龔 艷

（中共天津市委黨校 天津行政學(xué)院，天津 300191）

近年來(lái)，我國(guó)村民自治章程的發(fā)展為在農(nóng)村地區(qū)貫徹法治理念，培養(yǎng)村民民主意識(shí)，開(kāi)展普法宣傳教育等提供了便利。但在看到其良好社會(huì)效果的同時(shí)，我們也應(yīng)注意到其制定過(guò)程中所存在的各種問(wèn)題，如制定程序略有瑕疵、制定過(guò)程缺乏監(jiān)督、章程設(shè)計(jì)不甚規(guī)范、各方主體的權(quán)利義務(wù)尚未理順等。這些問(wèn)題的存在，使得村民自治章程沒(méi)有在實(shí)際生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而逐漸被忽視，以至于陷入尷尬的境地。本文在對(duì)T市X區(qū)21個(gè)村調(diào)研的基礎(chǔ)上，從當(dāng)前村民自治章程制定中的問(wèn)題入手，剖析問(wèn)題背后的原因，并提出相應(yīng)的完善措施，以期為改善村民自治制度和村民自治章程提供參考和借鑒。

一、村民自治機(jī)制的法律定位

（一）村民自治章程的涵義

《中華人民共和國(guó)憲法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》）》及《中華人民共和國(guó)村委會(huì)組織法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《村委會(huì)組織法》）》并未對(duì)村民自治、村民自治章程等概念給出明確的定義，學(xué)術(shù)界大多是從“村委會(huì)”的定義中進(jìn)行推導(dǎo)的，因而目前學(xué)術(shù)界對(duì)相關(guān)概念的解釋各有不同。并且從目前的研究現(xiàn)狀來(lái)看，學(xué)者們對(duì)村民自治的概念及相關(guān)制度研究較多，而對(duì)自治章程的研究較少。為了更好地了解村民自治章程，便于對(duì)其法律地位和作用、意義進(jìn)行分析，筆者在此先就其概念作大致的界定。

1.村民自治

我國(guó)《憲法》《村委會(huì)組織法》對(duì)村委會(huì)的定義是：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，由此可知，村民自治是基層群眾性自治的一種。學(xué)術(shù)界對(duì)其具體的含義和性質(zhì)等從法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同的角度作出了解釋。有的學(xué)者認(rèn)為村民自治是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民根據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)的授權(quán)，依照民主方式建立自治機(jī)關(guān)，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。[1]有的學(xué)者認(rèn)為村民自治有制度層面和行為層面的兩種含義，制度層面的村民自治是指通過(guò)憲法、法律所確認(rèn)的農(nóng)村村莊社區(qū)村民依法辦理自己事情的法律制度，行為層面的村民自治是指法定村法定范圍內(nèi)的村民民主行使村民自治權(quán)的活動(dòng)。[2]還有的學(xué)者結(jié)合對(duì)村民自治實(shí)際運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)性和規(guī)律性的概括，認(rèn)為村民自治是一個(gè)多層次、多維度的綜合性概念，是一種理念性概念、基層制度概念、治理模式概念和活動(dòng)方式概念[3]。

本文認(rèn)為，村民自治是根據(jù)憲法、法律的授權(quán)，在依照民主選舉方式建立的村民委員會(huì)的組織下，通過(guò)村民會(huì)議協(xié)商、討論，集中全村村民的意見(jiàn)和智慧，制定村民自治章程，依靠村民的自覺(jué)意識(shí)，采用互幫互助、說(shuō)服教育、先進(jìn)模范的引導(dǎo)和帶頭作用等方式，管理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，形成良好的村民自治秩序，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)[4]。

2．村民自治權(quán)

村民自治權(quán)作為村民自治制度的核心，是《憲法》賦予基層群眾的一項(xiàng)自治的權(quán)利，是人民民主的體現(xiàn)。有的學(xué)者認(rèn)為，村民自治的實(shí)質(zhì)就是將由國(guó)家包攬的農(nóng)村公共事務(wù)的管理權(quán)下放給農(nóng)民，是村民享有政治自主權(quán)。[5]筆者認(rèn)為村民自治的實(shí)質(zhì)應(yīng)當(dāng)是村民行使自己的民主權(quán)利，即村民自治權(quán)，依法對(duì)與自己切身利益密切聯(lián)系的公共事務(wù)進(jìn)行自主管理、決策的一種基層民主形式，是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度。

