淺析宅基地改革突破路徑
——以農(nóng)村服務(wù)對象為視角

舒一諾 韓葉珂

一、宅基地“三權(quán)分置”在目標(biāo)服務(wù)對象上存在的困境

“三權(quán)分置”核心就是把資格權(quán)從廣義的使用權(quán)中分離出來，形成宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置，既保留了村級集體組織成員享有的宅基地權(quán)益，又能使宅基地的使用權(quán)“活”起來，使用權(quán)既可以本人使用，也可以流轉(zhuǎn)級他人使用而享有收益，一方面，村集體組織成員的權(quán)益可轉(zhuǎn)換為收益，另一方面滿足了無宅基地資格人群通過付出對價獲得宅基地的使用權(quán)。國家冀望通過出盤活農(nóng)村閑置宅基地、推動“三權(quán)分置”改革新思路,進(jìn)一步增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入, 推動鄉(xiāng)村振興。目前，宅基地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)的服務(wù)對象主要包括兩類：鄉(xiāng)村與村民。

目前，我國宅基地管理上基本上還是二權(quán)法，即所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸村級集體組織成員所有。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一部分村級集體組織成員離開農(nóng)村，到城鎮(zhèn)就業(yè)生活，其享有的宅基地及附房屋空置，造成了資源的極大浪費(fèi)，而另一方面，有些城鎮(zhèn)居民想到農(nóng)村生活，但限于宅基地使用權(quán)只能屬本村集體組織成員所限，使用權(quán)不能交易，其要求不能得到滿足。也正因農(nóng)村宅基地不能得到有效利用，造成了一些空心村的出現(xiàn)，這極大地阻礙了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)，滯后了鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。

就村民來講，村民與鄉(xiāng)村之間有著密不可分的聯(lián)系，彼此之間相互影響，相互作用。村民是鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵所在，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的最大受益者。只有凝聚起全體村民的力量，才能在鄉(xiāng)村發(fā)展中真正突破舊有的發(fā)展模式，與時代接軌，贏得時代的紅利。因此，考慮到鄉(xiāng)村整體發(fā)展中村民的主體作用，筆者認(rèn)為可以通過挖掘村民在鄉(xiāng)村中的角色作用與生活表現(xiàn)，積極引導(dǎo)相關(guān)村委干部認(rèn)識到這一服務(wù)的優(yōu)勢所在，努力保持與引導(dǎo)村民在思想上保持較高的先進(jìn)性與統(tǒng)一性，齊心協(xié)力為鄉(xiāng)村發(fā)展做努力。

（1）以村委會為核心。通過實(shí)地考察，筆者發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中多以村委會為核心主體。一方面，村委會內(nèi)成員在思想上均具有一定的先進(jìn)性，且在鄉(xiāng)村中也具有一定權(quán)威性，能較好組織引導(dǎo)，落實(shí)“三權(quán)分置”新思路推廣辦法，使得鄉(xiāng)村更好發(fā)展；另一方面，村委會作為鄉(xiāng)村發(fā)展的主要領(lǐng)導(dǎo)者與決策者，密切關(guān)注宅基地發(fā)展現(xiàn)狀與改革進(jìn)程，具有較高的科學(xué)素養(yǎng)與經(jīng)濟(jì)頭腦，能夠作出使宅基地有效盤活的階段性決定。

（2）從眾心理明顯。筆者在實(shí)地考察認(rèn)知的基礎(chǔ)上，結(jié)合宅基地改革路徑落實(shí)現(xiàn)狀，分析發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村中存在著明顯的從眾心理。即當(dāng)向全體村民征集意見與選擇時，大多村民在做選擇、決定時存在著較為明顯的盲目從眾心理，也即所謂的“跟風(fēng)隨大流”。一方面可能受到其自身文化素質(zhì)的影響，另一方面，村民個人的決斷能力可能有所欠缺。

