了水資源情勢同人、地、產(chǎn)之間的關(guān)系，表明空間化的資源管理趨勢，突出水資源空間管控要求，是制定規(guī)劃空間策略的基礎(chǔ)。

2.2 涉水空間用途需強(qiáng)化主導(dǎo)功能

現(xiàn)狀涉水空間存續(xù)大量錯(cuò)綜復(fù)雜的土地權(quán)利，其中不乏不合理或錯(cuò)誤的土地權(quán)利，行使排他性排除了水利的使用權(quán)，被動(dòng)喪失了排除不法妨礙的性能，導(dǎo)致水利基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)行無法保障，水利的公益性功能無法正常發(fā)揮。因此對(duì)涉水空間首要論證并明確某一特定區(qū)域內(nèi)防洪、排澇、供水、生態(tài)等功能類型及排序，強(qiáng)化主導(dǎo)功能決定性地位，當(dāng)從屬功能與之沖突時(shí)，必須維護(hù)主導(dǎo)功能，恢復(fù)國土空間治理的正常秩序。

2.3 防洪能力提升需恢復(fù)調(diào)蓄空間

近年來國土空間的管控力度加強(qiáng)，河湖水域被繼續(xù)侵占的可能性大大降低，但長期形成的存量仍然較大，以水域?yàn)橹鞯恼{(diào)蓄空間萎縮問題依然嚴(yán)重。例如江蘇省里下河腹部地區(qū)湖泊湖蕩的自由水域面積從1965年的1073km2銳減到2005年的58 km2。將現(xiàn)狀自由水域面積58 km2與規(guī)劃面積695 km2比較，水文計(jì)算分析得出蓄滯能力的削弱程度上基本抵消了川東港、射陽河、新洋港(里下河地區(qū)的主要排澇河道)整治工程的疊加作用，圍水時(shí)間增加3～5天，調(diào)蓄空間在防洪治澇工程體系調(diào)度運(yùn)用中作用顯著。

2.4 強(qiáng)化空間管控需劃界確權(quán)

河湖及水利基礎(chǔ)設(shè)施管理邊界不清晰，社會(huì)普遍對(duì)此認(rèn)知不足，無意識(shí)地侵占水利基礎(chǔ)設(shè)施用地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。一些地方政府把水域、洲灘、堤防、護(hù)堤地等不能長期穩(wěn)定利用的土地錯(cuò)劃出相當(dāng)數(shù)量的耕地和基本農(nóng)田，一定程度上促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但降低了基本農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)，還影響水利工程的安全運(yùn)行，破壞了水生態(tài)環(huán)境，綜合效益評(píng)判弊大于利，需提出核實(shí)整改意見。

2.5 規(guī)劃落地實(shí)施需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

水利區(qū)劃與其它區(qū)劃的邊界重疊交差、功能不協(xié)調(diào)，缺乏全域統(tǒng)籌安排以及行業(yè)間互動(dòng)，加之外行業(yè)知之甚少，未能體現(xiàn)出約束性和強(qiáng)制性的管控目的。水利規(guī)劃工程項(xiàng)目僅有規(guī)模與作用，缺少準(zhǔn)確的空間位置和占地范圍，未實(shí)現(xiàn)圖數(shù)一致，落地實(shí)施懸而未決。涉水空間融入全域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)治理勢在必行。

3 重要規(guī)劃任務(wù)分析

規(guī)劃任務(wù)概括為劃清涉水空間邊界及資源問題，制定空間功能布局及規(guī)劃項(xiàng)目，協(xié)商劃定空間邊界及管控規(guī)則。

3.1 開展水資源承載力和涉水空間開發(fā)評(píng)價(jià)

水資源承載能力和涉水空間開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是國土空間規(guī)劃“雙評(píng)價(jià)”的重要組成，也是水利專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)。判別某一區(qū)域內(nèi)可供水資源量的現(xiàn)狀與能力，重點(diǎn)對(duì)水資源承載能力評(píng)價(jià)結(jié)果為嚴(yán)重超載、超載、臨界狀態(tài)的縣區(qū)，分析超載原因，研究提出水資源管控舉措，采取加強(qiáng)水量調(diào)度、完善調(diào)水蓄水工程、優(yōu)化配置水資源等規(guī)劃措施，嚴(yán)守水資源開發(fā)利用上限和河湖生態(tài)用水保障底線。

