地方金融風險監(jiān)管:現(xiàn)實困境與策略選擇

毛愫璜

(浙江廣播電視大學 經(jīng)管學院， 浙江 杭州，310012)

金融安全是國家安全的重要組成部分[1]。作為經(jīng)濟發(fā)展的核心，金融安全是實現(xiàn)國家經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展的基本保證。在2017年7月召開的全國第五次金融工作會議上，中國人民銀行就未來幾年的金融中心工作提出了“服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革”這一新要求[1]。同年10月，習近平總書記在黨的“十九大報告”中明確指出，未來幾年是打好“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”攻堅戰(zhàn)的關鍵，其中“防范化解重大風險”被放在首位。在此背景下，全國各省市、自治區(qū)(除西藏外)陸續(xù)成立了地方金融監(jiān)督管理局，我國金融監(jiān)管進入了中央頂層設計調整和地方底層創(chuàng)新運作的兩線并行階段。目前，我國的金融運行整體狀態(tài)依然表現(xiàn)平穩(wěn)，但在部分與金融關系密切的經(jīng)濟新領域如“互聯(lián)網(wǎng)金融”“房地產(chǎn)金融”、地方政府債務等仍凸顯較大的風險隱患，亟需中央與地方共同構建更具規(guī)范性、綜合性和有效性的金融風險監(jiān)管機制，才能堅守十九大提出的“不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險”這一底線，促進我國經(jīng)濟的穩(wěn)定與可持續(xù)性發(fā)展。

一、地方金融風險的一些表征

從各地近幾年發(fā)生的一些事件來看，經(jīng)濟新領域主要存在以下一些金融風險：

(一)互聯(lián)網(wǎng)金融風險

2018年9月，零壹財經(jīng)網(wǎng)站發(fā)布一篇關于P2P網(wǎng)絡貸款方面的調研報告，其中的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月31日，全國P2P問題平臺共有4612家，占平臺總量比例高達75.2%；而在地區(qū)分布上，問題平臺多位于浙江、上海、廣州和北京這些互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展較快且經(jīng)濟較發(fā)達的省份[2]。以浙江省為例，2018年上半年問題平臺數(shù)量超過40家，7、8兩個月更是產(chǎn)生問題平臺65家，排名全國第一，金融風險凸顯。由于互聯(lián)網(wǎng)金融是傳統(tǒng)金融行業(yè)與創(chuàng)新性強、涉眾面廣泛的互聯(lián)網(wǎng)技術相結合，具有成本低、覆蓋廣、發(fā)展快、管理弱等特點，且與屬于非法金融組織的地下錢莊相比，大部分互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)都是在當?shù)毓ど坦芾聿块T批準下注冊設立，業(yè)務經(jīng)營范圍多觸及金融紅線或在中間模糊地帶，對廣大投資者迷惑性更大。因此一旦風險產(chǎn)生，則較傳統(tǒng)金融風險的傳染性更強，對社會負面影響也就更大。

(二)房地產(chǎn)金融風險

近年來，火爆的房地產(chǎn)市場吸引了大量信貸資金投入，這從多家上市房地產(chǎn)公司在其年報中對其與銀行合作關系進行的信息披露中可見一斑。盡管這種現(xiàn)象隨著中央“房住不炒”政策調控力度的加大而有所降溫，但從中國人民銀行2019年1月發(fā)布的有關房地產(chǎn)貸款數(shù)據(jù)報告(見表1)來看，其爆發(fā)風險的隱患仍然較大。由于房地產(chǎn)金融是通過資金途徑將房地產(chǎn)行業(yè)與銀行業(yè)進行深度捆綁，具有風險溢出效應，所以房地產(chǎn)信貸在銀行業(yè)貸款總量和結構方面的較高比例極易引發(fā)地方經(jīng)濟的局部動蕩和居民財富的嚴重縮水。

表1 2018年我國房地產(chǎn)貸款余額情況

(三)地方政府債務風險

地方債是我國地方政府為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，以自身信用為背書發(fā)行的一種債券。從我國財政部公布的2018年度財政收支報告中可知，截至2018年末，我國地方政府債務余額達到18.39萬億元，債務率為76.6%，雖然從衡量地方政府債務高低的一般性指標看，目前我國的數(shù)據(jù)尚低于國際警戒標準，但也已經(jīng)接近其80%的底線，需要提高警惕[3]。