（3）勞動力缺失。通過實(shí)地走訪、現(xiàn)場考察，了解到鄉(xiāng)村中目前存在著較為明顯的不平衡現(xiàn)象。即鄉(xiāng)村中老人與小孩的比例較青年的比例要高出許多，甚至存在著一些鄉(xiāng)村僅存一些老人與小孩，也就是當(dāng)下提及較多的“留守兒童”、“留守老人”。此外，青壯年群體多為以手工活為業(yè)的女性村民，且年齡大多分布在30-50 歲之間，屬于當(dāng)?shù)氐摹白杂陕殬I(yè)者”。而宅基地改革中的主力軍，即這些女性村民的丈夫則多外出打工，或本地，或異地，存在勞動力缺失的窘境。

（4）思想滯后。在考察過程中，鄉(xiāng)村村民整體思想呈現(xiàn)出較為滯后的現(xiàn)狀。其主要表現(xiàn)為村民對新興事物接受度低，與城市發(fā)展之間存在著明顯的滯后時間差。當(dāng)然，因所處區(qū)域、交通、資源、環(huán)境等條件不同，各個鄉(xiāng)村在滯后程度上也各有不同。相對而言，東部地區(qū)的滯后性明顯較之中西部地區(qū)有所緩和。因此，在宣傳推廣過程中也需要因時制宜、因地制宜地作出適當(dāng)調(diào)整。甚至，可通過采取點(diǎn)對點(diǎn)、面對面宣傳、培訓(xùn)等方式從根本上緩解這一問題。

二、宅基地“三權(quán)分置”改革困境突破途徑建議

（一）轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想

1、加大政策宣傳力度。提高大眾傳媒的作用，多種媒介形式結(jié)合使用。在保證內(nèi)容本身的權(quán)威性和正確性的同時，注重與村民的互動性，收集村民對此政策的反饋意見，完善意見反饋渠道，并對此作出回應(yīng)。并且可以通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行線上轉(zhuǎn)發(fā)擴(kuò)大受眾面積，形成線上線下結(jié)合的宣傳機(jī)制。除了公布政策的具體內(nèi)容，還可以制作專題紀(jì)錄片，讓村民在了解該政策的發(fā)展和現(xiàn)狀的情況下，更好地作出對政策的回應(yīng)，也可以舉辦政策的相關(guān)論壇，請有關(guān)專家解答村民疑惑，突出政策中的關(guān)鍵信息。因地制宜進(jìn)行政策宣傳，打破傳統(tǒng)農(nóng)村政策宣傳的片面性，增強(qiáng)政策宣傳的互動性和趣味性，讓農(nóng)民知曉宅基地改革的根本目的是為了保障農(nóng)民的權(quán)益，為農(nóng)民謀福利， 這樣能夠使得農(nóng)村三權(quán)分置政策能夠更好的落實(shí)與推進(jìn)。

2、引入社會資本共創(chuàng)雙贏模式。積極引入社會資本如聯(lián)營、土地入股，可以模仿企業(yè)的運(yùn)作模式來進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)營管理。打造“生態(tài)+”“旅游+”的模式，深度融合文化教育、體育項(xiàng)目、旅游開放等，推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革和發(fā)展。在挖掘鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢的背景下，打造一個設(shè)施完備、功能多樣、環(huán)境優(yōu)美的休閑觀光園區(qū)，進(jìn)一步開發(fā)民宿客棧、漁業(yè)垂釣、田園小鎮(zhèn)、生態(tài)養(yǎng)老、青少年戶外研學(xué)等新產(chǎn)業(yè)，推動城市資源向農(nóng)村流動。針對有優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品資源的鄉(xiāng)村，可以打造農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地批發(fā)與現(xiàn)場品嘗、觀摩采購等方式空間，以此來促進(jìn)新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

同時，要探索將農(nóng)村宅基地納入集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同平臺、同規(guī)則并軌運(yùn)行的市場交易體系，確保農(nóng)村集體組織及其成員長久享有宅基地入市的收益。