結(jié)合水利治理規(guī)劃、洪水風(fēng)險(xiǎn)圖等，判別水旱災(zāi)害高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，指明涉水國土高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)范圍及基本情況，如蓄滯洪區(qū)、河道洲沙、沿海潮灘等，查清面積、人口、重要設(shè)施等基本情況，為城鎮(zhèn)開發(fā)空間提出開發(fā)限制和風(fēng)險(xiǎn)警示建議，建立洪水風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與洪水風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，以及重點(diǎn)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)災(zāi)害警報(bào)和避難救援系統(tǒng)。

3.2 鞏固提升涉水空間的主導(dǎo)功能

鞏固水網(wǎng)防洪、排澇、灌溉、供水、航運(yùn)功能，提升生態(tài)、文化功能，凸顯骨干河湖在流域防洪、跨流域調(diào)水、重要生態(tài)屏障中的骨架作用，強(qiáng)化中小河流、湖蕩的生態(tài)涵養(yǎng)能力，注重水網(wǎng)間功能協(xié)調(diào)、治理協(xié)同，推動(dòng)水利功能在水域空間、濱水空間的深度融合。按流域、區(qū)域、縣域等由大及小的地域尺度，完善水利基礎(chǔ)設(shè)施體系，提升功能完備性。例如江蘇省某一臨海縣域，流域治理需解決擋潮閘淤積帶來的排水出路不暢、潮汐侵蝕海堤灘涂造成標(biāo)準(zhǔn)降低的問題；區(qū)域治理需解決河網(wǎng)淤塞引起區(qū)域面上排水不暢的問題，縣域治理需解決本地處于供水網(wǎng)絡(luò)末梢而保證率不高的問題；綜合來看該縣域的涉水空間分別承擔(dān)了防洪、排澇、供水等多重功能，構(gòu)成完備的防御配置體系，分析制定維持每項(xiàng)功能的水利基礎(chǔ)設(shè)施在空間管控和治理上存在問題和措施。

3.3 系統(tǒng)謀劃水利基礎(chǔ)設(shè)施布局及項(xiàng)目

從保障國家和區(qū)域重大戰(zhàn)略實(shí)施入手，統(tǒng)籌多功能需求，以優(yōu)化水網(wǎng)空間格局為基礎(chǔ)，適當(dāng)超前謀劃水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。水利基礎(chǔ)設(shè)施布局以流域行蓄洪河湖及跨流域供水河湖為骨架，以大中型閘站庫等工程為節(jié)點(diǎn)，以區(qū)域性骨干河湖為脈絡(luò)，以城鄉(xiāng)河塘為肌體，提高鞏固流域防洪能力，補(bǔ)齊區(qū)域治理短板，完善跨流域、跨區(qū)域調(diào)配水工程體系，實(shí)施農(nóng)村河道整治、農(nóng)村供水保障和灌區(qū)改造工程，形成功能全、布局優(yōu)的農(nóng)村水利工程體系，恢復(fù)水域調(diào)蓄空間，建設(shè)生態(tài)岸線，提高水土保持率。

3.4 劃定融合涉水空間

以現(xiàn)有各類水利區(qū)劃為基礎(chǔ)，研究劃定三條范圍線，即基準(zhǔn)線、預(yù)留線和生態(tài)線，理清相互位置關(guān)系，形成整體統(tǒng)一的外包線，按照“護(hù)好一條基準(zhǔn)線，劃定一條預(yù)留線，協(xié)調(diào)一條生態(tài)線”的管控原則，與“三區(qū)三線”融合后構(gòu)成涉水空間的主要管控范圍?；鶞?zhǔn)線是河湖與水利工程管理保護(hù)范圍線，預(yù)留線是規(guī)劃水利工程用地預(yù)留范圍線，生態(tài)線是渉水生態(tài)空間管控線。河湖是國土生態(tài)治理規(guī)劃布局的主要載體，結(jié)合生態(tài)空間調(diào)整優(yōu)化河湖格局，保護(hù)涉水空間的根本。預(yù)留水利線性基礎(chǔ)設(shè)施用地，構(gòu)建洪水調(diào)蓄和生態(tài)廊道，促進(jìn)河湖的防洪、排澇、供水與生態(tài)功能持續(xù)發(fā)揮。按照山水林田湖草系統(tǒng)保護(hù)的要求，以河湖水源涵養(yǎng)、水土流失防治，濱岸帶濕地修復(fù)為重點(diǎn)，參照生態(tài)保護(hù)紅線劃定方法明確涉水生態(tài)空間保護(hù)范圍。