自1994年分稅制改革以來，為彌補財政收支缺口及地方財權、事權不對等等現(xiàn)實問題，我國許多地方政府紛紛通過設立投融資平臺等途徑為地方經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長籌措建設資金，在面臨“用金融手段推動經(jīng)濟發(fā)展”還是“嚴防金融風險”選擇時，地方政府對可能出現(xiàn)的金融風險更容易采取“選擇性失明[4]”。從現(xiàn)實情況來看，地方政府對土地財政高度依賴，土地出讓收入已成為許多地方政府償還債務的主要來源。但受我國特有的土地國有化制度等因素約束，有限的土地出讓收入缺乏穩(wěn)定性與可持續(xù)性，地方政府債務一旦突破其可承受水平而出現(xiàn)問題，勢必給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展埋下隱患，導致潛在金融風險累積，進而引發(fā)民生支出不足，影響政府信譽。

二、地方金融監(jiān)管發(fā)展進程

我國地方金融監(jiān)管是各地政府對本轄區(qū)內的地方性金融機構，如典當行、小額貸款公司等在中央的統(tǒng)一規(guī)則框架下進行監(jiān)督與管理。近年來，伴隨我國金融體制改革的不斷深化、地方經(jīng)濟的快速發(fā)展及地方金融業(yè)務的全方位拓展，地方政府金融監(jiān)管的責任和職權不斷擴大，大致經(jīng)歷了以下幾個發(fā)展階段。

(一)萌芽與探索階段

1996年8月，為避免80年代中期在我國農(nóng)村經(jīng)濟改革中發(fā)展起來的農(nóng)村合作基金會因出現(xiàn)債務危機而爆發(fā)金融風險，國家首次授權給各地方政府，要求其對本轄區(qū)農(nóng)村合作基金會可能存在的債務風險進行清理、整頓，從而開啟了我國地方政府當局對屬地風險隱患進行處置與監(jiān)管的嘗試[5]。2004年6月，針對當時農(nóng)村信用社監(jiān)管中出現(xiàn)的一些情況，中國人民銀行聯(lián)合中國銀監(jiān)會(原)出臺了相關指導意見，將農(nóng)村信用社的監(jiān)管及風險處置權限下放到各省級政府層面，由其肩負起當?shù)匦庞蒙绲墓芾砺氊煛?/p>

2008年，為應對波及全球的美國次貸危機，全國各地出現(xiàn)了新一輪投資熱潮。同年5月，面對各地迅速設立的小額貸款公司“試點”現(xiàn)象，中國銀監(jiān)會(原)、中國人民銀行從其性質、資金來源及運用、監(jiān)督管理等方面出臺指導意見，部分金融審批權下放地方成為其中亮點，即小額貸款公司設立的審批由各省級政府自己決定，這標志著地方政府金融監(jiān)管職權得到初步提升。

(二)逐步發(fā)展階段

2010年，隨著中國人民銀行和國務院各部委一系列規(guī)范性文件的出臺，地方政府在地方性金融風險監(jiān)管中的職責范圍不斷擴大。2011年3月，當時新出臺的“十二五”規(guī)劃綱要首次提出“完善地方政府金融管理體制，強化地方政府對地方中小金融機構的風險處置責任[5]”。2012年9月，“一行三會”(原)及國家外管局共同發(fā)布了金融行業(yè)發(fā)展與改革的“十二五”規(guī)劃，其中就地方政府如何在“中央與地方協(xié)同監(jiān)管”這一模式下更好地發(fā)揮其屬地監(jiān)管職責提出了明確要求，一直居于幕后角色的地方政府逐漸成為地方性金融機構的監(jiān)管主體，這一發(fā)展趨勢充分說明了地方政府在國家整體金融風險防范中已不可或缺。

(三)確立完善階段

這一階段目前正在進行之中，主要體現(xiàn)地方金融監(jiān)管權逐漸走向前臺，在中央統(tǒng)籌基礎上得到不斷強化。以2017年召開的全國金融工作會議為關鍵點，會議強調地方政府雖然獲得屬地管理的監(jiān)管事權擴大了，但前提條件是必須在中央頂層的統(tǒng)一規(guī)則下行使職責。隨后，中央正式下放“7+4類”機構的監(jiān)管事權(見表2)，地方政府被納入我國金融監(jiān)管體系[6]，也標志著我國的金融監(jiān)管正式進入中央頂層設計調整和地方底層創(chuàng)新運作兩線并行的新階段。

