康軍

“郡縣治，天下則無不治”（出自《史記》）。縣的建制最早始于春秋時期。甘肅是歷史上最早置縣的地方，早在公元前688年，秦國秦武公在邽戎、冀戎地區(qū)設(shè)立邽縣、冀縣，即現(xiàn)在天水清水一帶和甘谷縣境內(nèi)，開創(chuàng)了中國郡縣制的先河?？h域自兩千多年來一直是我國國家結(jié)構(gòu)的基本單元，穩(wěn)定存續(xù)至今，縣級始終處于安邦富民的第一線。

一、把握新時期新階段新任務(wù)，深刻認(rèn)識加快縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要意義

（一）推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于縣域發(fā)展和治理重要論述的內(nèi)在要求

習(xí)近平總書記非常重視縣域發(fā)展和治理，早在正定、寧德等地方工作期間，創(chuàng)造性的提出一系列縣域發(fā)展和治理的思路，像“正定翻身”“弱鳥先飛”“晉江經(jīng)驗”等等。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次作出重要論述，指出“一個縣就是一個基本完整的社會，麻雀雖小，五臟俱全”;強調(diào)“縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定、促進(jìn)國家長治久安的重要基礎(chǔ)”;要求“準(zhǔn)確把握縣域治理特點和規(guī)律，把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來，不斷取得事業(yè)發(fā)展新成績”。這些重要論述，為推動新時代縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，提供了遵循。

（二）推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是開啟現(xiàn)代化新征程的現(xiàn)實需要

2019年習(xí)近平總書記視察我省工作期間深刻指出：“甘肅發(fā)展的階段特征非常明顯，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡”，這些問題在我省縣域發(fā)展中更為突出。當(dāng)前，雖然脫貧攻堅撕下了“苦瘠甲天下”歷史標(biāo)簽，進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化的新征程，我省縣域經(jīng)濟發(fā)展也進(jìn)入了做大增量、提升質(zhì)量、轉(zhuǎn)型升級、開放協(xié)同的關(guān)鍵階段。縣域作為經(jīng)濟增長穩(wěn)定器、資源要素貢獻(xiàn)者、生態(tài)屏障守護者、社會治理主陣地的地位作用進(jìn)一步凸顯。

（三）推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，是實現(xiàn)“兩新”任務(wù)的必由路徑

首先，實現(xiàn)“兩新”目標(biāo)加快建設(shè)幸福美好新甘肅、不斷開創(chuàng)富民興隴新局面，短板在縣域，潛力在縣域，根基在縣域，筑不牢縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這個底盤，就實現(xiàn)不了“兩新”目標(biāo)這個高線。其次，縣域經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的基本單元和連城帶鄉(xiāng)的基礎(chǔ)行政區(qū)域，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，也是全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動形成新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要紐帶，過不了縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一關(guān)，就過不了現(xiàn)代化建設(shè)這一關(guān)。再次，縣域經(jīng)濟作為區(qū)域經(jīng)濟的重要組成部分，只有把這個“細(xì)胞”激活了，把“板塊”做大了，把“血脈”打通了，才能更好融入新發(fā)展格局。

二、立足省情縣情實際，充分認(rèn)清縣域經(jīng)濟發(fā)展的挑戰(zhàn)和機遇

從全省實際情況看，一是縣域普遍較弱。生產(chǎn)總值過百億的縣域只有20個，大多數(shù)徘徊在30億—80億之間，30億以下的有18個。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。一產(chǎn)占比超過20%的有39個，大多縣市區(qū)工業(yè)化依舊處于起步階段，一產(chǎn)比重過高、二產(chǎn)不強、三產(chǎn)滯后的格局仍未得到根本改善。三是縣域稅源涵養(yǎng)能力偏低。全省縣域平均稅收15.01億元，僅高于青海和西藏，63個縣區(qū)無納稅億元以上企業(yè)。四是縣域財力嚴(yán)重不足?？h級平均自給率為13.4%，有39個低于10%，臨潭、瑪曲、碌曲分別僅為1.2%、1.2%、0.8%。五是城鄉(xiāng)收入水平不高。72個縣市區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入低于全國平均水平，幾乎所有縣域的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入都未達(dá)到全國平均水平。從橫向比較看，全國百強區(qū)里，僅有城關(guān)區(qū)入圍，排第53位，全國百強縣市尚無隴籍蹤影。原來的西部百強縣市中，僅有玉門市入圍（排第93位），而四川29個、云南12個、內(nèi)蒙古12個、新疆11個、貴州10個、陜西9個、廣西7個。我們與其他省份的發(fā)展差距還在持續(xù)拉大。

