城市土地儲備制度:績效,困境及其完善

于偉 龍口市土地儲備中心

土地儲備制度在一些發(fā)達國家實行較早，我國實行土地儲備制度才二十余年，隨著這些年的發(fā)展土地儲備制度已經(jīng)在我國取得了一定的成果，是當(dāng)下我國土地市場建設(shè)以及管理的一個有效手段，相關(guān)的專家和企業(yè)對此進行了深入的研究。對土地儲備制度當(dāng)下最廣的理解就是：在土地需要以及使用之前預(yù)先使政府或者是社會群體將所持有的土地進行投放，以便于實現(xiàn)有效的開發(fā)與利用。

一、當(dāng)下城市土地儲備制度績效的價值

（一）有效的保護了幾本農(nóng)田數(shù)量

在以往城市存余的土地最多是由用地的單位進行控制，政府部門起到的作用就是將農(nóng)用地征用為國有土地來調(diào)節(jié)土地市場，這種背景下使得很多郊區(qū)的土地被征用，更低面積大量的降低。建立了城市土地儲備制度之后，可以盡可能的促進城市土地的供應(yīng)量，土地的供應(yīng)方式由增量的調(diào)節(jié)為主轉(zhuǎn)換為存量調(diào)節(jié)為主，這樣一來就可以更有效的貫徹耕地保護的這一基本的國策，是一件利國利民之事。

（二）加強了政府的主導(dǎo)性

在建立土地儲備制度之后，各地的政府有效的實現(xiàn)了其具有的主導(dǎo)地位以及相對集中供給的制度，這樣一來就可以在很大的程度上改變了計劃經(jīng)濟體制下的土地要根據(jù)項目的情況來變動的被動的形式。有很多的地方開始根據(jù)城市發(fā)展的真實需求進行有計劃地供應(yīng)可用土地，在這個過程中政府有了充分的主導(dǎo)性，有效的控制了土地的具體供應(yīng)數(shù)以及時間和方式等方面都可以進行主動的調(diào)節(jié)，有效的做到了保護土地和用地數(shù)量。

（三）更好的發(fā)揮土地的使用價值

建立了城市土地儲備制度之后使得當(dāng)下的土地存量發(fā)揮了其使用的價值，有效的促進了土地的利用手段從由增加數(shù)量為主到轉(zhuǎn)向了當(dāng)下的增量控制，使得土地的使用更加的集約高效。土地儲備制度需要經(jīng)歷多個環(huán)節(jié)，例如：土地的收購、拆遷以及整理等。在這個過程中可以有效地調(diào)節(jié)土地使用的結(jié)構(gòu)以及布局可以大力的推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使得城市中各類土地的使用更加的高效。

二、城市土地儲備制度所遭遇的困境

（一）政府儲備土地儲備沒有明確的目標(biāo)定位

在政府儲備土地過程中往往會為了獲得更多的收益而在進行招標(biāo)時故意提高整體的價格，使得城市土地的使用脫了了為了合理配置資源的這個目的，這樣做也不利于遏制非理性地價上漲的狀況。例如：有些政府在進行土地儲備之后，其上交的財政數(shù)額在幾乎成倍的增加，這樣一來就很難避免政府為了高收益而不顧資源的優(yōu)化和合理。

（二）沒有合理進行安排管理機構(gòu)

各個地區(qū)的政府在進行土地儲備的過程中往往是建立相應(yīng)的土地儲備中心進行儲備管理，這樣一來就形成了政府和儲備機構(gòu)之間的委托關(guān)系。在進行儲備土地的過程中儲備管理的工作一般是土地管理部門在做。這樣就會遇到困境，主要有以下幾點：首先，這樣一來就導(dǎo)致了權(quán)責(zé)的模糊，很多的責(zé)任往往是由土地管理部門來進行承擔(dān)，各個部門想要有效的合作簡直是癡人說夢。其次，政府在進行土地儲備委托之后管理起來可能不如政府部門之間輕松，導(dǎo)致了土地管理部門一家獨大的情景出現(xiàn)，使得政府管理的過程中沒有辦法做到有效的監(jiān)管。

（三）政府在進行土地儲備的過程中難以做到一家獨大

想要保證城市儲備作用的有效發(fā)揮，就必須重視政府在進行儲備土地使一家獨大的地位。當(dāng)下，很多的城市進行土地管理的過程中沒有做到完全的壟斷，除了土地儲備機構(gòu)進行管理之外，還有舊城改造辦公室以及其他的相關(guān)部門參與。與此同時，有些土地當(dāng)下被使用者實際的在控制，其可以進行一定程度的開發(fā)和使用。當(dāng)下面臨的情況就是低價補償和高價出讓，使得大量集體土地隱性的市場出現(xiàn)，這樣就會導(dǎo)致很多土地直接繞開政府。

