論自由貿(mào)易試驗區(qū)立法路徑
——以江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)為例

文/邢偉星（南京師范大學(xué)，江蘇南京 210023）

內(nèi)容提要：自由貿(mào)易試驗區(qū)獲批后的首要任務(wù)就是構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系，其中最為關(guān)鍵的是立法路徑的選擇。立法路徑的選擇既要考慮立法動因，又要檢視立法現(xiàn)狀。就自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的動因而言，根本動因是自由貿(mào)易試驗區(qū)及其片區(qū)的功能定位；直接動因則是自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)推行的改革事項。當(dāng)前，自由貿(mào)易試驗區(qū)的立法路徑主要是全國人大常委會和國務(wù)院主導(dǎo)的“自上而下授權(quán)立法”，直接導(dǎo)致自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的片面性和被動性。為此，應(yīng)建立“自下而上提請立法”路徑，滿足自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)的主動立法需求，以雙重立法路徑構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系，為自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)揮“試驗功能”提供法律依據(jù)和保障。

一、問題緣起

2019年8月2日，中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)（以下簡稱“江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)”）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立。同日，國務(wù)院發(fā)布《中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》（以下簡稱《江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》）明確提出：“江蘇要加強(qiáng)地方立法，建立公正透明、體系完備的法治環(huán)境?！比欢?，當(dāng)前江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)的“立法剛剛起步，甚至可以說基本處于空白狀態(tài)”。[1]為優(yōu)化自由貿(mào)易試驗區(qū)法治營商環(huán)境，加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)建設(shè)具有國際影響力的自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和對外開放合作重要平臺的三大功能定位，對標(biāo)國內(nèi)其他自由貿(mào)易試驗區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗，構(gòu)建江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)法律體系成為江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)。其中，立法路徑的選擇至關(guān)重要。

學(xué)界關(guān)于自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的理論探討，始于2013年9月中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)的正式成立。相關(guān)研究旨趣可以概括為以下三種：第一種是對全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定的討論。其中，引起廣泛關(guān)注和討論的是如何認(rèn)定全國人大常委會授權(quán)決定的性質(zhì)。當(dāng)前，學(xué)界對此尚未達(dá)成一致意見。有學(xué)者認(rèn)為，這種授權(quán)形式“是與全國人大常委會的認(rèn)可、制定、修改、補(bǔ)償、解釋、廢止法律平行的一種新型的立法權(quán)力表現(xiàn)形式”。[2]還有學(xué)者認(rèn)為，全國人大常委會授權(quán)“實質(zhì)上屬于一種特殊的法的修改技術(shù)，在理論上具有正當(dāng)性，并可依照合憲性推定原則獲得憲法支持”。[3]但無論如何，“全國人大常委會是可以以‘決定’的方式修改全國人大通過的法律的”。[4]第二種是對自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案法律位階的分析。例如，劉志剛教授認(rèn)為，自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)印發(fā)，在程序上屬于“國家機(jī)關(guān)公文處理的一種形式，并不是立法程序”。因此，自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案在法律位階上應(yīng)屬于國務(wù)院制發(fā)的規(guī)范性文件，而并非行政法規(guī)或者行政規(guī)章[5]。第三種是對自由貿(mào)易試驗區(qū)法律適用相關(guān)問題的研究。鑒于自由貿(mào)易試驗區(qū)與行政區(qū)劃法律地位的差異，二者之間必然會引發(fā)諸多法律適用的沖突[6]。例如，自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的法律適用面臨著在國家法與地方法之間的艱難抉擇，在法律適用機(jī)構(gòu)選擇上也存在基層法院與專門法院的爭端[7]。

需要指出的是，既有研究無論是對全國人大常委會授權(quán)決定性質(zhì)的討論，還是對自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案法律位階的分析，乃至對自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)法律適用問題的研究，都是以自由貿(mào)易試驗區(qū)現(xiàn)行法律體系為前提的。這對自由貿(mào)易試驗區(qū)的法律適用以及法律體系完善具有重要的理論指導(dǎo)意義。然而，自由貿(mào)易試驗區(qū)建立伊始，重點在于解決如何構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系這一根本立法問題。顯然，上述理論研究對此難有裨益。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“小智治事，中智治人，大智立法?！弊杂少Q(mào)易試驗區(qū)概莫能外。具體來說，自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)的前提是立法，目標(biāo)是構(gòu)建科學(xué)、完備、規(guī)范的自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系。因此，如何構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系已成為自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)所面臨的首要問題。其中最關(guān)鍵問題在于，選擇何種立法路徑以發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)的立法主動性。這也是本文嘗試探討的問題。

