CFCC與FSC認證標準應用比較與實證分析*

許瑤瑤，劉丹萍，王荔英，葉盛全，趙兵，鄭德祥，鐘兆全

(1．福建農(nóng)林大學 林學院，福州 350002；2．順昌縣國有林場 業(yè)務部，福建 順昌 353200)

森林認證作為一種對社會和環(huán)境負責的市場導向型治理森林機制，自20世紀90年代提出以來逐步被國際社會認同，并在全球范圍內(nèi)迅速發(fā)展。截至2020年，世界上已出現(xiàn)30多個森林認證體系，其中森林管理委員會(FSC)與森林認證體系認可計劃(PEFC)是公認最具代表性和影響力的兩大認證體系[1]。為完善中國森林認證體系，中國于2010年成立中國森林認證管理委員會(CFCC)[2]，并于2014年成功實現(xiàn)與PEFC的互認。對于森林認證的研究，國際社會的熱點大多聚焦在推動熱帶木材認證及倡導不同體系之間的互認和合作等方面[3-5]；國內(nèi)學者則更多關(guān)注森林認證不同內(nèi)容體系的建設，例如：有學者通過對比FSC森林經(jīng)營認證新舊標準發(fā)現(xiàn)新標準不僅引入了“規(guī)模、強度和風險”的新概念，還新增了環(huán)境價值評估、經(jīng)營活動帶來的外部效應等要求[6]；有學者通過解讀CFCC新修的產(chǎn)銷監(jiān)管鏈標準發(fā)現(xiàn)結(jié)構(gòu)重心轉(zhuǎn)移至盡職調(diào)查體系最低要求，體現(xiàn)了新版標準對原料來源管理的重點關(guān)注[7]；有學者通過對比中葡兩國國家認證體系發(fā)現(xiàn)二者在非木質(zhì)林產(chǎn)品認證標準結(jié)構(gòu)、認證程序、證書的有效期等多方面存在差異，但認證標準內(nèi)容均有相對應的條款，仍有共通之處[8]?？梢?，已有研究中尚未見到針對CFCC與FSC森林經(jīng)營認證標準的應用比較展開的研究。CFCC森林經(jīng)營認證標準是中國制定并實現(xiàn)與PEFC互認的中國國家標準，而FSC森林經(jīng)營認證標準則是由國際非政府組織(NGO)組織制定(不與國家標準互認)的通用標準。所以，通過比較不同認證體系的標準理論體系與進行實證模擬轉(zhuǎn)化分析，辨析不同森林認證體系間轉(zhuǎn)化的可行性，進一步推動CFCC認證體系的實踐應用，為促進森林認證發(fā)展提供有益的借鑒。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)域

福建省是中國南方重點林區(qū)之一，于2007年開始森林認證實踐，203個國有林場中先后有11家林場通過了FSC森林認證審核。2018年2月福建邵武衛(wèi)閩國有林場通過CFCC認證，開創(chuàng)福建省國有林場CFCC認證先例。作為森林資源管理的先鋒和代表，國有林場的認證動態(tài)基本引領了福建省森林認證的發(fā)展方向，也為福建省森林認證的開展打下堅實的基礎。但是，受前期FSC先入為主的影響，CFCC認證體系在福建區(qū)域發(fā)展緩慢。福建省順昌縣國有林場經(jīng)營區(qū)面積大、森林類型覆蓋面廣，連續(xù)多年通過FSC認證，其在執(zhí)行認證標準上累積了豐富的經(jīng)驗。因此，以福建省順昌縣國有林場為實證分析的研究區(qū)域。

1.2 研究方法

收集2010—2018年順昌縣國有林場FSC認證歷年審核開具的不符合項，對比2019年CFCC主審與FSC年度審核不符合項，并進行模擬與實證分析。

比較研究法是通過認識事物的差別、特點和本質(zhì)對事物的相似性進行研究與判斷的方法[9]，實證研究法則是通過實踐觀察獲取經(jīng)驗，再將經(jīng)驗歸納為理論的方法[10]。分析不同標準體系間轉(zhuǎn)化的可能性，需要先對不同森林認證體系的標準進行分析再進行判斷，而FSC認證審核開具的不符合項是森林認證標準實踐運用的結(jié)果，所以采用比較研究法與實證研究法對CFCC與FSC的森林經(jīng)營認證標準和林場認證實踐進行研究。