表2 地方政府對“7+4類”機構監(jiān)管權限定位

與此同時，為加快完善國家“中央頂層-地方底層”雙線金融監(jiān)管體系、填補地方金融監(jiān)管“薄弱”地帶，我國還進行了以下改革：一是在全國第五次金融工作會議上成立了“國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”，職責是領導并全面統(tǒng)籌我國的金融改革與安全運行。二是2018年3月，黨的十九屆三中全會審議通過了國家機構改革決定及部門調整方案，其中包括對中國銀監(jiān)會(原)和中國保監(jiān)會(原)各自的職責進行優(yōu)化整合，并在此基礎上設立了新的機構即中國銀保監(jiān)會。同時，在行政隸屬上明確中國銀保監(jiān)會與中國人民銀行、中國證監(jiān)會共同接受“國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”的管理與協(xié)調，這也標志著在我國運行15年之久的“一行三會”金融監(jiān)管體系被“一委一行兩會”這種金融監(jiān)管新模式所取代[7]。三是在全國各省、市、自治區(qū)(西藏除外)陸續(xù)建立了地方金融監(jiān)督管理局，逐步將之前游離于監(jiān)管部門監(jiān)管之外的一些類金融機構也納入了地方金融監(jiān)督范圍。

三、地方金融風險監(jiān)管操作的現(xiàn)實困境

(一)地方金融監(jiān)管依據(jù)問題

1.地方金融監(jiān)管法律法規(guī)匱乏

受我國多年實行金融監(jiān)管垂直模式影響，當前狀況是既缺乏中央層面賦予地方政府進行金融監(jiān)管的法律，又缺乏地方層面的綜合性地方金融監(jiān)管法規(guī)，地方政府依法執(zhí)行的職能較模糊，承擔的金融監(jiān)管內容較寬泛，難以形成有效的監(jiān)管合力。

2.地方金融監(jiān)管部分授權尚欠明確

雖然國家已確立“中央-地方”雙層監(jiān)管模式，但金融業(yè)的一些現(xiàn)行基本法律如中國人民銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法等仍將金融監(jiān)管的行使權定位于中央金融監(jiān)管部門，甚至還包括對屬于地方金融組織在內的一些非正規(guī)金融的監(jiān)管，且地方政府的監(jiān)管權力主要來自于國務院各部門的規(guī)章及地方政府的規(guī)范性文件，所以，地方政府制定的規(guī)范性文件內容大多是對中央規(guī)定的“復制”傳達[8]。而這樣的結果又易使地方金融監(jiān)管機構無法根據(jù)本地具體情況采取行動，在開展金融監(jiān)管時缺乏有效抓手，在執(zhí)行時存在依據(jù)“法無禁止即可為”還是“法無授權不可為”的兩難選擇。此外，地方政府對當?shù)亟鹑诮M織的市場準入和退出、業(yè)務過程監(jiān)管等方面權力有限，從而在具體實施過程中缺乏權威性，難以進行有效監(jiān)管。

(二)地方金融監(jiān)管主體問題

雖然以2017年召開的全國第五次金融工作會議為分界線，我國將監(jiān)管主體從原來單一的“中央頂層”垂直監(jiān)管明確為“中央頂層-地方底層”雙線金融監(jiān)管，但目前來看仍存在以下問題。

1.監(jiān)管主體的職權范圍

2017年底，中央首次將“7+4類”監(jiān)管權限下放給地方金融監(jiān)管部門 ，使其原來以服務為主的職能向監(jiān)管為主轉變，但仍有包括P2P網(wǎng)絡借貸平臺等在內的一些類金融企業(yè)未明確中央與地方的監(jiān)管職責，而已明確地方監(jiān)管范圍事權的部分在執(zhí)行過程中也逐漸碰到一些困惑與難題，如中央政府在地方政府解決跨區(qū)域金融風險中是否該承擔部分資金援助責任，等等，這些都有待在實踐中進一步落實。