3.5 把握規(guī)劃對(duì)接協(xié)調(diào)要點(diǎn)

國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌全域全要素管控，專項(xiàng)規(guī)劃服從總體規(guī)劃，水利對(duì)流域、區(qū)域以及特定區(qū)域空間保護(hù)利用作出的實(shí)施性安排與三條控制線對(duì)接協(xié)調(diào)，統(tǒng)一保護(hù)目的和使用規(guī)則，空間需求落實(shí)到國土空間規(guī)劃圖上。現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)則指出國家級(jí)規(guī)劃的水利項(xiàng)目才能占用和劃補(bǔ)基本農(nóng)田，而其它級(jí)別的水利項(xiàng)目需在各級(jí)國土空間規(guī)劃中明確，取得占用補(bǔ)劃基本農(nóng)田的資格。開展規(guī)劃對(duì)接時(shí)，將“兩線一單”，即現(xiàn)狀水利管理范圍線、規(guī)劃水利工程預(yù)留范圍線和規(guī)劃水利工程項(xiàng)目清單，提供并反應(yīng)到本級(jí)國土空間規(guī)劃體系中，并提出兩線內(nèi)基本農(nóng)田的整改建議，便于統(tǒng)籌安排水利發(fā)展空間。

4 對(duì)策與建議

4.1 同步編制，縱向傳導(dǎo)

對(duì)照國土空間規(guī)劃的五級(jí)三類體系制定工作方案，按流域、省、市、縣四級(jí)編制水利專項(xiàng)支撐總體規(guī)劃，明確水利建設(shè)與管控要求。按事權(quán)劃分規(guī)劃對(duì)象，各級(jí)水利部門分別劃定涉水空間，制定工程項(xiàng)目。上級(jí)把規(guī)劃成果傳導(dǎo)下級(jí)，對(duì)下級(jí)規(guī)劃成果把關(guān)，理順上下游、左右岸的涉水空間關(guān)系，審核跨區(qū)工程的一致性、完整性；下級(jí)規(guī)劃服從上級(jí)規(guī)劃布局功能，并將上級(jí)規(guī)劃成果匯總于本級(jí)規(guī)劃中，最終在縣級(jí)規(guī)劃中形成統(tǒng)一完整的全省水利“一張圖”，支撐各級(jí)國土空間規(guī)劃。

4.2 節(jié)約集約，高效利用

水利基本建設(shè)因征地拆遷、移民安置、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冗呺H成本增加，實(shí)施難度和投資同步增長，水利工程占用土地方式朝著節(jié)約集約發(fā)展。全面分析水利基礎(chǔ)設(shè)施布局的區(qū)位特征和相關(guān)規(guī)劃安排，結(jié)合生態(tài)、航運(yùn)、公路、能源等其它基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，在規(guī)劃、可研階段提升工程的功能性，建設(shè)組合工程、生態(tài)工程等集約型項(xiàng)目；挖掘現(xiàn)有工程潛力和綜合運(yùn)用效益，通過智能調(diào)度手段提升水安全和水資源配置的保障程度；科學(xué)保護(hù)岸線水域，劃定功能區(qū)分區(qū)精準(zhǔn)管控，提高開發(fā)利用效率，實(shí)現(xiàn)節(jié)約占地、集約功能的目的。