二、自由貿(mào)易試驗區(qū)立法動因

習(xí)近平總書記在對海南自由貿(mào)易港建設(shè)作出重要指示時強(qiáng)調(diào)，“要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置”。法律制度建設(shè)“既是推進(jìn)自貿(mào)試驗區(qū)各項工作的前提，也是自貿(mào)試驗區(qū)順利運行的重要保障”。[8]簡言之，法律制度建設(shè)是自由貿(mào)易試驗區(qū)制度發(fā)展和創(chuàng)新的前提和基礎(chǔ)。那么，自由貿(mào)易試驗區(qū)法律制度建設(shè)將去往何處呢？這直接取決于自由貿(mào)易試驗區(qū)的先行先試功能。進(jìn)而言之，自由貿(mào)易試驗區(qū)立法緣于自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位及其推行的改革事項，即自由貿(mào)易試驗區(qū)立法是以上兩者合力驅(qū)動的結(jié)果。

（一）根本動因：自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位

在法律位階上，自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案是國務(wù)院根據(jù)自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、功能劃分以及主要任務(wù)和措施制發(fā)的規(guī)范性文件，是自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用法律法規(guī)的正當(dāng)性的邏輯起點[9]。自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案作為國家層面的規(guī)范性文件，決定著自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的方向和目標(biāo)，對自由貿(mào)易試驗區(qū)相關(guān)立法具有法律約束效力。在自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案中，自由貿(mào)易試驗區(qū)功能定位的重要作用不言而喻。原因在于，自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位是基于國內(nèi)開放環(huán)境和國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變遷綜合考量的結(jié)果。根據(jù)功能定位的差異，“自貿(mào)試驗區(qū)需要針對投資自由化和貿(mào)易便利化方面積極探索，找到與之相適應(yīng)的新模式”。[10]

國務(wù)院于2019年8月2日印發(fā)《江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，對江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位為，“以制度創(chuàng)新為核心，以可復(fù)制可推廣為基本要求，全面落實中央關(guān)于深化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的要求，推動全方位高水平對外開放，加快‘一帶一路’交匯點建設(shè)，著力打造開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)、實體經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)”。具體而言，江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)承擔(dān)著加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化投資領(lǐng)域改革、推動貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新、推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和積極服務(wù)國家戰(zhàn)略的六大任務(wù)。同時，《江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》對南京片區(qū)的功能劃分是，“建設(shè)具有國際影響力的自主創(chuàng)新先導(dǎo)區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和對外開放合作重要平臺”?；诖耍瑯?gòu)建江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)立法應(yīng)以完成江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)六大任務(wù)、實現(xiàn)江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)三大功能定位為出發(fā)點和落腳點，肩負(fù)著“建立公正透明、體系完備的法治環(huán)境”的重大使命，以期為江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量建設(shè)以及各項改革事項落實提供法律保障。

“法是一個手段，一個特殊的社會手段，而不是一個目的?！盵11]整體來看，自由貿(mào)易試驗區(qū)立法是規(guī)范和調(diào)控自由貿(mào)易試驗區(qū)社會秩序的手段，其目的在于實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位。換言之，作為目的的自由貿(mào)易試驗區(qū)的功能定位是立法的根本動因。

（二）直接動因：自由貿(mào)易試驗區(qū)推行的改革事項

從法治視角考察，自由貿(mào)易試驗區(qū)在發(fā)揮投資便利化、貿(mào)易自由化、金融國際化等功能的同時，也帶來了一系列立法與司法的法治議題[12]。自由貿(mào)易試驗區(qū)制度的創(chuàng)新“必然要求法制環(huán)境的變遷，要求現(xiàn)行法律制度的變革”。[13]考察我國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)歷程可以發(fā)現(xiàn)，自由貿(mào)易試驗區(qū)法律制度的變革都是以改革事項為切入點的。質(zhì)而言之，自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)推行的改革事項是自由貿(mào)易試驗區(qū)各項工作的“指揮棒”，決定著自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的具體內(nèi)容。