2.各地方監(jiān)管主體間缺乏有效的互聯(lián)互通機制

由于地方金融監(jiān)管主體所擁有的職能與權力基本被限制在本轄區(qū)內，但在經(jīng)濟發(fā)展一體化和金融發(fā)展全球化的今天，依靠電子信息技術支持，資本和風險的布局范圍與以往相比無論在廣度還是深度方面都發(fā)生了很大變化，金融監(jiān)管過程中面臨跨區(qū)域、跨機構的風險及地方保護主義等多種問題的概率極高，現(xiàn)行地方監(jiān)管體制因內生性缺陷而缺乏規(guī)范的溝通與協(xié)調機制，各部門間難以及時實現(xiàn)信息共享，監(jiān)管合力不足，進而導致監(jiān)管效率低下。

(三)地方金融監(jiān)管方法問題

隨著我國金融業(yè)不斷創(chuàng)新發(fā)展，雖然既有的監(jiān)管方法對傳統(tǒng)金融業(yè)務仍然有效，但對互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)務則面臨失效的可能。在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等功能被廣泛應用到金融業(yè)務中的數(shù)據(jù)分析、客戶追蹤和風險評估等方面，這就需要監(jiān)管者梳理新科技帶來的新邊界與原有監(jiān)管邊界的關系，并對可能出現(xiàn)的風險進行密切關注與處理。但從現(xiàn)實情況看，因各種原因造成即有的地方監(jiān)管方法對金融新領域問題，如互聯(lián)網(wǎng)金融進行動態(tài)檢測和精確風險控制等方面還比較被動，監(jiān)管能力偏弱，監(jiān)管資源不足，難以采取事前措施應對互聯(lián)網(wǎng)時代對地方金融監(jiān)管提出的新要求。

(四)地方金融監(jiān)管人才問題

一是監(jiān)管人員數(shù)量不足。相對龐大復雜的監(jiān)管對象，大多地方金融監(jiān)管部門受困于體制，人員編制少、監(jiān)管力量不足，從而嚴重制約了工作的開展。二是監(jiān)管人員在專業(yè)和實踐技能等方面難以滿足現(xiàn)代金融監(jiān)管需要。由于成立時間不長，許多地方金融監(jiān)管部門人員是從其他行政部門轉入，缺乏金融、管理等方面專業(yè)知識，尤其缺乏互聯(lián)網(wǎng)金融等綜合知識，監(jiān)管人員總體素質與監(jiān)管要求不匹配，嚴重制約金融監(jiān)管的質量和效率。

四、完善地方金融風險監(jiān)管的策略選擇

經(jīng)濟新常態(tài)下誘發(fā)金融風險因素眾多，建立、完善地方金融監(jiān)管體系已迫在眉睫。對此就上述存在問題提出策略選擇。

(一)完善地方金融監(jiān)管法規(guī)

1.盡快出臺中央層面的相關法律法規(guī)

從目前現(xiàn)實情況看，建議盡快從中央政府如全國人大、國務院等層面出臺有關地方金融監(jiān)管指導意見、監(jiān)管條例方面的法律法規(guī)，用以替代原先以部門為主要制定者下發(fā)的各類規(guī)章、區(qū)域管理辦法，這既可提升政策的起點高度，為健全“中央-地方”雙線金融監(jiān)管模式提供制度保障，又可理順中央與地方金融監(jiān)管部門各自職能，嚴肅法律意識，增強管理效率。

2.加快構建完善的地方金融監(jiān)管條例框架

隨著中央將監(jiān)管事權逐步下放，目前，雖然全國絕大部分省市已陸續(xù)出臺了相對應的地方金融監(jiān)督管理條例，但受到現(xiàn)有法律體系限制，地方金融監(jiān)管部門在執(zhí)行時仍會面臨權責不完全匹配問題，特別在當前金融風險日趨復雜、潛在隱患點多面廣態(tài)勢下，地方金融監(jiān)管在豐富監(jiān)管手段的同時，要及時彌補立法的疏漏與滯后，以制度化、法制化手段不斷完善已有監(jiān)管細則與條例框架，才能面對各地方金融機構及類金融組織可能出現(xiàn)的突發(fā)風險，進一步增強地方金融監(jiān)管的有效性和可操作性。