挑戰(zhàn)和機遇并存。在看到困難的同時，也要看到克難而進(jìn)、乘勢而上的有利形勢。一是有潛力可挖。甘肅除了地形地貌的豐富多樣、文化底蘊的厚重多元，在特色資源上也擁有很多比較優(yōu)勢甚至是絕對優(yōu)勢。比如農(nóng)產(chǎn)品方面，“甘味”品牌獨樹一幟。據(jù)不完全統(tǒng)計，甘肅縣市區(qū)獲得了90多個“中國之鄉(xiāng)”美譽，像“蘋果之鄉(xiāng)”靜寧、“黃芪之鄉(xiāng)”隴西等在國內(nèi)外都有較大知名度。二是有空間可為。甘肅礦產(chǎn)、太陽能、風(fēng)力等資源豐富，成為與東中部實現(xiàn)資源、資本等要素流動交換的重要依托，我省風(fēng)、光新能源資源（根據(jù)中國氣象局2020年資源評估結(jié)果，風(fēng)能、光能技術(shù)開發(fā)量分別為5.6億千瓦和95億千瓦）在全國分別排第4、第5，在“雙碳”背景下，拓展好資源空間是縣域經(jīng)濟的重要支撐。比如，甘肅還有16個縣不通高速，接近10萬公里的村組道路需要硬化，一批骨干水網(wǎng)、防洪減災(zāi)、生態(tài)治理項目急需建設(shè)，其投資空間也很可觀。全省常住人口城鎮(zhèn)化率較全國低11.7個百分點，56個縣（市、區(qū)）低于全省平均水平，據(jù)初步預(yù)測，城鎮(zhèn)化率每增加1個百分點，可帶動消費并拉動經(jīng)濟增長1.5個百分點。三是有機遇可抓。近年來，中央出臺的重大戰(zhàn)略和重要政策都把縣域發(fā)展提到突出位置。今年開始將穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例，隨著財政體制省直管縣和中央資金直達(dá)機制的建立完善，涉農(nóng)資金縣級整合等，縣級在項目安排、資金使用、資源調(diào)配等方面越來越具有較大的自主性和靈活性。同時，未來五年將是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要窗口期，緊緊抓住東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和新一輪東西協(xié)作的有利時機，將為縣域經(jīng)濟提檔升級、動能轉(zhuǎn)換安裝新引擎。

三、樹立鮮明的發(fā)展導(dǎo)向，因地制宜推動縣域經(jīng)濟特色化發(fā)展

縣域經(jīng)濟之爭，其本質(zhì)是特色之爭。如何揚長避短、發(fā)揮優(yōu)勢、轉(zhuǎn)化動能，需要每個縣找準(zhǔn)適合自己的跑道。各縣（市、區(qū)）要結(jié)合主體功能區(qū)定位，聚焦特色、分類施策、錯位發(fā)展，樹立鮮明的發(fā)展導(dǎo)向，按照省委省政府確定的縣域發(fā)展類型，即城市服務(wù)型、工業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)業(yè)優(yōu)先型、文旅賦能型、生態(tài)功能型5大類，集聚要素，分類施策，強化產(chǎn)業(yè)融合、區(qū)域聯(lián)動，推動錯位發(fā)展，共同構(gòu)建特色鮮明、優(yōu)勢互補、繁榮興旺的縣域經(jīng)濟發(fā)展新格局。

（一）在工業(yè)主導(dǎo)上促增量

按照“強龍頭、補鏈條、聚集群”的總體要求，圍繞龍頭企業(yè)建園區(qū)、強配套，引強培優(yōu)，加快培育壯大一批發(fā)展基礎(chǔ)好、增長潛力大、產(chǎn)業(yè)鏈條長、市場競爭力強的產(chǎn)業(yè)集群，大幅提升新型工業(yè)化水平。一是在依托資源上做足文章。資源富集是外在比較優(yōu)勢，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能，不能守著“金碗碗”沒飯吃。在當(dāng)前“雙碳”背景下，甘肅正值新能源項目大干快上的絕佳時期，要推動項目加快建設(shè)，打造河西新能源基地，把風(fēng)光資源優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。進(jìn)一步加大煤炭油氣勘探、綜合開發(fā)和清潔高效利用力度，有序釋放產(chǎn)能，強化產(chǎn)業(yè)配套，推動隴東綜合能源化工基地加快建設(shè)，支撐縣域發(fā)展充能續(xù)航。二是在延鏈補鏈上下足功夫。圍繞構(gòu)建“1+N+X”產(chǎn)業(yè)鏈布局，本著“差什么引什么、弱什么補什么”的原則，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長制”，篩選一批基礎(chǔ)良好、鏈條清晰、龍頭支撐明顯的產(chǎn)業(yè)鏈，選好定準(zhǔn)“鏈主”企業(yè)，讓“鏈主”自主延鏈補鏈，彌補市場缺失。三是在培育集群上鉚足干勁。要推動縣域產(chǎn)業(yè)鏈條穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，集聚更多的市場主體，做大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，培育產(chǎn)業(yè)集群。要積極爭取引進(jìn)頭部企業(yè)、培育龍頭企業(yè)、集聚配套上下游企業(yè)，打造完整的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。天水長城開關(guān)從當(dāng)初“三線”布局建設(shè)的老國營企業(yè)，通過技術(shù)創(chuàng)新、延伸鏈條，不斷擴大規(guī)模，強化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，轉(zhuǎn)型發(fā)展為集設(shè)備研發(fā)、制造、銷售和服務(wù)一體的大型國有控股公司，成為天水先進(jìn)制造基地的龍頭集群。