囿于自由貿(mào)易試驗區(qū)改革的緊迫性和試驗的區(qū)域性，部分國家事權(quán)被下放到自由貿(mào)易試驗區(qū)[14]。例如，全國人大常委會和國務(wù)院將涉及投資、貿(mào)易、消防、海關(guān)等多個領(lǐng)域的國家事權(quán)下放到江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)。需要注意的是，在自由貿(mào)易試驗區(qū)改革中，國家事權(quán)是以具體改革事項的形式下放的。同樣以江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)為例，2019年10月26日，全國人大常委會授權(quán)包括江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)在內(nèi)的18個自由貿(mào)易試驗區(qū)調(diào)整推行對外貿(mào)易經(jīng)營者備案登記等7項改革事項；2019年11月6日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》（國發(fā)〔2019〕25號），在我國自由貿(mào)易試驗區(qū)調(diào)整推行典當(dāng)業(yè)特種行業(yè)許可證核發(fā)等17項改革事項。

自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)推行的改革事項以何種方式先行先試，需要上升到制度層面，固化為相關(guān)的法律制度[15]。以改革事項為依據(jù)暫時調(diào)整適用相關(guān)法律法規(guī)已成為我國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)中的特有立法模式，也是自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的基本思路。簡言之，自由貿(mào)易試驗區(qū)推行的改革事項是自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的直接動因。

三、自由貿(mào)易試驗區(qū)立法檢視

黨的十八屆四中全會指出，實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。建設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)是黨中央、國務(wù)院新時代全面深化改革重大決策的成果。在自由貿(mào)易試驗區(qū)改革進(jìn)程中，“在特定區(qū)域內(nèi)暫時調(diào)整實施法律法規(guī)，是平衡特定區(qū)域改革創(chuàng)新需要和全國范圍法制統(tǒng)一的穩(wěn)妥舉措”。[16]為此，自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)是以全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定為合法性和正當(dāng)性前提的，即自由貿(mào)易試驗區(qū)法治建設(shè)是以全國人大常委會和國務(wù)院“自上而下授權(quán)立法”的方式拉開帷幕的。下面以江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)為例，檢視我國自由貿(mào)易試驗區(qū)的立法現(xiàn)狀及其困境。

（一）江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)立法現(xiàn)狀

“自上而下授權(quán)立法”路徑，“遵循法律位階由上及下的立法秩序原則”[17]，由國家立法機(jī)關(guān)逐項授權(quán)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定。目前，“自上而下授權(quán)立法”已成為我國自由貿(mào)易試驗區(qū)法治創(chuàng)新的主導(dǎo)路徑[18]。其具體程序為：全國人大常委會針對改革事項授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)授權(quán)發(fā)布在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的決定或通知。自2013年上海自由貿(mào)易試驗區(qū)成立至今，全國人大常委會三次授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整適用部分法律規(guī)定，國務(wù)院先后12次針對自由貿(mào)易試驗區(qū)改革事項發(fā)布決定或通知。

當(dāng)前，江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)改革的法律依據(jù)主要是與之相關(guān)的全國人大常委會關(guān)于自由貿(mào)易試驗區(qū)的授權(quán)決定和國務(wù)院針對自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)布的通知。具體包括：全國人大常委會于2019年10月26日通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》，授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整適用《中華人民共和國對外貿(mào)易法》《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國海關(guān)法》和《中華人民共和國種子法》六部法律的8個條款；國務(wù)院于2019年11月6日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點的通知》（國發(fā)〔2019〕25號），其中《國務(wù)院決定在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院決定規(guī)定目錄》規(guī)定，在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整適用《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理條例》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》《安全生產(chǎn)許可證條例》和《放射性藥品管理辦法》6部行政法規(guī)的14個條款以及《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》的5項規(guī)定；國務(wù)院于2020年1月15日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國函〔2020〕8號），在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)暫時調(diào)整實施《營業(yè)性演出管理條例》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》和《印刷業(yè)管理條例》3部行政法規(guī)的6個條款。

