吳立源，陳金龍

（華僑大學工商管理學院，福建泉州362021）

在新興和發(fā)展中國家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口在年1 萬億美元至年1.5 萬億美元之間，遠遠超過世界所有國家政府、援助機構(gòu)、多邊開發(fā)銀行的資金能力[1]。利用私人部門資金投資于基礎(chǔ)設(shè)施因此成為補充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的重要途徑，PPP（Public-Private Partnership）就是利用私人部門資金的一種重要方式。PPP 模式在全球范圍內(nèi)得到大力推廣的重要原因之一是其全生命周期管理方式鼓勵了私人部門在建造階段和運營階段的持續(xù)創(chuàng)新，從而通過提出高質(zhì)量、低成本的項目方案帶來物有所值的PPP 項目。PPP 分為公共部門發(fā)起（Publicly Initiated）和私人部門發(fā)起（Privately Initiated）兩種方式。前者由政府部門提出某個基礎(chǔ)設(shè)施項目的開發(fā)計劃，獨立或在外部專家的協(xié)助下確定項目的實施要求和最終效果，再啟動競爭性招標確定最能勝任的私人部門實施項目。后者則是私人部門在沒有政府部門明確要求或邀請的情況下，主動向政府部門提交基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)提案，該提案被稱為非應標建議（USPs：Unsolicited Proposals）[2-3]，在我國，該方式被稱為社會資本發(fā)起或社會資本自提。因為曾經(jīng)若干項目的執(zhí)行不利以及公眾對于低透明度、低競爭性、低物有所值、可能導致腐敗等問題的普遍擔憂，一些國家完全禁止采用USPs。但是，國際上也存在一些長期使用USPs 方式的國家，如印度、阿根廷、智利、關(guān)島、印度尼西亞、韓國、菲律賓、南非、美國以及澳大利亞等[4]，并沒有顯著證據(jù)表明以USPs 方式發(fā)起而后采用競爭性招標方式進行的PPP 項目要比公共部門發(fā)起的PPP 表現(xiàn)得更差[3]。對USPs 方式感興趣的國家和地區(qū)不斷增加，以該方式進行的PPP 項目也隨之增長，世界銀行最新PPI 數(shù)據(jù)庫中121 個利用PPP 方式進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的低收入和中等收入國家中有46 個國家采用了USPs 方式，占比約為38%①。因此，目前的現(xiàn)狀是：一方面，不管實業(yè)界還是學術(shù)界對USPs 都存在爭議，褒貶不一；另一方面，USPs 在國家實踐中的應用日漸增長，而目前的科學研究卻極為有限，兩者之間極不匹配。

鑒于此，本文的主要研究目的是通過系統(tǒng)文獻綜述法（Systematic Literature Reviews，SLRs）對相關(guān)文獻進行回顧，從整體上把握USPs 在國際上的應用情況和學者已有的研究成果，對USPs 領(lǐng)域的研究進行全面整理和分類并對USPs 的進一步研究方向和研究方法提出建議。文章余下分為3 個部分：首先，對文章使用的SLRs 方法進行描述，提出本文的研究問題；然后，對SLRs 方法的研究結(jié)果進行討論并回答提出的幾個研究問題；最后，對全文進行總結(jié)和提出研究建議。

1 系統(tǒng)文獻綜述法（SLRs）

系統(tǒng)文獻綜述（SLRs）是確認、評價和綜合研究人員、學者和業(yè)界人士已經(jīng)完成并有記錄的工作的一種系統(tǒng)、明晰和可復制的方法[5]。SLRs 方法一開始應用于社會學領(lǐng)域，研究“干預”的效果問題，其目的在于為了避免某一篇文獻研究對象、研究方法、樣本選擇等方面的局限性對結(jié)果造成的不確定性影響，通過系統(tǒng)性的文獻回顧，進行綜合分析后對“干預”的效果進行綜合評價，可以得到相對可靠的結(jié)論。這一研究方法由于其科學性，其思路和研究邏輯逐漸被其他更多研究領(lǐng)域接受。本文按照SLRs 的規(guī)范要求進行文獻的系統(tǒng)回顧[6-7]，具體步驟如下：確定綜述目的；文獻搜索；文獻篩選；質(zhì)量評價；數(shù)據(jù)獲?。谎芯康恼?；撰寫文獻綜述。