首先，應用比較研究法對兩大森林認證體系的標準理論從標準制定、執(zhí)行效力、內(nèi)容架構(gòu)等多方面進行共性和差異性分析，從森林經(jīng)營認證標準理論層面分析FSC向CFCC轉(zhuǎn)化的可行性。

其次，采用實證分析法對該林場的森林認證實踐過程進行分析，對福建省順昌縣國有林場FSC認證歷年審核開具的不符合項運用CFCC標準審核，進行模擬轉(zhuǎn)化。最后，比較2019年CFCC主審與FSC年度審核結(jié)果，在國有林場實踐的基礎上進一步論證FSC向CFCC轉(zhuǎn)化的可行性。

2 結(jié)果與分析

2.1 CFCC與FSC的森林經(jīng)營認證在核心價值等方面具有共性

2.1.1 CFCC與FSC均以森林可持續(xù)經(jīng)營為核心價值

“遏止破壞環(huán)境，提高森林的價值，促進森林可持續(xù)經(jīng)營”是CFCC與FSC乃至所有森林認證體系的核心價值。為進一步推動可持續(xù)經(jīng)營理念由理論轉(zhuǎn)化為實踐，兩大認證體系標準均在社會、經(jīng)濟、環(huán)境層面對日常的森林經(jīng)營管理活動提出可持續(xù)經(jīng)營的要求，提供技術(shù)支撐與指導和監(jiān)督機制，促進經(jīng)營者改善實踐經(jīng)營[11-12]。二者價值體系的構(gòu)建不僅包括保護森林生態(tài)系統(tǒng)、各種資源的合理開發(fā)與利用、對森林有效監(jiān)測與管理，充分發(fā)揮森林的生態(tài)、社會和經(jīng)濟三大效益，更強調(diào)經(jīng)營者、當?shù)鼐用?、政府機構(gòu)、企業(yè)商家等利益相關(guān)方的職能與需求，力求人與森林的和諧統(tǒng)一[13]。

2.1.2 CFCC與FSC具有相似的標準框架與內(nèi)容主旨

CFCC和FSC認證體系的標準框架基本相似，均采取“原則-標準-指標”這一垂直結(jié)構(gòu)，包含了標準的使用范圍、指標和術(shù)語。具體而言：⑴CFCC《中國森林認證 森林經(jīng)營》(GB/T 28951—2012)標準分為9大原則、46個標準、121個指標；《FSC 中國國家森林管理標準》(FSC-STD-CHN-01-2016 1-0)分設10條原則、70個標準、227個指標。⑵CFCC和FSC在工人權(quán)益與社區(qū)關(guān)系、森林經(jīng)營方案、野生動植物保護、典型生態(tài)系統(tǒng)、森林采伐收獲管理、產(chǎn)銷監(jiān)管鏈等方面均列出了具體的指標，標準的內(nèi)容主旨在兼顧經(jīng)營者、居民、社會、企業(yè)、商戶等多方利益的同時尋找差距以改進與規(guī)范森林資源經(jīng)營管理，確保木材的長期供應和維護森林生態(tài)環(huán)境，降低企業(yè)投資風險，為產(chǎn)品進入新市場提供有力保障，提高產(chǎn)品市場競爭力[14-15]。