4.3 及早對(duì)接，分步整改

根據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，江蘇省劃定涉水空間的三條范圍線與生態(tài)保護(hù)紅線、基本農(nóng)田、耕地重疊數(shù)量較多，骨干河湖與水利工程管理保護(hù)范圍線內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線約占總面積的47%、基本農(nóng)田約占15%，規(guī)劃骨干水利工程用地預(yù)留范圍線內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線約占總面積的12%、基本農(nóng)田約占15%，重疊區(qū)域是規(guī)劃對(duì)接協(xié)調(diào)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，應(yīng)在三條控制線劃定前完成，達(dá)成工作目的。生態(tài)保護(hù)紅線中涉水空間的保護(hù)要求和管控措施與水利行業(yè)相吻合，維護(hù)共同的功能與保護(hù)；自然保護(hù)地核心區(qū)的要求高，現(xiàn)狀水利工程維持現(xiàn)有功能運(yùn)行，規(guī)劃水利工程盡量避讓。協(xié)調(diào)劃定不實(shí)的基本農(nóng)田，制定分步退出方案，配合相關(guān)部門核實(shí)整改補(bǔ)足；按影響水利功能程度對(duì)水利工程建設(shè)、管理及運(yùn)行影響較大的提出首先退出建議，中等影響的其次退出，影響較小的最后退出，操作上按堤防、水域、灘沙洲島、岸線(堤防之外區(qū)域)、蓄滯洪區(qū)、圩垸的順序依次退出。

4.4 統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化空間

規(guī)劃編制過程正處于各類空間范圍及權(quán)利的調(diào)整期，統(tǒng)籌涉水空間劃定與相關(guān)空間調(diào)整結(jié)果，復(fù)核調(diào)整三條范圍線。重點(diǎn)關(guān)注水流資源統(tǒng)一確權(quán)登記、生態(tài)空間管控區(qū)域調(diào)整、土地征收成片開發(fā)方案等征求水利部門意見后，涉及水域、工程管理和規(guī)劃工程預(yù)留用地范圍和面積的變化。水流資源統(tǒng)一確權(quán)登記以河湖管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定水流資源的邊界，應(yīng)關(guān)注維護(hù)水域面積，并在登記后行使主體保護(hù)責(zé)任。生態(tài)空間與涉水空間的保護(hù)目的一致，建議調(diào)整管控區(qū)域時(shí)避開涉水空間，堅(jiān)持河湖水域岸線作為生態(tài)空間的重要組成部分從嚴(yán)保護(hù)。土地征收成片開發(fā)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整同步進(jìn)行，涉及城市藍(lán)線及河道規(guī)劃工程預(yù)留線調(diào)整，保持水面不減少，調(diào)蓄城市內(nèi)澇。

4.5 匯聚數(shù)據(jù)，強(qiáng)化管控

匯集涉水空間的三條范圍線，以及規(guī)劃編制、審查、實(shí)施、評(píng)估等環(huán)節(jié)生產(chǎn)的空間和屬性數(shù)據(jù)，統(tǒng)一水利規(guī)劃技術(shù)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，建立水利規(guī)劃空間數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，管理涉水空間規(guī)劃數(shù)據(jù)。平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)水資源承載能力和國土高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)預(yù)警，輔助規(guī)劃實(shí)施效果的分析與評(píng)估，支持涉水空間用途管制決策。平臺(tái)滾動(dòng)更新規(guī)劃修編的數(shù)據(jù)，與河湖及水利工程劃界確權(quán)、水流資源確權(quán)登記等形成的空間數(shù)據(jù)交換共享，統(tǒng)籌各類規(guī)劃邊界和空間需求，作為涉水空間用途管制、規(guī)劃許可和實(shí)施監(jiān)督的參考依據(jù)。

5 結(jié)語

未來水利專項(xiàng)規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃形成“雙規(guī)劃”并行態(tài)勢，以發(fā)展規(guī)劃指引水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方向，以專項(xiàng)規(guī)劃確定建設(shè)項(xiàng)目的位置空間，使水利治理融入國土綜合整治，提高水網(wǎng)綜合治理的系統(tǒng)性。當(dāng)前各級(jí)水利專項(xiàng)規(guī)劃正在編制中，密切跟蹤國土空間規(guī)劃的新動(dòng)向和新要求，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)接協(xié)調(diào)，確保水利三條范圍線落圖落地，優(yōu)化水網(wǎng)格局與功能，制定涉水生態(tài)空間保護(hù)措施，為建立空間融合、可以持續(xù)的水利基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)提供保障。