1.1 綜述目的

一般而言，系統(tǒng)性綜述的研究目的有以下幾項：（1）對特定研究方向的進展進行分析；（2）對未來的研究提供建議；（3）對特定理論模型在文獻中的應用進行回顧；（4）對特定方法論方法的應用進行回顧；（5）通過文獻回顧，建立模型或者分析框架；（6）對特定研究問題進行回答。USPs 在世界范圍內(nèi)被采納，并得到重要國際機構(gòu)、國家和地區(qū)的重視，被納入到世界銀行、歐洲復興開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行以及很多國家的采購框架中，但是，對USPs 的科學研究卻沒有跟上實踐的腳步，極為匱乏?；谇拔牡难芯勘尘?，本文的研究目的是：對USPs 的研究現(xiàn)狀進行總結(jié)和歸納，并對未來該領(lǐng)域的研究方向和研究方法提出建議。

1.2 研究問題

基于研究目的，本文的研究問題如下：

問題1：USPs 在世界范圍內(nèi)的采用情況？

問題2：相較于一般PPP 方式，USPs 的優(yōu)點和缺點各是什么，或者說，采納和不采納USPs 的原因有哪些？

問題3：USPs 在各國的實施效果如何？

問題4：世界銀行和學者對各國政府采用USPs 方式有何建議？

問題5：現(xiàn)有研究采用什么研究方式？

1.3 文獻搜索、篩選及質(zhì)量評價

系統(tǒng)性綜述的文獻與資料共有四個來源：一是世界銀行與PPIAF（Public-Private Infrastructure Advisory Facility）發(fā)布的PPP 非應標建議實施指引，共計3 卷，卷1 是卷2 的摘要，剔除后余卷2 和卷3；二是在Web of Science 搜索主題“Unsolicited Proposal*”獲得的相關(guān)文獻。Web of Science 上的主題搜索共獲得13 篇文獻，時間跨度默認為1950—2020 年，閱讀題目和摘要后剔除4 篇無關(guān)文獻，余下9 篇相關(guān)文獻。三是在Google 學術(shù)搜索“Unsolicited Proposal”獲得相關(guān)且與Web of Science不重復文獻9 篇。四是世界銀行的PPI（Private Participation in Infrastructure）數(shù)據(jù)庫（https：//ppi.worldbank.org/en/ppidata）中的PPI 數(shù)據(jù)（2019H1）。

世界銀行與PPIAF 是倡導PPP 模式的主要國際力量，其發(fā)布的PPP 非應標建議實施指引具有較高質(zhì)量；Web of Science 上的文獻大都來自于世界高等級期刊；Google 學術(shù)搜索所得文獻數(shù)量不多，因此，未做進一步剔除。最終，本文進行系統(tǒng)性綜述的材料為兩類：1）Web of Science、PPIAF 以及Google 學術(shù)的文獻共計20 篇；2）世界銀行PPI 數(shù)據(jù)庫（2019H1）的數(shù)據(jù)信息[6-7]。

1.4 信息提取與綜合

通讀文獻后圍繞幾個研究問題，從文獻中提取相關(guān)信息，信息提取提綱見表1，將每篇文章中與提綱分項對應的內(nèi)容綜合整理，作為下一部分對研究問題進行討論的基礎(chǔ)。

表1 信息提取提綱

2 結(jié)果與討論

2.1 文獻總體概況

將來自于Web of Science 和Google 學術(shù)搜索的文獻導入endnotes，再由endnotes 導出RIS 文件，使用VOSviewer1.6.14 進行合作作者與關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析，圖譜如圖1 與圖2 所示。

圖1 作者合作分析圖譜

圖2 關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析圖譜

作者分別來自于澳大利亞、加納、英國、秘魯、美國、韓國、荷蘭、葡萄牙、新加坡、中國香港等國家和地區(qū)，主要是大學的研究者，少數(shù)作者來自國家政府組織和國際組織，如，新南威爾士議會研究機構(gòu)（NSW Parliamentary Research Service）、國際可持續(xù)發(fā)展研究所（International Institute for Sustainable Development，IISG）和世界銀行（World Bank）等。

合作作者分析顯示：33 位作者中的7 位有合作關(guān)系，形成了2 個聚類，其中Danson Ayirebi，Chan Albert，Osei-kyei Robert 三位作者與其他作者有著最廣泛的合作關(guān)系，聯(lián)系度均為6，是兩個聚類的交集。關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析顯示：41 個關(guān)鍵詞中的24 個關(guān)鍵詞之間相互關(guān)聯(lián)，形成5 個聚類，但觀察5 個聚類可以看出現(xiàn)有研究視角相對狹窄，沒有理論基礎(chǔ)、研究方法、研究工具等方面的關(guān)鍵詞。