2.2 CFCC與FSC的森林經(jīng)營認證在應用效力等方面具有差異性

2.2.1 CFCC與FSC的標準制定、執(zhí)行機構(gòu)和應用效力不同

CFCC是由中國政府牽頭組建，在中華人民共和國《森林法》和《標準化法》的最高法律依據(jù)指導下形成的國家標準，依靠國家標準委和國家林草局等政府部門共同推廣運行，由中國認證認可監(jiān)督委員會統(tǒng)一管理，具有明顯的政府組織制定性質(zhì)，具有一定的國家效力[16-17]。而FSC源于NGO組織，其成員包括發(fā)展中國家和發(fā)達國家，以會員代表大會為最高決策機構(gòu)，政府機構(gòu)和官員被規(guī)定可以參加FSC工作組但不允許成為會員。因此，F(xiàn)SC具有強烈的非政府組織性質(zhì)，其標準制定實施較為獨立。

2.2.2 CFCC與FSC的標準適用對象與地域范圍不同

CFCC森林經(jīng)營認證標準是在充分考慮中國的國情和林情情況下，依據(jù)中國的法律、社會及森林特點制定[18]。作為國家層次標準，CFCC森林經(jīng)營認證標準均適用于中國所有地區(qū)的經(jīng)營單位及其所有的森林類型，包括溫帶林、亞熱帶林和熱帶林。FSC森林經(jīng)營認證標準作為國際通用指標(IGI)，其適用面覆蓋全球不同國家、地區(qū)和區(qū)域，包括各種類型的森林。任何國家和地區(qū)可在IGI的基礎上，制定符合當?shù)厣鐣?jīng)濟與森林環(huán)境的FSC國家或地區(qū)標準。

2.2.3 CFCC與FSC的標準結(jié)構(gòu)制定內(nèi)涵側(cè)重與層次主線不同

盡管CFCC與FSC的標準均是以社會、經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，內(nèi)容存在諸多相似，但其標準制定的側(cè)重點與層次仍有不同。從標準上看，CFCC森林經(jīng)營認證標準從中國森林經(jīng)營實踐角度出發(fā)，在原則的劃分中以森林經(jīng)營工作開展為主線，以分區(qū)施策、分類經(jīng)營為基本原則，將整個森林經(jīng)營過程劃分成不同步驟，基本上形成是以遵循森林培育、保護、采伐利用、監(jiān)測評價等系列工作的脈絡主線，強調(diào)上述經(jīng)營活動與實施過程中涉及的多方面經(jīng)營要求制定標準。FSC森林經(jīng)營認證標準則是生態(tài)環(huán)境保護、社會公眾利益、可行經(jīng)濟收益三大效益的協(xié)調(diào)發(fā)展基礎上劃分原則，其原則與標準則是以環(huán)境、社會與經(jīng)濟為制定主線，在此基礎上對經(jīng)營活動提出要求[19]。

2.3 不同標準理論體系轉(zhuǎn)化具有可行性

在國有林場認證實踐中不同標準理論體系轉(zhuǎn)化強調(diào)標準的內(nèi)容差異與適用性。CFCC的原則與標準和FSC標準大多具有共通之處，較易引人關(guān)注的是FSC標準中的原則3“原住民的權(quán)利”與原則9“高保護價值”，這兩個原則CFCC未予以明確表述。就FSC森林經(jīng)營認證標準的原則3“原住民的權(quán)利”而言，F(xiàn)SC對“原住民”的定義與聯(lián)合國對“原住民”的定義相同，而中國沒有原住民是國際社會公認的。特別應該指出的是，中國的所有少數(shù)民族也都不是“原住民”。聯(lián)合國和FSC對原住民的定義有3條，而中國對少數(shù)民族的定義僅一條，即“相對于漢族人口較少的民族”。為此，F(xiàn)SC的原則3“原住民的權(quán)利”在中國不適用。

此外，“高保護價值”與中國的生態(tài)公益林區(qū)劃與保護具有高度的重疊性，CFCC標準中雖沒有單獨的原則，但在實際經(jīng)營方案編制與森林資源分類經(jīng)營分區(qū)施策中均已囊括[20]。在適用性上，CFCC作為中國的本土標準適用于中國境內(nèi)所有森林類型，F(xiàn)SC標準的適用森林類型同樣涵蓋了熱帶、亞熱帶、溫帶各森林類型。可知，CFCC標準與FSC標準內(nèi)容具有極高相似度，且均適用于國有林場。