（二）發(fā)揮村集體作用

1、建立專項(xiàng)村民理事會機(jī)制。充分發(fā)揮村集體的主導(dǎo)作用，運(yùn)用專項(xiàng)組織管理形式，在各村成立專項(xiàng)村民理事會。依據(jù)各村的實(shí)際情況制定宅基地改革的具體方案，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益。同時，整合利用宅基地改革、村莊整治等所節(jié)約的建設(shè)用地，合理規(guī)劃土地利用機(jī)制，提高土地資源的利用率。村民理事會成員由村長、村干部及村民代表組成。村長在理事會中發(fā)揮引領(lǐng)作用，思想上具有一定的先進(jìn)性，在鄉(xiāng)村中也具有一定權(quán)威性，對于宅基地發(fā)展現(xiàn)狀與改革進(jìn)程認(rèn)知程度較高，能夠作出使宅基地有效盤活的階段性決定，能較好地組織落實(shí)“三權(quán)分置”新思路推廣辦法；村干部積極響應(yīng)號召，作為聯(lián)系村民代表及廣大群眾的橋梁紐帶，充分發(fā)揮中間人的溝通作用，促進(jìn)新型改革模式高效落實(shí)與貫徹；村民代表受村民委托和監(jiān)督，充分代表廣大村民意愿，自由平等民主地反映村民意愿，使得改革方案在推進(jìn)過程中能夠最大程度地考慮到村民的利益需求，通過有效溝通機(jī)制，及時解答村民疑惑，推動改革自上而下、由點(diǎn)及面地全范圍鋪開。

2、建立輿論規(guī)則和道德規(guī)范。宅基地“三權(quán)分置”改革困難的重要原因之一是缺乏村民的普遍認(rèn)同感。由此，筆者認(rèn)為成立一套村民普遍認(rèn)同的輿論規(guī)則和道德規(guī)范十分必要。各地政府結(jié)合現(xiàn)行法規(guī)，在充分理解中央文件主旨的基礎(chǔ)下，依照各地改革現(xiàn)狀與實(shí)施困境，針對性地下發(fā)宅基地“三權(quán)分置”改革辦法等文件，推動改革辦法從“理論”走向“實(shí)踐”。積極吸收業(yè)內(nèi)外學(xué)者對宅基地改革的建議，建立一套體現(xiàn)“三權(quán)分置”精神的通俗化、人情化的改革實(shí)施辦法，充分利用輿論造勢，鼓勵各村圍繞改革內(nèi)容建立一套被村民廣泛接受與認(rèn)同的道德準(zhǔn)則，以此充分調(diào)動農(nóng)民的積極性和主動性，增強(qiáng)村民對改革的理解和信任，極大減少改革的成本。進(jìn)一步激活宅基地的社會屬性，將宅基地改革工作作為新農(nóng)村建設(shè)的一大重點(diǎn)，借改革之手幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)對于美好居住環(huán)境的訴求，實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的完美契合。

（三）建立相關(guān)機(jī)制

1、推動自愿有償退出機(jī)制。一是采用循序漸進(jìn)的手段，盡管全國范圍內(nèi)已經(jīng)有一些試點(diǎn)地區(qū)取得了一些卓有成效的探索和突破，但目前的試點(diǎn)地區(qū)都具有一定的特殊性，同時也面臨著一些問題，因此建議循序漸進(jìn)開展工作，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，等待具有一定成熟的經(jīng)驗(yàn)之后推廣 ；二是可以采取先易后難的辦法，選擇農(nóng)民退地意愿較為強(qiáng)烈，產(chǎn)權(quán)改革等前期基礎(chǔ)工作較為完備的地方先進(jìn)行農(nóng)村宅基地自愿有償退出工作；三是堅持農(nóng)民自主自愿原則。不盲目強(qiáng)行全面推行，不強(qiáng)制農(nóng)民落實(shí)機(jī)制，以防止相關(guān)部門借助自愿有償退出的名義，侵害農(nóng)民的實(shí)體權(quán)益。