雖然法律并未明確規(guī)定村民自治權(quán)，但從《憲法》《村委會(huì)組織法》中不難看出我國(guó)對(duì)村民自治權(quán)的保護(hù)。這項(xiàng)權(quán)利作為一種民主權(quán)利，在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為具體的民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策和民主管理等權(quán)利，村民應(yīng)當(dāng)積極地行使，切實(shí)地維護(hù)和保障自己的民主權(quán)利。

3．村民自治章程

村民自治章程是特定的農(nóng)村社區(qū)的全體村民通過(guò)村民會(huì)議等形式進(jìn)行商討，根據(jù)法律法規(guī)以及相關(guān)政策的規(guī)定，并結(jié)合本地的實(shí)際情況，以維護(hù)村里的公共秩序?yàn)槟康?，共同制定的有關(guān)村民自治的綜合性規(guī)定。其內(nèi)容包括村民的權(quán)利與義務(wù)、村民組織的產(chǎn)生及權(quán)限范圍、村民經(jīng)濟(jì)、文化等方面的管理，鄉(xiāng)村治安、秩序的維護(hù)、辦事程序等多方面的內(nèi)容。

（二）村民自治章程的歷史發(fā)展

中國(guó)自秦朝確立的政權(quán)止于縣級(jí)的政治制度，為我國(guó)地方自治、鄉(xiāng)村自主管理提供了發(fā)展的土壤。在過(guò)去，地方治理主要依靠傳統(tǒng)習(xí)慣、約定、禮節(jié)習(xí)俗等方式，這種非法律的治理方式，其強(qiáng)制力、約束力并非來(lái)自國(guó)家的公權(quán)力，而是基于鄉(xiāng)村村民的輿論、道德評(píng)價(jià)等，給予當(dāng)事人以?xún)?nèi)心的約束力，從而規(guī)范外在行為。

隨著社會(huì)的發(fā)展，人們思想也發(fā)生著轉(zhuǎn)變，民主政治、法治的思想也在鄉(xiāng)村等基層地區(qū)得到宣揚(yáng)和傳播，成文的鄉(xiāng)規(guī)民約也逐漸出現(xiàn)。在我國(guó)，鄉(xiāng)規(guī)民約的發(fā)展也有很長(zhǎng)的歷史，史志、文集、碑帖等歷史資料中都能發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)規(guī)民約存在的身影。據(jù)歷史考究，中國(guó)歷史上第一部成文的鄉(xiāng)規(guī)民約是《呂氏鄉(xiāng)約》（又稱(chēng)《藍(lán)田鄉(xiāng)約》），大約是在北宋時(shí)期。清朝末期實(shí)行新政后至民國(guó)的前一段時(shí)期內(nèi)，鄉(xiāng)規(guī)民約借鑒和吸收了現(xiàn)代西方民主制度的一些思想和做法，使我國(guó)鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)規(guī)民約也有了民主政治的色彩；在改革開(kāi)放之后，鄉(xiāng)規(guī)民約作為村民自治制度的基本民主形式，得到了恢復(fù)和進(jìn)一步發(fā)展。

1982年《憲法》將村民委員會(huì)規(guī)定為我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治組織，為自治制度提供了法律依據(jù)，1983年10月中共中央和國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于實(shí)行政社分開(kāi)建立鄉(xiāng)政府的通知》，結(jié)束了在我國(guó)實(shí)行多年的人民公社體制，更是為我國(guó)實(shí)行村民自治創(chuàng)造了前提條件。這之后村民委員會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始建立，1987年頒布的《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民自治方面的內(nèi)容作了更全面細(xì)致的規(guī)定，村民自治章程作為鄉(xiāng)規(guī)民約的一種高級(jí)形式得以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，各鄉(xiāng)村紛紛出臺(tái)了與本村實(shí)際情況相符的村民自治章程。2010年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《村委會(huì)組織法》進(jìn)行了修訂，并對(duì)村民自治章程做了明確的規(guī)定，該法成為目前制定村民自治章程的法律依據(jù)。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約協(xié)調(diào)著村民之間、村民與村民社區(qū)之間等關(guān)系，維護(hù)著鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序，但其主要是一種道德規(guī)范，其落實(shí)主要依靠道德、輿論等，缺乏一定的保障。而村民自治章程以準(zhǔn)法律、法規(guī)條文的形式把不成文的一些習(xí)慣、風(fēng)俗、禮節(jié)等以成文的形式規(guī)定下來(lái)，使農(nóng)村管理規(guī)范化，同時(shí)也使村民委員會(huì)能夠依據(jù)村民自治章程合法合理地治理本村，既充分地保障了村民的政治利益和民主需求，也切實(shí)地維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)利和農(nóng)村的利益，并且在我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