綜上所述，從理論上說，由FSC向CFCC轉(zhuǎn)化是可行的。

2.4 FSC與CFCC轉(zhuǎn)化實證分析

2.4.1 FSC與CFCC在國有林場的實踐應用中具有高度互通性

福建省順昌縣國有林場自2010年通過FSC首次認證以來，至2018年FSC認證審核共判定發(fā)現(xiàn)36個不符合項，其中有7個社會方面不符合項，17個環(huán)境方面不符合項，12個經(jīng)濟方面不符合項。運用CFCC標準對上述36個不符合FSC認證項進行模擬分析：⑴在社會方面，運用CFCC標準對7個不符合FSC認證項進行審核，判定結(jié)果仍為不符合項；⑵在環(huán)境方面，17個不符合FSC認證項中有15項判定為不符合CFCC標準項，其余2項(高保護價值森林的監(jiān)測指標沒有針對森林高保護價值、相關(guān)責任人員對于轄區(qū)內(nèi)的高保護價值森林情況不清楚)皆因不符合FSC高保護價值標準，而CFCC標準中未單獨設置類似原則故不判定為不符合項；⑶在經(jīng)濟方面，12個不符合項中11項同樣判定為不符合項，唯一一個不符合項即林場引入林業(yè)割灌機，但未對與割灌機相關(guān)聯(lián)的危害健康與安全的風險評估，CFCC標準中要求保障從事森林經(jīng)營活動的勞動者的作業(yè)安全，提供對職工(包括臨時工)進行安全培訓和急救知識，培訓的記錄及安全作業(yè)防護器具、用品發(fā)放、領用清單，妥善處理安全事故發(fā)生的記錄等。對開展割灌機相關(guān)聯(lián)的風險評估沒有嚴格要求，因此列為觀察項而不判定為不符合項?？梢?，在36個不符合FSC認證項中，有33項判定為不符合CFCC標準項，二者審核結(jié)果達到91.7%的高度重合率。所以，F(xiàn)SC標準與CFCC標準在國有林場的實踐應用中具有高度的互通性，在FSC認證基礎上進行CFCC認證的轉(zhuǎn)化具有可行性。

2.4.2 在FSC認證已有基礎上進行CFCC認證具有可行性

為響應中國CFCC在福建省的實踐應用與推廣，同時進一步驗證不同認證體系標準間的適用性轉(zhuǎn)化，福建省順昌縣國有林場在進行2019年FSC年度審核的同時申請了CFCC認證，同步進行了CFCC主審與FSC年度審核。對比分這次不同標準體系的審核結(jié)果，分析結(jié)果如表1所示。

表 1 2019年順昌縣國有林場FSC與CFCC不符合項審核結(jié)果對照表

從福建省順昌縣國有林場FSC與CFCC標準對不符合項的審核判定結(jié)果可見，不符合項的差異并不是產(chǎn)生于兩者標準實質(zhì)內(nèi)容的差異，而是源于不同標準制定結(jié)構(gòu)與審核文件要求的不同。同時，在此次雙認證審核中，CFCC審核并未發(fā)現(xiàn)除FSC審核之外的不同不符合項，進一步驗證了CFCC標準與FSC標準理論上的一致性，說明在FSC認證已有基礎上進行CFCC認證是可行的。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

CFCC與FSC森林經(jīng)營認證標準皆以森林可持續(xù)發(fā)展為核心價值，并構(gòu)建了相似的標準框架與內(nèi)容主旨，但就標準制定與執(zhí)行機構(gòu)和應用效力來看二者存在政府參與與非政府組織的差異，同時國家森林認證體系與國際體系的標準適用的對象與地域范圍也不相同，標準制定內(nèi)涵的側(cè)重與層次主線不同。除了FSC標準中“原住民”在中國不適用，而CFCC標準中無“原住民”概念這一差異外，CFCC標準與FSC標準內(nèi)容具有極高相似度，且兩種體系標準都適用于國有林場。福建省順昌縣國有林場歷年FSC不符合項與CFCC轉(zhuǎn)化模擬分析出不符合項91.7%的重合率，表明了FSC標準與CFCC標準在國有林場的實踐應用中具有高度的互通性。2019年CFCC認證主審與FSC認證年度審核實證分析的結(jié)果是不符合項差異源于不同標準制定結(jié)構(gòu)與審核文件要求則進一步印證了在FSC認證已有基礎上進行CFCC認證轉(zhuǎn)化具有可行性。