（四）建立的土地儲備體系不夠完善

政府進行儲備土地時將會出現(xiàn)大量使用資金的情況，從當(dāng)下城市土地儲備的實際操作中其實不難發(fā)現(xiàn)在進行操作的過程中缺乏完善的體系和制度，特別是在資金的管理上的問題。在進行城市土地儲備的過程中使用的資金主要是來自于銀行的貸款，政府部門只有在一開始投入一部分資金，這樣一來就導(dǎo)致很多的風(fēng)險難以進行有效的控制。

（五）城市土地進行儲備的過程中缺乏完善的補償手段

土地儲備的過程將會涉及到政府和使用的單位以及具體儲備的機構(gòu)，簡述之就是三個部門之間進行利益分配的過程。若是三者之間沒有做到合理的分配將會導(dǎo)致土地儲備的成本上升，這樣一來就會發(fā)生一系列的漲價的行為，例如：房價地價將會受到直接的影響。在A市05年商品房的土地平均價格僅僅是4000，現(xiàn)如今直接漲到了12000每平，這樣的情況在全國范圍內(nèi)都是普遍的存在。

三、城市土地儲備過程的完善措施

（一）健全土地儲備的相關(guān)制度體系

在進行土地儲備的過程中應(yīng)該指定相應(yīng)的土地儲備制度，根據(jù)實際的土地儲備實施狀況制定相應(yīng)的土地收購專門的法律規(guī)章制度，這樣就可以做到在法律上更加明確土地收購儲備的行政行為的目的和可以使用的方式，使得各個部門的職責(zé)更加清晰避免互相推諉責(zé)任的情況出現(xiàn)。與此同時，相關(guān)部門還應(yīng)該注意做好工作中的總結(jié)，根據(jù)遇到的各種問題不斷的改善部門的相關(guān)規(guī)章制度，例如：可以儲備的土地包括哪些、土地所有人享有的權(quán)利包括哪些以及土地儲備的用途和各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度等。只有不斷的總結(jié)問題和完善規(guī)章制度才能夠更加有效的進行土地的儲備。

（二）做好各個部門的協(xié)調(diào)工作

在儲備土地的過程中將會涉及到多個部門，例如：城建、銀行等。想要保證土地儲備的過程高效的進行就必須做好各個部門之間的協(xié)調(diào)工作。逐步的提升土地儲備的效率，在各個環(huán)節(jié)應(yīng)該保證有一個主管的部門在背后做好協(xié)調(diào)和支撐。與此同時，應(yīng)該制定好土地儲備和使用的具體計劃，和城市的整體規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，在哪一個環(huán)節(jié)出了疏漏都應(yīng)該保證能夠具體到具體的部門，這樣一來就可以完善土地的儲備過程以及整體的效率。

（三）強化政府的管理

想要是土地儲備的過程更加的高效和完善不僅僅需要法律和規(guī)章制度方面的完善，還應(yīng)該保證各個建設(shè)項目的取得都是有償?shù)?。進行土地供應(yīng)時相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)注意嚴(yán)格的約束使用協(xié)議的方式進行供地，例如：商業(yè)、旅游和娛樂項目用地都應(yīng)該進行招標(biāo)和拍賣等。政府應(yīng)該做好避免隱形市場的出現(xiàn)，逐步的提升土地使用的公開性，避免由于信息不流通導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）完善土地儲備的收益和進行補償?shù)姆绞?/h3>

在進行土地儲備的過程中相關(guān)部門應(yīng)該做到權(quán)利和責(zé)任的統(tǒng)一，使進行儲備土地的價格與安置和補償費用分開，要采用市場比較的方式以及基準(zhǔn)地價系數(shù)修正方式和資金的平衡的手段等。與此同時，應(yīng)該注意合理的進行分配政府和企業(yè)之間的土地收益，做到從多方面進行土地制度的考慮和安排。

（五）有效的分配利益和化解風(fēng)險

土地儲備的特點就是周期一般比較長，需要的資金相對于其他項目來說也是比較大的，新時期的背景下，相關(guān)的部門應(yīng)該注意不能在使用傳統(tǒng)單一的方式進行資金的籌集，應(yīng)該做到從多個渠道進行籌集資金。為此，政府可以設(shè)立土地籌備的專用資金，可以安排相關(guān)的部門發(fā)行債券，這樣一來土地儲備的資金來源就會變得更加的多樣化。

結(jié)語：城市土地儲備的過程需要投入大量的資金和時間，在進行操作的過程中會遇到種種的阻礙因素，所以進行儲備的過程中相關(guān)部門應(yīng)該注意合理的解決相關(guān)部門的責(zé)權(quán)問題以及資金的籌集渠道等問題，只有將各個環(huán)節(jié)進行完善才能保證土地儲備更加的順利和高效。政府在進行儲備土地時應(yīng)該注意善于總結(jié)經(jīng)驗，不斷的創(chuàng)新技術(shù)和手段，只有這樣才能將土地儲備的各個環(huán)節(jié)做的更好。