（三）村民自治章程的法律地位

村民自治章程的核心是村民自治權(quán)，而村民自治權(quán)是村民依照憲法、法律的規(guī)定享有的一項(xiàng)民主權(quán)利。村民自治章程作為村民自治權(quán)的保障，是全體村民就有關(guān)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)協(xié)商達(dá)成一致取得的成果，村民通過(guò)讓渡自己的權(quán)利給通過(guò)民主方式選舉產(chǎn)生的村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)依據(jù)村民自治章程管理本村事務(wù)，并且通過(guò)村民委員會(huì)表達(dá)自己的需求和政治要求。村民自治章程通過(guò)契約的方式把村委與村干部、村民之間，村民與村民之間、村委與其他單位及個(gè)人之間的各類(lèi)事務(wù)以及雙方的權(quán)利義務(wù)、履行時(shí)間和違約責(zé)任依法固定下來(lái)，然后依照自治章程治村，給予村民自治章程不容置疑的法律信仰，得到村委會(huì)、村黨委以及每一位村民的自覺(jué)執(zhí)行確保自治章程的權(quán)威地位，貫徹其剛性力和執(zhí)行力。[6]由此可見(jiàn)，村民自治章程是保障村民自治權(quán)、維護(hù)鄉(xiāng)村秩序的法律依據(jù)。

現(xiàn)代村民自治章程是由村民會(huì)議制定，并由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)執(zhí)行，全體村民予以監(jiān)督，其制定程序、章程的形式和內(nèi)容以及監(jiān)督方式都與法律的制定和實(shí)施極為相似。在實(shí)踐中，村民自治即是依章程的規(guī)定而治，而不是直接依據(jù)憲法和村民委員會(huì)組織法而治，因此村民自治章程是村民自治的直接依據(jù)，是村民自治的內(nèi)部憲法性文件。[7]但其效力來(lái)源是村民的合議，其實(shí)施依靠的是村民對(duì)村民自治章程的認(rèn)同，內(nèi)心確信和自覺(jué)遵守；也因?yàn)榇迕褡灾握鲁虄?nèi)容是結(jié)合本地特色和實(shí)際情況指定的，其實(shí)施范圍也受限于本村，這些方面又使村民自治章程與一般的法律稍有不同。因此，村民自治章程具有“軟法”的性質(zhì)，即其是一種準(zhǔn)法律規(guī)范。

村民自治章程在我國(guó)基層民主和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。明確村民自治章程的法律地位，樹(shù)立村民自治章程的權(quán)威，避免村民自治章程在實(shí)踐中被虛化或者弱化，重視村民自治章程在村民自治過(guò)程中的作用，是村民自治的必然要求和本質(zhì)所在。

（四）村民自治章程的意義

村民自治章程在我國(guó)的推廣和普及，使我國(guó)基層群眾自治制度的發(fā)展步入了一個(gè)新的階段，對(duì)我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)的戰(zhàn)略、基層民主的發(fā)展以及社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)都具有深遠(yuǎn)的意義。

第一，規(guī)范村民及干部的行為，保障了村民自治權(quán)的正確行使和落到實(shí)處。村民自治章程的制定使很多村民的公共事務(wù)都有了明確具體的辦事規(guī)則和程序，村民們?cè)谟龅较嚓P(guān)問(wèn)題時(shí)可以依據(jù)村民自治章程規(guī)定找相關(guān)責(zé)任人，依確定的程序進(jìn)行處理，杜絕了“托關(guān)系”“找熟人”等與法治社會(huì)相背離的思想和行為，也防止了村長(zhǎng)、村支書(shū)等人以權(quán)謀私、貪贓枉法等現(xiàn)象的發(fā)生。確保了憲法賦予的村民自治權(quán)真正落到實(shí)處，切實(shí)地維護(hù)村民當(dāng)家作主的權(quán)利。

第二，培養(yǎng)和增強(qiáng)了村民的民主法治觀念，提高了最基層民眾的參政議政能力。村民自治章程制定后，很多村民的公共事務(wù)都需要村民來(lái)商議和決策，村民不再是以前消極的被要求發(fā)表意見(jiàn)的角色，而是成了應(yīng)當(dāng)積極參政議政、行使權(quán)力和履行義務(wù)的主體。如積極地參加村民會(huì)議，行使選舉權(quán)，選出能夠代表村民權(quán)益、依法公正處理村務(wù)的村民委員會(huì)；積極地行使民主監(jiān)督的權(quán)利，對(duì)村民委員會(huì)沒(méi)有依照村民自治章程規(guī)定的程序辦事提出批評(píng)意見(jiàn)和改進(jìn)建議，或者對(duì)村民委員會(huì)組成人員違反規(guī)定的情況予以控告和檢舉。村民的政治素質(zhì)和參政議政的能力在此過(guò)程中得到培養(yǎng)和提升，有利于民主政治建設(shè)在我國(guó)基層的開(kāi)展。