3.2 建議

為了進一步完善中國森林認證體系與推動不同認證標準體系間轉(zhuǎn)化的發(fā)展，提出如下建議：

3.2.1 互為借鑒適時更新與完善CFCC認證體系

伴隨著時代發(fā)展和人們對森林功能的深化認識，森林可持續(xù)經(jīng)營的內(nèi)涵不斷充實豐富[21]。CFCC作為中國森林的可持續(xù)經(jīng)營標準也應與時俱進，適時更新。為更貼合生產(chǎn)經(jīng)營實踐，F(xiàn)SC中國區(qū)標準在2013版基礎上更新為2016年新版，而CFCC仍舊沿用2012年制定的標準。國家森林認證體系與國際森林認證發(fā)展趨勢息息相關(guān)，為了更好地推動FSC認證向CFCC認證的轉(zhuǎn)化，建議加強對于FSC認證新版標準的研究，取長補短，及時開展CFCC標準的修訂與更新工作，在突出國家特點的同時，立足于國際平臺，更好地適應森林認證發(fā)展的要求。

3.2.2 加強森林認證及不同內(nèi)容體系試點推廣

福建省的森林認證仍處于以FSC認證為主的形勢中，為了推廣CFCC，除了需要開展不同經(jīng)營主體與體制的CFCC認證的理論與實踐研究外，如何提高與加強CFCC在福建省的影響力成為首要任務。由于FSC認證在福建省主要是集中于森林經(jīng)營認證，甚少涉及非木質(zhì)林產(chǎn)品、森林生態(tài)環(huán)境服務等領域的認證，而CFCC不僅包括森林經(jīng)營認證標準，還包括了非木質(zhì)林產(chǎn)品、森林生態(tài)環(huán)境服務認證等其他標準，因此建議在加大CFCC的培訓與宣傳之外，在福建省國有林場開展包括各類森林公園、非木質(zhì)林產(chǎn)品等不同標準的認證試點。通過推廣CFCC中除森林經(jīng)營認證外的其他認證標準，使福建省能夠多方面認識與了解CFCC認證，再將CFCC延伸至森林經(jīng)營認證領域，實現(xiàn)CFCC在福建省林業(yè)領域認證中的全面推廣應用。

3.2.3 加快CFCC-COC產(chǎn)業(yè)鏈與森林認證市場的培育

森林認證通過認證標簽將木材生產(chǎn)來源地、產(chǎn)品供應環(huán)節(jié)的各個企業(yè)以及最終購買林產(chǎn)品的消費者串聯(lián)起來，即將林產(chǎn)品生產(chǎn)、林產(chǎn)品加工、林產(chǎn)品銷售這一產(chǎn)業(yè)鏈緊密相連[22]。作為該鏈條終端的森林認證市場，對于促進森林認證發(fā)展至關(guān)重要。因此，一方面需從社會、經(jīng)濟等方面對認證市場的理論開展系統(tǒng)性研究，深入理解其內(nèi)涵及其規(guī)律，從而建立健全市場激勵機制，全面提升認證產(chǎn)品的市場驅(qū)動力[23]；另一方面是培育下游CFCC-COC產(chǎn)業(yè)鏈的形成，加強市場的引導，以產(chǎn)業(yè)下游需求帶動產(chǎn)業(yè)上游發(fā)展[24]，推動福建省國有林場乃至于全省林業(yè)CFCC認證進程，提高福建省森林可持續(xù)經(jīng)營水平。