2.2 USPs 在世界范圍內(nèi)的采用情況

所有文章都承認各個國家都存在巨大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口——發(fā)達國家的基礎(chǔ)設(shè)施缺口主要表現(xiàn)在對原有設(shè)施的維護、翻修和重新建設(shè)上；發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施缺口則表現(xiàn)在保證人民的基本生存需求或者進一步提高人民生活水平而產(chǎn)生的新建基礎(chǔ)設(shè)施的需要上，而且這一缺口僅靠政府部門預算是遠遠不夠的。PPP 作為一種利用私人資本彌補基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的方式已經(jīng)被世界范圍內(nèi)的國家采納，而USPs 作為一種特殊的PPP，至今仍然是政策討論的主題，但即便如此，其應用范圍卻在不斷擴張，尤其是在發(fā)展中國家。允許采用USPs 的主要國家與地區(qū)如表2 所示。

表2 采用USPs 的主要國家與地區(qū)

圖3 中低收入國家USPs2008—2018 年合同投資額

圖4 中低收入國家USPs 投資額前10 國家投資額（截至2019 年6 月）

圖5 中低收入國家PPP 與USPs 項目數(shù)

圖6 中低收入國家PPP 合同金額與USPs 合同金額

由于發(fā)展中國家政府部門缺乏自行開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項目的能力，因此相較于發(fā)達國家，對待USPs的態(tài)度更為開放。近年來中低收入國家在USPs 上有著爆發(fā)式的增長，頂峰2016 年合同投資額為153.7 億美元；巴西在中低收入國家中遙遙領(lǐng)先，共計約168.34 億美元，排名第2 的哥倫比亞USPs 投資額總計約為51.2 億美元。USPs 爆發(fā)增長的2015年、2016 年和2017 年的USPs 數(shù)量分別為36 項、49 項和43 項，與同期非USPs 的PPP 項目之比分別為1 ∶9、1 ∶6 和1 ∶7.6；這三年USPs 的合同金額分別約為65.3 億美元、153.7 億美元和104.3 億美元，與同期非USPs 的PPP 項目合同金額之比分別為1 ∶16.3、1 ∶3.5 和1 ∶8。

發(fā)達國家和地區(qū)中，早在2013 年美國約有18個州允許使用USPs，其中弗吉尼亞州是典型代表[8]；澳大利亞的新南威爾士自1988 年就開始重視USPs方式，每屆政府都對USPs 發(fā)布新指引或?qū)υ兄敢M行修訂，昆士蘭州和南澳大利亞州在USPs 應用方面也較為積極[9]；韓國、加拿大（特別是安大略省和不列顛哥倫比亞省）等國家和地區(qū)也都在增加和鼓勵使用USPs 方式。但是，相較于發(fā)展中國家，發(fā)達國家在采用USPs 方式時的要求更高，表現(xiàn)出很強的謹慎性，要求USPs 項目具有“獨一無二（Unique）”和高度“創(chuàng)新性（Innovative）”的特征，因此USPs 項目也很有限，以USPs 發(fā)展令人矚目的新南威爾士為例，每年批準的USPs 項目至多2～3個。韓國曾經(jīng)大量采用USPs 方式，每年批準的USPs 項目數(shù)有100 多個[4]，但近年來也開始像其他發(fā)達國家一樣，趨于采用更為謹慎的態(tài)度和對應用USPs 實施更為嚴格的要求，同時減少給予USPs提議者的優(yōu)惠[10]。

2.3 相較于傳統(tǒng)PPP 方式，USPs 的優(yōu)點和缺點各是什么？

傳統(tǒng)PPP 方式由政府部門發(fā)起，即由政府部門起主導作用，進行可行性分析選擇建設(shè)項目，私人部門到競標環(huán)節(jié)才會真正介入項目；而USPs 由私人部門發(fā)起，私人部門完成可行性研究（feasibility studies）和基礎(chǔ)性研究（preliminary studies），主動向政府部門提出項目概念或者項目計劃，如果政府接受則進入采購階段。因此，傳統(tǒng)PPP 和USPs的最大差別就在于私人部門介入項目的早晚，而這一差別帶來的直接影響就是私人部門和政府部門、潛在競標者之間信息不對稱程度方面的差異，USPs中前者與后兩者之間信息不對稱的程度顯著高于傳統(tǒng)PPP 方式，政府部門和潛在競爭者處于明顯的信息劣勢。USPs 的這一特征恰恰是USPs 優(yōu)點和缺點的基礎(chǔ)。