第三，有利于化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)本村公共事業(yè)的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。村民自治章程中對(duì)村民公共事業(yè)的管理、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、秩序的維護(hù)都作了具體的規(guī)定，依照村民自治章程的規(guī)定，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)積極地管理公共事務(wù)、公益事業(yè)，并努力地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因?yàn)闆Q策是由全體村民合議做出的，因而也是符合村民根本利益的。在發(fā)展公益事業(yè)時(shí)就避免了糾紛的產(chǎn)生，提高了辦事的效率，使村委會(huì)有更多的人力、物力和精力投入到對(duì)本村經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展中，為全村的進(jìn)步創(chuàng)造了安定和諧的發(fā)展環(huán)境。這與過(guò)去互相扯皮、互不相讓、事務(wù)處理和事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重受阻的現(xiàn)象形成鮮明的對(duì)比。即使有糾紛產(chǎn)生，也有相應(yīng)的糾紛化解和處理的程序，有助于和平、及時(shí)、有效地處理糾紛。

第四，加強(qiáng)和深化了基層民主政治建設(shè)，同時(shí)促進(jìn)村民自治章程自身的完善和提升。村民自治章程的規(guī)定涉及村民生活的方方面面，對(duì)各類(lèi)事務(wù)予以規(guī)范，并使其具有準(zhǔn)法律規(guī)范的性質(zhì)，有利于法律規(guī)定、各項(xiàng)政策在鄉(xiāng)村得到落實(shí)，便于國(guó)家對(duì)基層的合法管理，并且使基層的民主政治建設(shè)有了法律保障，對(duì)深化和改善基層民主建設(shè)提供了方法和途經(jīng)。當(dāng)村民在現(xiàn)實(shí)生活中能夠切實(shí)地感受到村民自治章程的存在，并充分地了解其在維護(hù)村民自身權(quán)益、解決矛盾糾紛、處理問(wèn)題等方面是真正為自己服務(wù)的，村民自治章程逐漸成為村民的“生活必需品”，徹底融入村民的生活中，反過(guò)來(lái)便會(huì)促進(jìn)自治章程在鄉(xiāng)村的發(fā)展，對(duì)樹(shù)立村民自治章程的權(quán)威，進(jìn)而提升法律的公信力有著至關(guān)重要的作用。

二、村民自治章程制定中的問(wèn)題

村民自治制度作為我國(guó)《憲法》規(guī)定的一項(xiàng)基本的政治制度，是我國(guó)民主政治以及人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，也是村民民主政治需求的有力保障。因此有必要將其以正式的、規(guī)范的、成文的形式加以規(guī)定并向村民公布，讓他們對(duì)自己的自治權(quán)利和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)有明確、清楚的了解。作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約的一種發(fā)展形式，村民自治章程延續(xù)了鄉(xiāng)規(guī)民約的基本原則和精神，并對(duì)村民的權(quán)利與義務(wù)、具體的村民自治方式、管理制度、維護(hù)治安等多方面內(nèi)容作了詳細(xì)的規(guī)定，具有更強(qiáng)的綜合性和規(guī)范性。作為村民通過(guò)村民會(huì)議等形式協(xié)商達(dá)成的合議，村民自治章程是村民“結(jié)合本村實(shí)際制定的涉及村風(fēng)民俗、社會(huì)公共道德、公共秩序、治安管理等方面的綜合規(guī)定，是村民進(jìn)行自我管理、自我教育、自我約束的行為規(guī)范”[8]。村民自治章程作為村民自治的基礎(chǔ)，只有其制定過(guò)程合法有序，文本語(yǔ)意清晰嚴(yán)謹(jǐn)，權(quán)利義務(wù)分配適當(dāng)，方能保證村民自治工作的有效實(shí)施，但從T市X區(qū)21村的調(diào)研來(lái)看，這些村的村民自治章程在制定中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）村民自治章程的制定程序略有瑕疵