（二）在城市服務(wù)上拓體量

城市型區(qū)縣大部分是市轄區(qū)或者緊鄰中心城市縣，區(qū)位優(yōu)勢明顯，是承載經(jīng)濟、人口的核心區(qū)域。要突出優(yōu)先發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展，加快構(gòu)建以快速路網(wǎng)為基礎(chǔ)的綜合交通運輸體系，加強商貿(mào)流通和物流通道體系建設(shè)，要注重拓展城市發(fā)展空間，合理謀劃新區(qū)新城，加快老舊城區(qū)改造升級和“騰籠換鳥”，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、總部經(jīng)濟、夜間經(jīng)濟等，培育區(qū)域性金融服務(wù)、人才交流、產(chǎn)業(yè)集聚、科技創(chuàng)新中心和增長極，全面提升城市綜合服務(wù)功能，提升城市生活品質(zhì)，打造城市獨特魅力，吸引和承載更多人力資源要素，帶動消費升級，做大經(jīng)濟規(guī)模，當(dāng)好經(jīng)濟發(fā)展的主力軍。

（三）在農(nóng)業(yè)優(yōu)先上提質(zhì)量

加快建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)縣域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化規(guī)?；l(fā)展，推動品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，持續(xù)加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)前沿和核心方向投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向高端化發(fā)展、向市場需求端對接。甘肅靜寧蘋果產(chǎn)業(yè)種植面積持續(xù)保持在100萬畝以上，位列全國第一，是名副其實的“中國蘋果之鄉(xiāng)”，也是全國蘋果價格最高、儲藏能力最強的果品大縣。大面積、高品質(zhì)，釋放出巨大的品牌效能。全國蘋果產(chǎn)業(yè)50強縣中前12名均來自甘肅，百強鎮(zhèn)中前26名均來自甘肅，絕對領(lǐng)先優(yōu)勢十分明顯。近年來，國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的支持力度逐年加大，甘肅作為農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)數(shù)量和規(guī)模也很可觀，要按照工業(yè)園區(qū)的發(fā)展思路，強化科技賦能，像靜寧蘋果一樣打造一批現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，以點帶面推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、強基固本。

（四）在文旅賦能上挖潛量

甘肅文旅優(yōu)勢得天獨厚，資源富集度位居全國第5，曾被“孤獨星球”評選為亞洲最佳旅游地第1名，但文旅綜合收入和入境旅游人數(shù)等指數(shù)與資源優(yōu)勢不夠匹配?？h域謀劃包裝文旅項目數(shù)量很少，檔次低端，體現(xiàn)文旅融合不夠。要堅持強化項目帶動、科技引領(lǐng)和品牌打造，深入挖掘紅色文化、歷史遺跡、自然風(fēng)光、民俗風(fēng)情等文旅資源，將文化元素融入景區(qū)景點，把文旅資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。要把文旅資源串點成線，打造精品文旅線路，強化景區(qū)服務(wù)、交通擺渡、餐宿娛樂配套和品質(zhì)提升，樹立良好口碑，吸引更多文旅消費，共唱“交響絲路，如意甘肅”。

（五）在生態(tài)功能上增容量

生態(tài)功能區(qū)的縣市區(qū)，往往都面臨發(fā)展和保護的兩難境地，要深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅守生態(tài)功能定位，圍繞自然保護地體系建設(shè)，強化水源涵養(yǎng)功能。要圍繞祁連山國家公園、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，深入謀劃推動實施一批生態(tài)修復(fù)、水土保持、流域綜合治理、生態(tài)搬遷等示范帶動好的重大工程項目，通過改進(jìn)生產(chǎn)方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變消費方式等途徑，加快綠色低碳發(fā)展，提升生態(tài)環(huán)境容量和生態(tài)產(chǎn)品供給能力，力促生態(tài)經(jīng)濟加快發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)共贏、發(fā)展與富民同步。