此外，國務(wù)院發(fā)布的《江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》是江蘇自貿(mào)區(qū)最主要的基礎(chǔ)性法律文件[19]。從制定和發(fā)布程序上看，其法律位階屬于國務(wù)院規(guī)范性文件[20]，是江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)立法的法理基礎(chǔ)和直接法律依據(jù)?！督K自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》關(guān)于江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)及南京片區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、功能劃分以及主要任務(wù)和措施的規(guī)定，從投資、貿(mào)易、消防、海關(guān)等多個領(lǐng)域劃定了江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)先行先試的立法界限，對自由貿(mào)易試驗區(qū)立法具有直接約束效力。

（二）江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)立法困境

“自上而下授權(quán)立法”是經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，由國務(wù)院主導(dǎo)的調(diào)整適用法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件以及部門規(guī)章規(guī)定的法律完善方式，在一定程度上解決了某些立法權(quán)下放的合法性問題[21]。“這種分層推動的漸進(jìn)式立法模式，避免了法律制度革新帶來的不穩(wěn)定，體現(xiàn)了自貿(mào)試驗區(qū)法治建設(shè)試驗性的特點?！盵22]但“自上而下授權(quán)立法”的缺陷也是比較明顯的，具體表現(xiàn)為以下兩點：

第一，“自上而下授權(quán)立法”路徑的局限性。如上文所述，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定，其法律效力原本就存在爭議。爭議的焦點在于，全國人大常委會是否有權(quán)限暫時調(diào)整適用法律，倘若全國人大常委會不享有暫時調(diào)整適用法律的職權(quán)，自由貿(mào)易試驗區(qū)的授權(quán)決定的合法性便存在疑問[23]，在此情況下確定其法律效力更是難上加難。況且，即便將“暫時調(diào)整適用”法律歸為法律修改的一種特殊技術(shù)手段，那么，“暫時調(diào)整適用”法律也只是消極的法律修改，并未對自由貿(mào)易試驗區(qū)的“功能定位、職權(quán)等基本權(quán)力以國家法律或行政法規(guī)的方式作出規(guī)定”。[24]這顯然難以為自由貿(mào)易試驗區(qū)制度發(fā)展與創(chuàng)新提供明確的法律依據(jù)，同時在實踐層面上也不具有可操作性，自由貿(mào)易試驗區(qū)法律缺位的困境仍然凸顯。需要指出的是，國務(wù)院發(fā)布的《江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》“實質(zhì)上屬于行政推動”[25]，只是在宏觀層面明確了自由貿(mào)易試驗區(qū)的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、功能劃分以及主要任務(wù)和措施，顯然不能助益于破解上述困境。總之，“自上而下授權(quán)立法”的“碎片化”法律完善方式，必然導(dǎo)致自由貿(mào)易試驗區(qū)法律制度的碎片化格局，“在自貿(mào)試驗區(qū)成為新常態(tài)背景下不具有適應(yīng)性和可持續(xù)性，致使中國自貿(mào)試驗區(qū)法治建構(gòu)主義道路很難繼續(xù)走下去”。[26]

第二，“自上而下授權(quán)立法”路徑的被動性?！白陨隙率跈?quán)立法”路徑雖然為自由貿(mào)易試驗區(qū)改革提供了法律依據(jù)，但始終無法打消以下顧慮：僅以全國人大常委會和國務(wù)院暫時調(diào)整適用法律法規(guī)的決定和通知為法律依據(jù)，自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試驗是否可以順利進(jìn)行呢？筆者認(rèn)為，答案是否定的。如上文所述，以全國人大常委會的授權(quán)決定和國務(wù)院的通知作為法律依據(jù)過于單薄，難以規(guī)范自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試驗中的諸多事項。而另一個重要原因在于，各片區(qū)作為自由貿(mào)易試驗區(qū)改革試驗的主陣地，對自由貿(mào)易試驗區(qū)的實際立法需求最有發(fā)言權(quán)，有能力也有必要參與其中，但“自上而下授權(quán)立法”路徑對各片區(qū)的主動立法要求顯得力所不及。具體而言，自由貿(mào)易試驗區(qū)尤其是各片區(qū)都有其特殊性，自由貿(mào)易試驗區(qū)立法關(guān)鍵在于發(fā)揮各片區(qū)立法主動性，實現(xiàn)按需立法。但從自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)的視角來看，“自上而下授權(quán)立法”屬于被動立法，難以滿足自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)主動立法需求。如此看來，自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)表達(dá)實際立法需求的路徑是缺失的。