村民自治章程是管理村內(nèi)事務(wù)最具權(quán)威性的規(guī)范性文件，是村中各種事務(wù)的指導(dǎo)方針，引導(dǎo)著全村政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)工作的健康有序發(fā)展?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治章程的制定權(quán)屬于村民委員會(huì)，必須由全體村民討論決定，其他組織和個(gè)人無(wú)權(quán)制定。從T市X區(qū)21村的訪談來(lái)看，村民自治章程的制定程序多有瑕疵。由于法律和地方法規(guī)沒(méi)有具體的明文規(guī)定，因此有些村民自治章程是由少數(shù)村兩委成員商量決定的，“不知道（村民自治章程）怎么出來(lái)的，可能就是村委那幾個(gè)人合計(jì)著弄的吧”①?gòu)埜哏妫琓市X區(qū)WJ村村民，2015年7月26日訪談。。有些自治章程則是由上級(jí)主管行政部門(mén)制定好下發(fā)，甚至有些則是應(yīng)付了事照搬照抄別的村的自治章程?！奥?tīng)說(shuō)這周邊三個(gè)村的（自治章程）都是一樣的，也不知道從哪抄的，現(xiàn)在網(wǎng)上還不是到處都是”②這些村民自治章程沒(méi)有進(jìn)行宣傳，也沒(méi)征求村民的相關(guān)意見(jiàn)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民委員會(huì)的討論和表決，不能代表村民的利益，這使得制定出來(lái)的章程缺乏應(yīng)有的廣泛性和民主性，在某種程度上挫傷了村民參與民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的積極性，導(dǎo)致了村民自治章程制定過(guò)程中的混亂現(xiàn)象，不利于農(nóng)村地區(qū)自治工作的進(jìn)行。

（二）村民自治章程制定過(guò)程缺乏有效監(jiān)督

現(xiàn)階段，我國(guó)村民自治章程的制定過(guò)程究竟由哪個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，法律并沒(méi)有一個(gè)明確規(guī)定，而這導(dǎo)致村民自治章程制定過(guò)程中監(jiān)督的缺位，從而導(dǎo)致村民自治章程的內(nèi)容出現(xiàn)諸多問(wèn)題。如有的村民自治章程規(guī)定，“出嫁女兒即便保留本村戶口，也不能申請(qǐng)宅基地和承包地”，明顯侵犯了婦女的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利；有的村民自治章程規(guī)定，“婚喪嫁娶一律從簡(jiǎn)，不能搞封建迷信，不能大操大辦，違者罰款2000元”，既侵犯了村民的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利，同時(shí)又與國(guó)家的法律法規(guī)相沖突?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”，所以落實(shí)村民自治章程制定的監(jiān)督主體，是村民自治取得良好效果的應(yīng)有之義。

（三）村民自治章程的制度設(shè)計(jì)不甚規(guī)范

村民自治章程作為一部村民自治的綜合性規(guī)范，它是村民開(kāi)展各種活動(dòng)的行為準(zhǔn)則。村民自治章程的制定者應(yīng)具有高超的立法技術(shù)，規(guī)范地運(yùn)用法言法語(yǔ)，清晰明白地進(jìn)行表達(dá)，盡量使每一位受約束的村民都能讀懂村民自治章程的規(guī)定。然而，通過(guò)對(duì)T市X區(qū)21村的村民自治章程的研究，我們發(fā)現(xiàn)許多村民自治章程在制度設(shè)計(jì)上存在很大問(wèn)題。首先，村民自治章程的核心概念不清、指代不明的情形較多，存在諸多模糊之處。如上文中的條款，何謂“大操大辦”，到什么程度算是大操大辦，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，若不對(duì)“大操大辦”這樣的核心概念加以解釋?zhuān)瑒?shì)必導(dǎo)致村委會(huì)在判定上的隨意解釋。上述問(wèn)題的出現(xiàn)與村民自治章程制定主體不明確，制定者的文化程度低、法律素養(yǎng)不高有著較大的關(guān)系。其次，村民自治章程條文原則性規(guī)定過(guò)多，導(dǎo)致條文欠缺針對(duì)性。雖然在村民自治章程中難免存在原則性的規(guī)定，但此種原則性的規(guī)定要有一定的限度，如果抽象性、原則性的條文過(guò)多，就會(huì)降低村民自治章程的可操作性。如W村村民自治章程關(guān)于村民的權(quán)利規(guī)定有4條，分別是“1．根據(jù)工作需要，參加有關(guān)政治與業(yè)務(wù)的培訓(xùn)，提高自身的政治與文化水平；2．對(duì)村中重大事宜（改革方案、以法治村、招商引資、土地流轉(zhuǎn)使用、重要工程建設(shè)、村民的福利待遇），可委托村民代表參加討論，提出意見(jiàn)和建議；3．有選舉權(quán)和被選權(quán)，積極支持兩委班子換屆選舉工作；4．享受村中規(guī)定的福利待遇（住房、養(yǎng)老、醫(yī)保、糧補(bǔ)和采暖補(bǔ)助）”。這些條文較抽象，沒(méi)有明確村民具體的權(quán)利是什么，使得村民自治的主體——村民不能很好地領(lǐng)會(huì)其意義，不能更好地實(shí)現(xiàn)自治。再次，細(xì)觀T市X區(qū)21村的村民自治章程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民自治章程都大同小異，互相照抄照搬現(xiàn)象較嚴(yán)重，有的脫離本村的具體情況，章程內(nèi)容沒(méi)有針對(duì)性，使得章程適用過(guò)程中問(wèn)題層出不窮。