2.3.1 USPs 的優(yōu)點

USPs 最重要的優(yōu)勢：USPs 由私人發(fā)起，通常不受限于政府限定的議題或項目概念，更可能提出具有創(chuàng)新性的項目理念和技術(shù)解決方案。創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個方面：一是USPs 方式下提出的項目往往有公共需求但政府沒有注意到而沒有包含在政府建設(shè)計劃中，因此，USPs 能夠滿足社會的需求缺口，甚至是創(chuàng)造需求，表現(xiàn)為項目理念或者項目概念上的創(chuàng)新；二是USPs 方式下的項目利用先進技術(shù)，能夠更有效率地提供高質(zhì)量的基礎(chǔ)設(shè)施服務，表現(xiàn)為項目技術(shù)上的創(chuàng)新。

USPs 的優(yōu)勢之二：更為完整的“全生命周期”管理。這一優(yōu)勢源自于USPs 提議者提早在項目計劃階段介入項目，一方面，私人部門在早期沒有時間壓力的情況下（相較于傳統(tǒng)PPP 方式下的招標期）對項目財務和技術(shù)可行性進行了研究，能夠就項目范圍、項目目標、項目技術(shù)以及風險分攤等問題進行更具可行性的設(shè)定，有利于減少或避免未來發(fā)生合同的再協(xié)商[10]；另一方面，傳統(tǒng)PPP 通過捆綁項目設(shè)計、項目建造、項目運營和項目維護鼓勵技術(shù)創(chuàng)新和提高基礎(chǔ)設(shè)施服務質(zhì)量，USPs 則將這種“全生命周期”拓展為捆綁項目計劃、項目設(shè)計、項目建造、項目運營和項目維護，將后續(xù)階段的知識和專長前置于計劃階段，進一步強化各階段之間的聯(lián)系，充分考慮和解決未來階段的一些復雜問題，從而降低未來項目失敗的風險和成本[11]。

USPs 的優(yōu)勢之三：彌補政府技術(shù)能力和資金能力的不足。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，很多國家往往缺乏或者沒有確認項目、排序項目、計劃項目的能力，或者缺少基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。USPs 一方面能夠提供技術(shù)支持彌補政府項目管理能力的缺口，因為相對于傳統(tǒng)PPP，政府在項目過程中的領(lǐng)導力和協(xié)作能力對USPs 成功與否的影響不大[12]，另一方面能夠提供建設(shè)資金解決資金瓶頸和撬動更多PPP項目，加速這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)進程[10]。

2.3.2 USPs 的缺點

USPs 的缺點之一：缺少透明度和競爭。由于USPs提議者在主動發(fā)起項目之前已經(jīng)投入大量時間和資本進行了項目的研究開發(fā)，因此具有不可忽視的信息優(yōu)勢，擁有外部人（政府和項目競爭對手）不可觀察和難以學習的關(guān)于項目的隱形知識。項目競爭對手沒有足夠的時間研究獲取關(guān)于項目的深入信息[2-3]，且一旦競標失敗機會成本高昂，因此，USPs的競爭者數(shù)量很少，甚至常常沒有競爭者，而競爭被認為是保證交易公平和帶來創(chuàng)新的重要條件。

USPs 的缺點之二：容易被與腐敗問題聯(lián)系在一起，并遭到公眾的反對。一方面，USPs 的提議者由于具有信息優(yōu)勢，事后招標環(huán)節(jié)的競爭者很少，確實有動力通過事前腐敗行為促使政府部門接受項目提案。另一方面，USPs 主動聯(lián)系政府部門的私人發(fā)起方式、USPs 提議者可能存在的腐敗動機、USPs 項目較少的競爭者等都往往容易讓市場認為USPs 提議者與政府部門存在特殊關(guān)系，導致“以偏概全”的市場情緒，一旦發(fā)現(xiàn)若干個USPs 項目存在腐敗問題，就強烈反對USPs 方式[13-14]。

USPs 的缺點之三：存在逆向選擇，即USPs 反而可能是高成本、低質(zhì)量、無創(chuàng)新的建設(shè)項目。潛在USPs 提議者知道一旦提案被接受，競標環(huán)節(jié)的競爭者數(shù)量很少，甚至還能夠采用直接協(xié)商方式獲得項目合同，一些并不具有創(chuàng)新性的項目會因此被提交，即使失敗提議者代價也不高，而一旦成功，提議者可以獲得巨大的超額收益，考慮到政府部門普遍缺乏技術(shù)能力，這是可能的。