四、建立“自下而上提請立法”路徑

以上所述江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)立法現(xiàn)狀及其困境，反映出當(dāng)前自由貿(mào)易試驗區(qū)立法問題的本質(zhì)在于：國家立法權(quán)主導(dǎo)，地方參與權(quán)缺失。黨的十九屆四中全會指出，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。據(jù)此，自由貿(mào)易試驗區(qū)立法應(yīng)“尊重既有的法律秩序，充分運用全國人大調(diào)整法律實施的權(quán)力，規(guī)范國務(wù)院的授權(quán)立法，鼓勵地方政府先行先試”。[27]其中，重點在于加強(qiáng)地方立法，關(guān)鍵是形成自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)主動參與的立法工作格局?！白韵露咸嵴埩⒎ā笔菍崿F(xiàn)上述立法目標(biāo)的最佳路徑，基本思路是自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)管委會作為提請主體，針對本片區(qū)內(nèi)與改革事項沖突的現(xiàn)行法律法規(guī)，層級申報提請相應(yīng)立法主體，達(dá)到或立或改或廢或釋的效果，構(gòu)建符合本片區(qū)實際的自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系，為自由貿(mào)易試驗區(qū)制度發(fā)展與創(chuàng)新提供法律支撐。

將“自下而上提請立法”作為自由貿(mào)易試驗區(qū)立法路徑，實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)積極主動參與立法，應(yīng)從以下五個方面展開：

第一，以管理委員會為提請主體。從目前來看，自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)的管理機(jī)構(gòu)大多為管理委員會（以下簡稱“管委會”）。管委會依法籌建，從法律地位上看，是各片區(qū)的法定管理機(jī)構(gòu)。[28]但是，自由貿(mào)易試驗區(qū)并不是一級行政區(qū)劃，不可能設(shè)立立法機(jī)關(guān)[29]。例如，江蘇自由貿(mào)易試驗區(qū)南京片區(qū)管委會是該片區(qū)的法定機(jī)構(gòu)，屬于南京市政府的派出機(jī)構(gòu)，隸屬于南京市政府。根據(jù)《立法法》對職權(quán)立法權(quán)限的劃分，設(shè)區(qū)的市級以上人民政府享有職權(quán)立法權(quán)。因此，管委會也不可能享有獨立的職權(quán)立法權(quán)。但是，作為自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)的法定機(jī)構(gòu)，管委會可以就相關(guān)法律法規(guī)實施過程中存在的問題向?qū)?yīng)立法主體提出立法建議。如此一來，管委會便成為“自下而上提請立法”的主體，針對自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)實際需求提出立法建議。目的在于，實現(xiàn)自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的民主化與科學(xué)化。

第二，以自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)為提請對象。自由貿(mào)易試驗區(qū)立法要尊重既有的法律秩序。從本質(zhì)上看，自由貿(mào)易試驗區(qū)立法實則是對現(xiàn)行法律法規(guī)中與自由貿(mào)易試驗區(qū)改革事項不適應(yīng)的規(guī)定的暫時調(diào)整。按上文所述，管委會隸屬于市級政府的行政定位，決定著其上級政府及相應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)在自由貿(mào)易試驗區(qū)片區(qū)內(nèi)普遍適用。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)普遍適用的現(xiàn)行法律法規(guī)便成為管委會“自下而上提請立法”的對象。從法律位階上看，這些法律法規(guī)既包括國家層面的法律、行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件，又涵蓋省市兩級地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。

第三，以改革事項為提請依據(jù)。如何確定自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)擬暫時調(diào)整法律法規(guī)的具體內(nèi)容是“自下而上提請立法”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。管委會在提請立法時，既不能封閉保守?zé)o所作為，更不能毫無根據(jù)“漫天要價”。從功能主義角度看，“自由貿(mào)易試驗區(qū)地方立法的重點是解決體現(xiàn)改革內(nèi)涵的細(xì)化和完備事中和事后監(jiān)管的手段，聚焦制度創(chuàng)新的重點領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和程序”。[30]因此，“自下而上提請立法”路徑應(yīng)以自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)改革事項為依據(jù)。具體而言，以構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系為出發(fā)點和落腳點，在改革事項范圍內(nèi)提請相應(yīng)立法主體調(diào)整適用相關(guān)法律法規(guī)，確保自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)各項改革事項有法可依。需要指出的是，“自下而上提請立法”所依據(jù)的改革事項是全國人大常委會授權(quán)決定和國務(wù)院決定和通知針對自由貿(mào)易試驗區(qū)推行的改革事項。