（四）村民自治章程制定過(guò)程中村委會(huì)、村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系尚未理順

通過(guò)調(diào)研和訪談我們發(fā)現(xiàn)，村民自治章程制定和實(shí)施過(guò)程中較難處理的是村委會(huì)、村黨支部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的關(guān)系。實(shí)踐中，村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系主要表現(xiàn)為村委會(huì)成員和村黨支部成員交叉任職，由此導(dǎo)致出現(xiàn)“一套班子，兩塊牌子”[9]的狀況，使得村民自治章程成了擺設(shè)。村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩者關(guān)系尚未理順的表現(xiàn)有二：一是行政干預(yù)過(guò)度。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將自己的行政意志強(qiáng)加于村民自治之上，從而把村民委員會(huì)這一自治組織當(dāng)作了自己的下級(jí)機(jī)關(guān)，直接干預(yù)村民委員會(huì)的工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的隨意干涉主要表現(xiàn)為：超越法律規(guī)定干預(yù)村委會(huì)的選舉和人事安排：非經(jīng)法定程序，直接下發(fā)紅頭文件任免村委會(huì)成員；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，對(duì)村委會(huì)下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過(guò)財(cái)政控制村委會(huì)的活動(dòng)，一方面，村委會(huì)需要將所有的資金和項(xiàng)目上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行管理，另一方面，村委會(huì)若需要?jiǎng)佑觅Y金，則需要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報(bào)告并申請(qǐng)批準(zhǔn)，“村財(cái)鄉(xiāng)管”的“直接后果是加強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村級(jí)組織的控制”[10]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上述行為使村民自治章程有名無(wú)實(shí)，沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。二是自治過(guò)度發(fā)展。即村民自治的作為超出了自治章程規(guī)定的范疇，做出不屬于村民自治范圍內(nèi)的決議，擾亂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的政務(wù)活動(dòng)，使得其對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo)與協(xié)助職能落空。實(shí)踐中，村民委員會(huì)自治過(guò)度發(fā)展的表現(xiàn)有：隨意增加村民的非法定義務(wù)，拒不履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)，采取不正當(dāng)手段逃避、弱化政府干預(yù)，試圖擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督，不按規(guī)定履行職責(zé)等等。