USPs 的優(yōu)點與缺點并生：正是因為USPs 提議者在早期就投入大量時間和資金成本進行研發(fā)，因此能夠提出高度創(chuàng)新的項目概念和進行拓展的全生命周期管理提高基礎(chǔ)設(shè)施服務質(zhì)量，也恰恰是因為其信息優(yōu)勢導致不透明、缺少競爭以及逆向選擇。很多研究者都認識到需要在優(yōu)缺點之間進行權(quán)衡，但是還沒有提出具體可行的決策機制。如果能夠得到使用USPs 的實際效果數(shù)據(jù)，就可以繞過這一問題，僅根據(jù)USPs 的實施結(jié)果選擇接受或者拒絕這一PPP 方式。那么，USPs 實施效果究竟如何？

2.4 USPs 在各國的實施效果如何？

關(guān)于USPs 在各國實施效果評價的文獻很少。一方面，因為USPs 期限與傳統(tǒng)PPP 一樣較長，缺少項目實施質(zhì)量的相關(guān)信息，難以從整個生命周期對其實施效果進行判定。另一方面，還沒有關(guān)于實施效果判定標準的一致性意見，USPs 作為一種鼓勵創(chuàng)新、彌補基礎(chǔ)設(shè)施缺口的PPP 方式，融合了社會效益、經(jīng)濟效益、創(chuàng)新激勵等效應，從單個維度或者單個主體角度對USPs 進行評價很難得到客觀的評價結(jié)果。

關(guān)于USPs 實施效果的文獻有兩個特征：第一，不是圍繞項目創(chuàng)新程度、滿足社會需求程度或者服務質(zhì)量提升等方面展開關(guān)于實施效果的評價，而是主要圍繞USPs 采購過程中的程序性內(nèi)容，如，USPs 采購中是否有競爭性投標環(huán)節(jié)、是否有多個競標人、是否給予競標者充足的準備時間、是否給予USPs 提議者額外的競爭優(yōu)勢、是否發(fā)生了再協(xié)商等，進而衍生到官僚腐敗問題，從這些方面對USPs 實施效果進行評價，根據(jù)這些問題回答判定USPs 實施效果的好壞。因此，實施效果評價文獻表現(xiàn)為國家USPs 制度評價文獻，以國家USPs 制度框架的競爭性和透明性的高低作為USPs 項目實施情況的評價標準。韓國、澳大利亞新南威爾士、智利等國家和地區(qū)很早就制定了USPs采購的規(guī)范制度體系，得到世界銀行等國際組織以及研究學者的認可，并被其他國家視為學習模仿的對象。第二，由于受到數(shù)據(jù)獲取方面的限制，實施效果評價主要基于個案研究，圍繞USPs 制度框架對個案的采購過程的透明性和競爭性進行定性評價，如秘魯利馬的道路基礎(chǔ)設(shè)施項目[15]、尼日利亞伊克爾峽谷大壩項目、加納的阿克拉-庫馬西高速公路項目、坦桑尼亞電力項目和南非酒鄉(xiāng)收費公路項目等[16-17]。

綜上，由于缺少項目的數(shù)據(jù)信息，在USPs 實施效果方面并沒有充分的經(jīng)驗證據(jù)。文獻分為兩類：USPs 框架的政策比較研究與基于政策框架的個案研究。個案研究未能提供項目創(chuàng)新性、成本收益比較等反映USPs 核心價值的數(shù)據(jù)信息，和制度比較方面的研究一樣，最終也只是將USPs 框架的透明性和競爭性的強弱等同于USPs 項目實施的成功與失敗。

2.5 世界銀行和學者對各國政府采用USPs 方式有何建議？

極少數(shù)文獻反對采用USPs，認為USPs 本身就是私人部門試圖獲得超額利潤的一種方式，意味著更高的價格或者更低的質(zhì)量[13]。實踐中，以英國為代表的少數(shù)國家，以USPs 具有反競爭特征和缺乏透明度為由不允許采用USPs[18]。

95%的文獻為中性偏正向的態(tài)度，接受USPs在越來越多國家和地區(qū)應用的現(xiàn)實，承認其優(yōu)點和缺點，從不同角度研究如何最大化其效益，大致可以分為三個方向。

2.5.1 研究USPs 最佳政策框架

以世界銀行和PPIAF 的USPs 政策指引為代表，研究USPs 的最佳政策框架，其核心是保證USPs采購過程中的透明性和競爭性。規(guī)范的政策指引是保證USPs 有效實施的基礎(chǔ)，其適用性沒有國別限制，是有效管理USPs 的基礎(chǔ)策略。但是，不同國家的差異性國情或相關(guān)部門的不同執(zhí)行能力會影響政策制定的規(guī)范性與政策實施的有效性。