(二)理順地方金融監(jiān)管體制

1.調整優(yōu)化地方部門職責

要提高地方、區(qū)域性金融監(jiān)管組織機構的監(jiān)管效率與綜合水平，還需要理順地方部門的金融監(jiān)管體制。地方政府不僅要將原來分散在地區(qū)金融辦、財政廳(融資擔保)、發(fā)展和改革委員會(區(qū)域股權)、商業(yè)廳(商業(yè)保理)等不同政府職能部門金融業(yè)務的審批權、監(jiān)管權進行整合并劃歸地方金融管理局，也要將轄區(qū)內其他形式的互聯(lián)網(wǎng)金融、民間金融等也全部納入其中，才能真正實現(xiàn)監(jiān)管職能的統(tǒng)一[9]。

2.加強監(jiān)管部門之間溝通協(xié)調

中央與地方金融監(jiān)管機構各自職責明確與協(xié)調合作是實現(xiàn)金融穩(wěn)定運行的重要因素。地方金融監(jiān)管部門應在注重區(qū)分與中央派出機構權力責任基礎上，保持與當?shù)亍耙恍袃蓵钡拿芮新?lián)系，這既可以增強地方金融監(jiān)管的專業(yè)性，又能在一定程度上提升自身監(jiān)管的“軟實力”。在防范跨區(qū)域金融風險方面，要與其他地區(qū)地方性監(jiān)管機構積極溝通，打破信息、地方保護主義等壁壘進行有效合作，才有助于提升對金融風險的聯(lián)動防控。同時，要賦予地方金融管理局相對監(jiān)管獨立性，使之在履職上區(qū)別于政府一般部門，從而更好地履行金融風險防控與監(jiān)管職能。

(三)優(yōu)化地方金融監(jiān)管方法

1.建立防范地方金融風險的監(jiān)測平臺

為有效應對復雜多變的金融風險，一是要根據(jù)本地區(qū)金融發(fā)展特點，建立覆蓋本區(qū)域范圍的地方金融風險監(jiān)測防控平臺，將老百姓日常接觸較多的P2P網(wǎng)絡貸款、私募基金、地方交易所、網(wǎng)上傳銷等網(wǎng)絡輿情全部納入監(jiān)測范圍，以應對未來所有可能出現(xiàn)的金融風險點。二是建立有效的中央與地方監(jiān)管部門信息共享平臺，通過“縱向—橫向”交流及時獲取金融監(jiān)管方面各種數(shù)據(jù)資料，有利于更好地開展監(jiān)管工作。

2.利用高科技提升監(jiān)管能力

各地方金融監(jiān)管部門應加強與相關高科技公司進行合作，積極利用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈及人工智能等新型信息技術手段，將非法金融活動中監(jiān)測到的數(shù)據(jù)如非法集資活動數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡傳銷態(tài)勢、第三方平臺電子合同存證等多元多點的信息與各類資金清算系統(tǒng)相結合，一起納入對比監(jiān)控范圍，實現(xiàn)對非法集資等金融風險隱患的實時監(jiān)控和提前預警，不斷探索地方金融風險防控新模式[10]。

(四)強化監(jiān)管人才隊伍建設

1.擺脫行政路徑依賴

要適度增加地方金融監(jiān)管部門人員編制，通過招考、內調等方式增加監(jiān)管人員數(shù)量，以滿足日益增長的地方金融監(jiān)管工作需求。同時，應制定相應的人才引進政策，積極創(chuàng)造條件引進國外或中央金融監(jiān)管機構的高素質人才，使地方金融監(jiān)管隊伍因為有“領軍人才”或“新鮮血液”的不斷流入而日益強大。

2.不斷提升地方金融監(jiān)管人才素質

金融監(jiān)管人員素質在很大程度上可以決定地方政府金融監(jiān)管是否有效，一名優(yōu)秀的金融監(jiān)管人員除了要具備“一專多能”外，還需要有持續(xù)的學習能力才能應對當前復雜多變的金融環(huán)境。所以，當?shù)卣畱獦嫿ㄈ瞬排囵B(yǎng)的長效機制，通過“理論學習”“實踐操作”等多種“請進來、走出去”的培養(yǎng)方式推動地方金融監(jiān)管人才向專業(yè)性、有效性靠攏，不斷提升人才隊伍整體素質。