三、村民自治章程制定中問(wèn)題的完善對(duì)策

（一）完整設(shè)計(jì)村民自治章程的制定程序

一是加強(qiáng)宣傳，激發(fā)村民參與熱情。在制定村民自治章程之前，首先應(yīng)做的是加強(qiáng)宣傳教育。在具體操作中，村委會(huì)可以成立一個(gè)臨時(shí)性的宣傳辦公機(jī)構(gòu)，挨家挨戶進(jìn)行宣傳講解，耐心為村民答疑解惑，消除老百姓心中的顧慮，激發(fā)村民參與村民自治章程制定的熱情。二是讓村民廣泛參與討論，提出相關(guān)建議。為保證每一村民都能有效參與其中，表達(dá)他們的真實(shí)想法和建議，在討論會(huì)中大膽發(fā)表意見(jiàn)，這就需要每家每戶都能派出合法的代表。在開(kāi)討論會(huì)時(shí)，由村委會(huì)主持，村民自由發(fā)言，表達(dá)自己的利益訴求，將自己遇到的難題和困惑都表達(dá)出來(lái)，并提出相應(yīng)的建設(shè)性意見(jiàn)。三是專(zhuān)人根據(jù)討論結(jié)果制定初稿。在村民廣泛自由參與討論后，由專(zhuān)人將其問(wèn)題匯總起來(lái)交給相關(guān)的立法委員會(huì)的人員。對(duì)于村民在討論會(huì)中提出的問(wèn)題及建議，應(yīng)該給出有效的解決意見(jiàn)或者科學(xué)地采納。四是針對(duì)初稿再次征求群眾意見(jiàn)。對(duì)于制定完成的村民自治章程的初稿，應(yīng)該再交由相關(guān)討論會(huì)議組織村民進(jìn)行查閱討論。對(duì)于村民自治章程的每一個(gè)條款，都應(yīng)該詳細(xì)列明，然后大家針對(duì)此發(fā)表自己的看法。如果出現(xiàn)了意見(jiàn)相悖的情形時(shí)，應(yīng)該先由村民之間進(jìn)行協(xié)商，如果能夠達(dá)成一致意見(jiàn)則最好。如果不能協(xié)商一致就應(yīng)該進(jìn)行舉手表決，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則來(lái)決定。五是對(duì)于修改之后的初稿進(jìn)行法律審查。對(duì)于村民自治章程的合法性問(wèn)題，應(yīng)該交由當(dāng)?shù)氐娜舜蟪Ｎ瘯?huì)等立法部門(mén)進(jìn)行審查并征求他們的意見(jiàn)。該部門(mén)進(jìn)行審查的時(shí)候，既不能肆意干涉村民自治章程具體條款的內(nèi)容，也不能做到放任自流，應(yīng)該進(jìn)行應(yīng)有的合法性審查。六是召開(kāi)村民大會(huì)，表決通過(guò)。在表決前，依舊需要對(duì)村民自治章程的每一個(gè)條文進(jìn)行詳細(xì)的說(shuō)明，確保村民能夠真正理解，然后才能做出符合其內(nèi)心真實(shí)想法的表決意見(jiàn)。七是村民自治章程的公布實(shí)施與備案。完整的村民自治章程的公布，一則可以在宣傳欄中進(jìn)行公開(kāi)，二則可以通過(guò)印制章程小冊(cè)子挨家挨戶進(jìn)行發(fā)放，讓每一位村民都能閱讀。同時(shí)，該村民自治章程應(yīng)該報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行備案，使村民時(shí)刻能夠查詢(xún)知曉，以便能夠認(rèn)真遵守其規(guī)定，真正保障其合法利益。

（二）完善村民自治章程制定中的監(jiān)督制度

在村民自治章程的制定過(guò)程中，監(jiān)督不可缺位。實(shí)踐中，該監(jiān)督主要分為三種，即立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和政紀(jì)黨紀(jì)監(jiān)督。由立法機(jī)關(guān)對(duì)村民自治章程的制定進(jìn)行監(jiān)督，這種做法在國(guó)際上廣為流傳。正是由于立法機(jī)關(guān)的法律制定方面的專(zhuān)業(yè)性，故大家都信賴(lài)其監(jiān)督章程的制定工作，而且對(duì)立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)也是其專(zhuān)業(yè)范圍內(nèi)的事情，較為熟知，符合民情。立法監(jiān)督的方式有兩種，第一是批準(zhǔn)制，第二是備案制。所謂批準(zhǔn)制，是一種事前監(jiān)督模式，就是村民自治章程的初稿制定出來(lái)以后，報(bào)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，當(dāng)然對(duì)于該種具有村民自治特色的章程來(lái)說(shuō)最好應(yīng)該進(jìn)行形式上的審查，盡量不要干涉村民的意愿進(jìn)行實(shí)質(zhì)上的審查。所謂備案制，是一種事后監(jiān)督模式，當(dāng)村民制定村民自治章程之后，報(bào)有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)備案。但現(xiàn)實(shí)中該章程的備案率較低，沒(méi)有具體的規(guī)則進(jìn)行指導(dǎo)。鑒于我國(guó)當(dāng)前村民自治章程的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為理應(yīng)采取批準(zhǔn)制，當(dāng)然此種批準(zhǔn)主要是進(jìn)行合法性審查的批準(zhǔn)。