2.5.2 研究影響政策框架實施的外在因素

相關(guān)文獻分別從組織因素、動機和管理策略等方面研究影響政策框架實施的外在因素。

就項目成功的組織因素進行的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)：相較于傳統(tǒng)PPP 方式，促使USPs 成功的組織因素的重要性特征值得注意的有三點，第一，USPs 中的私人部門需要承擔更高的風險，因此，風險分擔和緩解機制排在第一；第二，由于USPs 是私人發(fā)起，私人部門擁有強的信息優(yōu)勢，因此，執(zhí)行能力反而顯得沒有那么重要；第三，政府領(lǐng)導力和協(xié)作能力對USPs 的成功影響不大，可能是因為USPs 由私人部門發(fā)起，因此，私人部門在項目實施中起主導作用[12]。

動機決定政策選擇和行為，USPs 具有多項優(yōu)勢，那么一國政府更重視發(fā)揮其哪項優(yōu)勢就決定了該國政府的政策選擇。就政府實施USPs 的動機進行的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)發(fā)展中國家和發(fā)達國家在3 項動機上存在顯著差異：發(fā)展中國家更可能利用USPs 作為腐敗的工具；發(fā)展中國家更偏向于因為“擔心通過競標方式將項目授予一個不太合格的企業(yè)”，這可能是因為發(fā)展中國家的私人部門質(zhì)量相對較低，而USPs 提議者由于已經(jīng)對提案進行了深入研究，反而被認為能夠更好地實施項目；發(fā)展中國家更偏向于因為“私人部門缺少對偏遠地區(qū)項目的興趣”而采用USPs[19]。

USPs 管理策略問卷調(diào)查結(jié)果的獨立樣本檢驗顯示發(fā)展中國家更看重下列四項管理策略：USPs批準過程的流暢性、加快評估過程、政府部門間的有效協(xié)調(diào)、對初始提議者知識產(chǎn)權(quán)的充分保護[20]。

綜上，對USPs 的基本建議是制定增強透明性和鼓勵競爭的政策指引，但是，規(guī)范的政策指引需要外在條件支持實現(xiàn)其效用，因此，還需要從合理分攤風險、加強相關(guān)部門技術(shù)能力和組織協(xié)調(diào)能力等方面保證USPs 政策指引的有效執(zhí)行，同時還要注意動機對政策選擇的影響。

2.5.3 研究USPs 中的一個關(guān)鍵問題

如何在鼓勵社會資本的創(chuàng)新性和保證項目采購的效率兩者之間進行權(quán)衡？

USPs 的重要優(yōu)點以及政府采用USPs 的最重要的原因就是USPs 的創(chuàng)新性，如何鼓勵私人部門創(chuàng)新，同時又保證基礎(chǔ)設(shè)施項目采購物有所值是政府部門必須思考和權(quán)衡的問題。這方面的研究主要集中在兩個方面：是否采用競爭性招標方式，鼓勵競爭者以提高項目采購的效率；是否給予USPs 提議者一定的激勵，鼓勵潛在USPs 提議者提出更多創(chuàng)新性項目。

（1）是否采用競爭性招標

是否在USPs 中采用競爭性招標方式，存在兩種意見，一種以世界銀行和PPIAF 為代表，認為競爭性招標能夠緩解腐敗問題并帶來真正的物有所值，建議只采用競爭性招標方式。有的國家采用兩階段競標：在USPs 提議者提出議案時向市場征集替代性議案；接受USPs 提議者的議案后，在采購環(huán)節(jié)采用競標方式[10]。USPs 本身并不是限制PPP 成功的因素[21]，USPs 本身也并不總是反競爭的，問題在于一些國家USPs 實踐中采用了直接協(xié)商方式而不是競爭性招標方式[4]。如果USPs 提議者存在尋租行為，競爭性招標就可以作為糾錯工具，揭示項目的真正價值。如果沒有競爭，采用直接協(xié)商方式，USPs 的內(nèi)容就會成為參照點，在政府和私人部門的談判中形成思維定勢，左右最終合同條款的確定[15]。