2、及時跟進(jìn)補(bǔ)償機(jī)制。在制定宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，始終關(guān)注農(nóng)民損失，將補(bǔ)償農(nóng)民損失放在首位。針對補(bǔ)償?shù)姆秶粌H要考慮當(dāng)前，也要以考慮長遠(yuǎn)，這既應(yīng)該包括宅基地本身、宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施等，同時要考慮到農(nóng)民退出宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)后生活成本會增加。從我國當(dāng)前的社會保障水平來看，農(nóng)民本著淳樸之心，其訴求主要是能夠得到相應(yīng)的合理保障。同時面對城鎮(zhèn)地區(qū)日益高漲的房價，不少農(nóng)民選擇實(shí)物補(bǔ)償?shù)姆绞?，或者是選擇以實(shí)物補(bǔ)償為主，貨幣補(bǔ)償為輔。多樣化補(bǔ)償方式，例如，采取入股、就業(yè)、金錢、實(shí)物等多種安置方式。多元化的補(bǔ)償方式，能為農(nóng)民提供更多的選擇，為退出宅基地的農(nóng)民提供更加充足的發(fā)展資源，有效促進(jìn)宅基地農(nóng)民自愿退出宅基地。農(nóng)民應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇適合自己的補(bǔ)償方式，既可以選擇宅基地?fù)Q住房、宅基地地?fù)Q社保等安置補(bǔ)償方式，也可以把宅基地使用權(quán)作為股份在農(nóng)村建設(shè)用地市場投資，由此參加年度分紅獲取一定的收益。最后針對農(nóng)民不同的需求具體問題具體分析，制定相應(yīng)的補(bǔ)償方式。

3、優(yōu)化相關(guān)配套措施。一方面，建立覆蓋城市和農(nóng)村的社會保障體系，促進(jìn)宅基地工作全面推行。對于退出宅基地后的農(nóng)民來說，如果已經(jīng)在城市居住卻無法與城市居民享受一樣的社會保障待遇，毫無疑問會給他們的生活帶來極大的不便。因此應(yīng)當(dāng)從以下幾方面銜接社會保障體系：一，將退地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活社會保障體系之中，使得其能夠與城市居民一樣享受最低的生活保障；二，銜接好城鄉(xiāng)間的社會保障，主要是完善城鄉(xiāng)間醫(yī)療和養(yǎng)老保障的銜接；三，將進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系，對于一部分農(nóng)民來說，宅基地始終是他們維持生活的基礎(chǔ)保障，所以對于那些完全退出宅基地的農(nóng)民來說，應(yīng)當(dāng)將其納入城鎮(zhèn)住房保障體系；四，設(shè)立專業(yè)的農(nóng)村社會保障基金制度，可以通過立法的方式把宅基地退出中產(chǎn)生的收益專項(xiàng)用于農(nóng)民的社會保障。

另一方面是要完善退地農(nóng)民的就業(yè)體系，搭建退地農(nóng)民就業(yè)平臺。政府不僅要授之以魚，更要授之以漁，可以根據(jù)市場的要求為農(nóng)民提供專業(yè)的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的就業(yè)能力，同時大力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，拓寬農(nóng)民自主就業(yè)的渠道。在此過程中，協(xié)助農(nóng)民及時轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，提高農(nóng)民自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的意識，加大農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的政策扶持力度，促進(jìn)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。此外，要重視民間組織的力量，建立多方合作機(jī)制，發(fā)動各方力量共同打造退地農(nóng)民就業(yè)服務(wù)體系，幫助農(nóng)民消除退地的后顧之憂 ，有利于農(nóng)民生存生活的可持續(xù)發(fā)展。