第四，以層級申報為提請程序?！白韵露咸嵴埩⒎ā被境绦蚴枪芪瘯鶕?jù)本片區(qū)實際需求層級申報提請立法，但具體提請程序取決于擬調(diào)整適用法律法規(guī)的立法主體類型。根據(jù)擬調(diào)整適用法律法規(guī)立法主體的不同，“自下而上提請立法”具體程序可以分為兩類：第一類是暫時調(diào)整適用行政機(jī)關(guān)立法的提請程序，即暫時調(diào)整適用行政法規(guī)、國務(wù)院文件、部門規(guī)章和規(guī)范性文件、省市兩級地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件的提請程序，由管委會提請市級政府或?qū)訄筇嵴埾鄳?yīng)行政立法主體。此外，地方政府規(guī)章暫時調(diào)整適用需報同級人大常委會備案。第二類是暫時調(diào)整適用權(quán)力機(jī)關(guān)立法的提請程序，即暫時調(diào)整適用法律和地方性法規(guī)的提請程序，由管委會提請市級政府或?qū)訄筇嵴埳霞壵畧笸壢舜蟪Ｎ瘯跈?quán)。另外，市級地方性法規(guī)暫時調(diào)整適用的授權(quán)需提請省級人大常委會批準(zhǔn)。

第五，以“立改廢釋”為提請效果?！白杂少Q(mào)易試驗區(qū)的優(yōu)勢在于國家鼓勵‘先行先試’，通過制度創(chuàng)新成為國內(nèi)貿(mào)易最為便捷、投資最為自由、市場準(zhǔn)入最為寬松、監(jiān)管模式最為先進(jìn)的特色經(jīng)濟(jì)區(qū)域?！盵31]全面的法制保障是自由貿(mào)易試驗區(qū)改革順利推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)[32]。但是，自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系構(gòu)建并非單純的立法，更不是將原有法律法規(guī)推倒重來，而是一項需要穩(wěn)定的法律框架作為支撐的系統(tǒng)工程，是對現(xiàn)行法律法規(guī)的暫時調(diào)整和補(bǔ)充。黨的十八屆四中全會指出，完善立法體制機(jī)制，堅持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。為與全國人大常委會關(guān)于自由貿(mào)易試驗區(qū)的授權(quán)決定和國務(wù)院針對自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)布的決定和通知相適應(yīng)，“自下而上提請立法”應(yīng)堅持立改廢釋并舉，對與改革事項相關(guān)的法律條文提出具體調(diào)整適用建議，實現(xiàn)暫時立法、暫時修改、暫停適用或者解釋后適用的立法效果，構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系，為發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)的“試驗功能”提供法律依據(jù)和保障。

五、結(jié)語

黨的十九屆四中全會指出，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。自由貿(mào)易試驗區(qū)立法應(yīng)“對立法路徑進(jìn)行整合，充分發(fā)揮立法路徑的不同功能”。[33]構(gòu)建自由貿(mào)易試驗區(qū)法律體系，需要雙重立法路徑的綜合作用?！白陨隙率跈?quán)立法”路徑對相關(guān)法律立改廢釋的成效不言而喻，《外商投資法》頒布施行、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》同時廢止以及《臺灣同胞投資保護(hù)法》修改都得益于此；“自下而上提請立法”路徑的功能則在于發(fā)揮自由貿(mào)易試驗區(qū)各片區(qū)立法主動性，為滿足各片區(qū)主動參與立法的需求提供實現(xiàn)途徑?？傊?，“自上而下授權(quán)立法”與“自下而上提請立法”相結(jié)合的雙重立法路徑，既能精準(zhǔn)有效貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于自由貿(mào)易試驗區(qū)的重大決策部署，又能如實反映自由貿(mào)易試驗區(qū)及其片區(qū)的實際立法需求，是自由貿(mào)易試驗區(qū)法律立法的最佳路徑。