另一種意見認為USPs 最重要的特點是創(chuàng)新性和創(chuàng)造力，因此基于保密和鼓勵創(chuàng)新的考量，允許在滿足一定條件時使用直接協(xié)商方式。如，澳大利亞新南威爾士在指南中明確規(guī)定在項目確實具有“真正的知識產(chǎn)權(quán)”“獨特元素”時可以采用直接協(xié)商方式；澳大利亞昆士蘭在指南中聲明如果USPs 具有“一項獨特或者創(chuàng)新性方法、概念、方案或者思路”時，允許在競爭性招標方式之外采用與USPs 提議者直接協(xié)商并授予合同的方式；美國、加拿大和新西蘭的一些地區(qū)也有類似的安排[9]。另有一些國家則為了加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程，或者預期由于存在進入壁壘不會有競標者，或者僅僅因為提議者與政府部門之間的特殊關(guān)系而采用直接協(xié)商方式[15]，往往表現(xiàn)為公開文件中沒有明確說明USPs 采用何種方式進行，缺少競爭性安排的細節(jié)規(guī)定，而是授予相關(guān)部門自由裁量權(quán)，視情況選擇直接協(xié)商方式或者競爭性采購方式。還有專家認為要將政府發(fā)起項目的直接協(xié)商方式和私人發(fā)起項目的直接協(xié)商方式相區(qū)分，USPs 包含了私人部門的創(chuàng)意，他們使用自身資源研究和準備方案，使用直接協(xié)商方式有其合理性[18]。

總體而言，少部分政府針對USPs 采用直接協(xié)商方式，另65%的國家為了保證USPs 項目采購過程中的公平性與透明性，在接受USPs 后依然采用競爭性招標方式確定項目的最終中標者[2-3]。

（2）是否在競爭性招標中給予USPs 提議者一定的激勵

存在兩種關(guān)于是否應該在競爭性招標中給予USPs 提議者一定激勵的觀點。

一種認為不應該給予USPs 提議者任何激勵，因為其研究活動本身就會給他帶來優(yōu)勢。非常少的國家或地區(qū)采納這一觀點，如美國弗吉尼亞州和亞利桑那州，這些州不僅不給予USPs 提議者任何激勵，還要求提議者支付一定費用用于項目的審核[2-3]，其結(jié)果是USPs 的數(shù)量非常少[10]。這種做法在一定程度上保證了只有那些真正具有創(chuàng)新價值的項目才會被建議給政府，具有其合理性。但是，USPs 不被政府部門接受的風險會使一些潛在USPs 提議者止步不前，畢竟項目的開發(fā)需要投入大量成本。

另一種觀點持有相反的意見，同時也是主流觀點，認為應該給予USPs 提議者一定的激勵。政府部門通常在下列幾種處理方式中進行選擇：1）獎勵制度（Bonus System），往往是在評估環(huán)節(jié)給予USPs提議者一定點數(shù)的獎勵，如在評分中給予一定百分比的額外分；2）給予USPs 提議者“優(yōu)先承做權(quán)”（Right to Match/Swiss Challenge），即如果USPs 提議者愿意，可以按照最優(yōu)競標條件承做該項目；3）在多階段招標中，允許USPs 提議者直接參加最終輪投標，稱為“直接進入短名單”（Shortlisting）或者“最佳與最終報價”（Best and Final Offer）；4）由政府部門或者中標者對USPs 提議者的項目開發(fā)成本提供直接補償，然后USPs 提議者和其它競爭者進行地位平等的競標，又稱為常規(guī)采購方式（Regular Procurement）。問卷調(diào)查顯示受訪者經(jīng)歷最多但又是最不認同的激勵制度是常規(guī)采購方式，很可能是因為這種制度只是對USPs 提議者的開發(fā)成本進行補償，本質(zhì)上并沒有體現(xiàn)對創(chuàng)新的激勵，不是創(chuàng)造力的對價。60%的受訪者不愿意將USPs 的項目概念/思路/知識產(chǎn)權(quán)出售給政府，再參加沒有任何激勵的競爭性招標，贊成、中立和反對三種激勵制度的受訪者比重分別為優(yōu)先承做權(quán)（10%、20%、70%）、獎勵制度（30%、10%、60%）、最佳與最終報價（30%、30%、40%）[8]。

2.6 現(xiàn)有研究的研究方式

8 篇文獻涉及政策分析，包括單個國家的USPs政策分析和幾個國家USPs 政策的比較分析；7 篇文獻以國際專家為對象進行問卷調(diào)查，再對問卷結(jié)果進行統(tǒng)計分析并得出相關(guān)結(jié)論，其中1 篇文獻利用問卷調(diào)查的結(jié)果進行逐步回歸，確定具有顯著性的影響因素，另一篇則在問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上進行模糊綜合評價建立USPs 項目選擇模型；6 篇文獻以USPs 項目為研究對象進行案例研究，分析采購流程合規(guī)性以及可能存在的腐敗等問題；2 篇文獻涉及訪談。

文獻研究的數(shù)據(jù)資料分為三類：第一類為案頭資料，如，各國公開的政策規(guī)定和已有的文獻；第二類為通過問卷調(diào)查獲得的資料，主要表現(xiàn)為李特克量表；第三類為通過訪談獲得的資料，主要是一些定性的描述。