四、抓住重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，以務(wù)實舉措推進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展取得新突破

推進(jìn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，不可能面面俱到、四面開花，要善于從戰(zhàn)略謀劃向中微觀操作轉(zhuǎn)變，找準(zhǔn)基礎(chǔ)支撐點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)力，拿出過硬舉措，抓好各項重點任務(wù)。

（一）聚力用好園區(qū)平臺載體

園區(qū)是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟效益的主要載體，強縣域必須抓園區(qū)，必須強化園區(qū)的主體地位，把園區(qū)增長極作用發(fā)揮出來。要整合優(yōu)化園區(qū)空間布局，提升園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，加快培育“首位產(chǎn)業(yè)”，推動要素向園區(qū)集聚、項目向園區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集群，打造一批重點特色專業(yè)園區(qū)。要大力推行“管委會+開發(fā)運營公司”管理運行模式，引導(dǎo)各類資本參與園區(qū)建設(shè)管理，加大向園區(qū)放權(quán)賦能力度，提高園區(qū)能級，推動園區(qū)做精做專、做大做強。

（二）合力做好招商引資工作

縣域經(jīng)濟不能關(guān)起門來搞發(fā)展，必須打開門、走出去、引進(jìn)來。要建立專業(yè)招商隊伍，把脈政策動向、行業(yè)現(xiàn)狀，緊盯龍頭企業(yè)和領(lǐng)軍人物，采取“點對點”方式，精準(zhǔn)招商、委托招商、以商招商。要處理好“引資”與“選資”的關(guān)系，把好項目準(zhǔn)入關(guān)，統(tǒng)籌算好經(jīng)濟賬，選準(zhǔn)、選好、選優(yōu)投資主體。要健全引資項目全生命周期的跟蹤協(xié)調(diào)服務(wù)機制，推動項目加快落地投產(chǎn)。要高度重視民營經(jīng)濟發(fā)展，用活用好“一企一策”招商引資服務(wù)保障機制，發(fā)揮好在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的生力軍作用。

（三）大力抓好項目投資建設(shè)

投資是拉動經(jīng)濟增長的重要手段，是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)消費升級的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，擴大有效投資，提升投資產(chǎn)出效益，對加快縣域經(jīng)濟發(fā)展具有不可替代的作用。一是把握好投資重點領(lǐng)域。要聚焦特色產(chǎn)業(yè)集群，引導(dǎo)市場主體擴大先進(jìn)制造、生物醫(yī)藥、新能源等方面的有效投資，謀劃包裝一批支撐縣域發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施補短板、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境、文化旅游等項目。二是引導(dǎo)投資主體多元化。規(guī)范有序推廣政府和社會資本合作、不動產(chǎn)信托基金（REITs）等新投融資模式，盤活存量資產(chǎn)推動項目盡快落地實施。更好激發(fā)民間投資活力，拓展社會資本投資空間，引導(dǎo)民間資本參與公共衛(wèi)生、倉儲物流等短板領(lǐng)域建設(shè)。三是拓寬投資籌措渠道。重點對照各類資金投資方向，加大項目申報和資金爭取，搶抓地方政府專項債券政策窗口期，用好用活企業(yè)債券、產(chǎn)業(yè)基金等其它渠道，把有限的資金用在刀刃上，最大限度發(fā)揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用。

（四）全力推動改革創(chuàng)新發(fā)展

改革的最大動力來源于體制機制創(chuàng)新，但發(fā)展的最大束縛也同樣來源于體制機制，破解縣域經(jīng)濟發(fā)展難題，必須從改革中找動能，從體制上激活力。要著力深化重點領(lǐng)域改革。抓好擴權(quán)強縣、財稅讓利、基層減負(fù)等激發(fā)縣域積極性的改革，加快符合條件的縣撤縣設(shè)市（區(qū)）以及“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”“鎮(zhèn)改街道”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”等理順縣域發(fā)展體制的改革。要著力破解融資難題。進(jìn)一步推進(jìn)投融資體制改革，更加注重發(fā)揮政府融資平臺公司作用，加快市縣級融資平臺整合升級，提高直接融資能力，破解發(fā)展建設(shè)融資瓶頸，為縣域重大產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等項目建設(shè)提供資金保障。

（作者為甘肅省發(fā)展改革委黨組書記、主任）