（三）詳細(xì)制度設(shè)計(jì)，使村民自治章程條文具有針對(duì)性

首先，我們?cè)诖迕褡灾握鲁痰脑O(shè)計(jì)上要認(rèn)真思考，詳細(xì)規(guī)劃，盡量考慮到各種可能性，對(duì)于條文中提到的各種情形，要盡可能地考慮到相關(guān)的具體的解決辦法，盡量減少漏洞的產(chǎn)生。村民自治章程制定內(nèi)容如一些基本原則、基本規(guī)則與各項(xiàng)具體制度等，不僅要合理，更要合法。有一些農(nóng)村的規(guī)章制度是沿襲過(guò)去的習(xí)慣風(fēng)俗，雖然也能為大多數(shù)村民所接受，看似合情合理，然而，它們卻存在著一些致命的缺陷，即不符合國(guó)家有關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)定。判斷一部村民自治章程是否合乎法律，一個(gè)尤為重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看這部法律當(dāng)中所確定的內(nèi)容是否合乎不抵觸的原則，也即村民自治章程內(nèi)容不與憲法、法律等其上位法相沖突。此項(xiàng)不抵觸原則就是在制定村民自治章程的過(guò)程中所應(yīng)遵循的一項(xiàng)基本要求。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民自治章程不得與憲法、法律法規(guī)、國(guó)家政策相抵觸，同時(shí)不能侵犯村民的人身、民主權(quán)利。根據(jù)此項(xiàng)要求，在以后的村民自治章程制定中要首先考慮制定內(nèi)容的合法性，其次才要考慮其合理性與人情的需要。不能一味追求其合理性而冒著不合法的危險(xiǎn)去制定一些超越上位法或違背上位法精神的村民自治章程，應(yīng)確保村民自治章程內(nèi)容的合法性與科學(xué)性。

其次，在制定村民自治章程的文本時(shí)，必須使用明確清晰的法律概念，盡量減少容易產(chǎn)生歧義的詞句的使用。對(duì)于一個(gè)不易理解的法律行為，應(yīng)該用一個(gè)清晰的概念進(jìn)行界定，即所謂的立法解釋?zhuān)挥羞@樣，在村民的行為可能符合該條文時(shí)，就可以比較容易地判斷其是否符合該條文，是否應(yīng)該享有該項(xiàng)權(quán)利或者履行該項(xiàng)義務(wù)或責(zé)任。規(guī)定清楚的概念，并不完全是因?yàn)榇迕裾w文化素養(yǎng)不高難以理解，也是因?yàn)橛猛ㄋ滓锥恼Z(yǔ)言解釋可以避免不必要的誤解，使章程更加具有可操作性。再次，為了保持村民自治章程的靈活性與廣泛適用性，條文的規(guī)定內(nèi)容有必要具有一定的原則性和抽象性，但不能過(guò)于原則和抽象，比如一部法律大多內(nèi)容都是原則性規(guī)定，那么其實(shí)用操作性就一定會(huì)受到嚴(yán)重制約。因此，村民自治章程在進(jìn)行任何規(guī)定的時(shí)候，不能僅僅做宣示性的權(quán)利規(guī)定，而應(yīng)該具體規(guī)定該項(xiàng)權(quán)利的具體含義。

（四）理順村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村民自治章程制定過(guò)程中的有序關(guān)系

村民委員會(huì)只是受村民委托行使自治權(quán)的村民自治組織，對(duì)于村民來(lái)說(shuō)并不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。另外，《村民委員會(huì)組織法》第四條，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助”，基層政府對(duì)于村委會(huì)的工作也并非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村黨組織對(duì)于村民委員會(huì)來(lái)說(shuō)，應(yīng)該具有領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，實(shí)踐中應(yīng)該防止出現(xiàn)村委會(huì)嚴(yán)重越權(quán)、企圖取代黨支部領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的行為；也要避免村委會(huì)淪落為村黨組織的附屬辦事機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤傾向，導(dǎo)致村委會(huì)難以發(fā)揮自治作用。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變思想觀念，增強(qiáng)民主意識(shí)。上級(jí)要懂得適當(dāng)放權(quán)，促進(jìn)管理體制的改革。村黨組織和基層政府不要再套用上下級(jí)行政機(jī)關(guān)管理的辦法來(lái)要求村委會(huì)完成各項(xiàng)任務(wù)，避免村委會(huì)只對(duì)上負(fù)責(zé)、不考慮村民利益的不當(dāng)結(jié)果發(fā)生。只有擴(kuò)大了基層民主，村委會(huì)才能增強(qiáng)對(duì)于村民負(fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村民主法治的建設(shè)。

當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)的村民自治章程制定中還存在一些問(wèn)題，如制定的主體、程序、監(jiān)督等略有瑕疵。但總體來(lái)看，村民自治章程的質(zhì)量在逐步提高，這不僅得益于專(zhuān)家學(xué)者的理論研究與探索，而且得益于實(shí)踐生活中逐漸積累的成功經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。我們相信，在深化依法治國(guó)實(shí)踐的大背景下，通過(guò)各方面的努力，我們一定會(huì)使制定的村民自治章程更加成熟合理、科學(xué)合法，也更能夠保障村民自治的質(zhì)量。