包括USPs 在內(nèi)的PPP 項目信息的匱乏限制了USPs 相關(guān)研究的開展，除了利用公開政策資料對國家政策框架進行有限的比較研究之外，案例研究由于沒有項目詳細的內(nèi)部信息，也很難進行有深度的研究，要想再進行深入的研究就只能依靠問卷調(diào)查或者訪談，但是，問卷調(diào)查存在回收率偏低的問題，訪談則存在訪談對象數(shù)量受限和質(zhì)性分析規(guī)范性方面的問題。

3 結(jié) 論

USPs 與傳統(tǒng)PPP 的關(guān)鍵區(qū)別在于項目概念由誰提出：傳統(tǒng)PPP 項目由政府部門根據(jù)建設(shè)規(guī)劃進行初步論證后再進行招標，私人部門根據(jù)政府部門的基本要求制作標書競標；USPs 則是由私人部門主導，或就基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)供需缺口提出創(chuàng)新型的解決方案，或提出創(chuàng)新的項目理念，或擬在項目中使用“獨一無二”的創(chuàng)新技術(shù)方案，否則，項目提議就不太可能被政府部門采納。這一特點造成USPs提議者與政府部門、潛在競標者之間的信息不對稱，由此衍生出關(guān)于腐敗和偽創(chuàng)新等問題的討論，同時，由于缺少包括USPs 在內(nèi)的PPP 項目信息，評價和比較USPs 與傳統(tǒng)PPP 的物有所值非常困難。上述情況最終導致是否采用USPs 這一決策進退兩難，也在很大程度上解釋了為什么關(guān)于USPs 的研究主要集中在政策框架透明度和競爭性的比較分析上。制定透明的政策框架是保證最大化USPs 效益的基礎(chǔ)，無論對哪個準備或者已經(jīng)采用USPs 的國家或地區(qū)來說都是基本要求，但是，競爭性就需要政府權(quán)衡其實施對創(chuàng)新激勵的影響，不同國家完全可以有不同決策。

目前來看，雖然開始出現(xiàn)研究方法應用上的進展，如，運用模糊綜合評價建立USPs 項目選擇模型[22]，但是，未來依然迫切需要借助一些研究工具繞開項目數(shù)據(jù)缺乏和研究視角狹窄的限制，對USPs展開進一步的研究。比如，包括USPs 在內(nèi)的PPP涉及多主體行為，也對多主體產(chǎn)生影響，并最終表現(xiàn)為社會整體層面的跨期結(jié)果，因此包括USPs 在內(nèi)的PPP 研究都需要從單主體靜態(tài)視角拓展為多主體動態(tài)視角；雖然USPs 最值得稱道的優(yōu)點是帶來具有真正創(chuàng)新性的建設(shè)項目，但是還存在其他采用USPs 的原因，包括政府部門缺乏選擇開發(fā)項目的相關(guān)能力、快速實施PPP 項目、避免冗長的競爭性投標過程、節(jié)約競爭性投標中的高昂成本、缺少PPP 政策框架、吸引投資者對偏遠地區(qū)進行投資等等。這些原因在特定國情下的重要性如何排序，一國應該如何在此基礎(chǔ)上進行USPs 政策選擇②？當創(chuàng)新隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展越來越重要，如何選擇合適的激勵方式，既能激勵USPs 提議者增加投入進行創(chuàng)新嘗試并產(chǎn)生示范效應又不損傷潛在競標者積極性從而減少USPs 提議者的逆向選擇，最終帶來提升的整體社會效益。這些研究都可以結(jié)合有限理性領(lǐng)域的社會人行為假設(shè)進行仿真模擬，利用NetLogo、Repast J 等工具進行多主體建模（ABM：Agent-Based Model）分析，既可以部分解決缺少實際數(shù)據(jù)信息的問題，又可以將國情下的某些特殊考量納入仿真過程，還可以觀察不同行為人決策的社會影響，從而判定特定情境下的優(yōu)勢決策。

注 釋：

① 根據(jù)世界銀行PPI 數(shù)據(jù)庫（https：//ppi.worldbank.org/）數(shù)據(jù)（2019H1）計算而得。

② 是否采用USPs 以及USPs 政策的制定歸根結(jié)底是一國根據(jù)當時國情進行的選擇，對于低收入國家，創(chuàng)新之外的其他因素的重要性在一定時期內(nèi)會遠超前者，這也是為什么USPs 在中低收入國家得到廣泛使用的重要原因。而對發(fā)達國家而言，創(chuàng)新因素則重要很多。