文 夏安玲 中共云南省昆明市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師

黨的十九屆五中全會(huì)提出，要“強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，為“十四五”時(shí)期如何促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。加快構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局，既有利于云南精準(zhǔn)補(bǔ)齊發(fā)展短板，又有利于挖掘新的增長動(dòng)力，拓展發(fā)展新空間，是云南高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。我們要貫徹落實(shí)好全會(huì)精神，加快構(gòu)建云南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局。

構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局是云南邁向新發(fā)展階段的重大戰(zhàn)略布局

基于新的發(fā)展起點(diǎn)。從綜合實(shí)力來看，2019年云南經(jīng)濟(jì)總量邁上2 萬億元臺(tái)階，在全國排名第18位，比2015年前進(jìn)了5 位，人均GDP 在全國排位前進(jìn)了6 位。云南地區(qū)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民收入提前實(shí)現(xiàn)比2010年“翻一番”的目標(biāo)。2019年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為13.1∶34.3∶52.6，具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展基礎(chǔ)。從全面小康進(jìn)程來看，困擾云南千百年的絕對(duì)貧困問題歷史性地得到解決，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，為云南開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

面臨新的發(fā)展機(jī)遇。從發(fā)展戰(zhàn)略來看，“一帶一路”建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、西部大開發(fā)、構(gòu)建新發(fā)展格局等國家重大發(fā)展戰(zhàn)略在云南交匯疊加，突出的區(qū)位、資源、開放優(yōu)勢(shì)，帶來了新的機(jī)遇。從政策導(dǎo)向來看，《中共云南省委關(guān)于制定云南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要大力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，具有鮮明的指導(dǎo)意義。從發(fā)展定位來看，云南肩負(fù)建設(shè)“民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心”的重任，正積極謀劃有利于協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重大工程、重大項(xiàng)目建設(shè)，為云南構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局提供了支持。

探索新的發(fā)展路子。從省情特點(diǎn)來看，云南具有“邊疆、民族、山區(qū)、美麗”的特點(diǎn)，解決城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡不協(xié)調(diào)需立足于16 個(gè)州（市），129 個(gè)縣（市、區(qū)）的發(fā)展實(shí)際，闖出新的發(fā)展路子。從城鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)踐來看，云南在探索形成布局合理、定位準(zhǔn)確、產(chǎn)城融合、綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化路子。從鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)踐來看，云南各地在積極探索鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)示范建設(shè)。以昆明為例，呈貢區(qū)萬溪沖村、宜良縣麥地沖村、安寧市雁塔村等6 個(gè)村莊被列為都市驅(qū)動(dòng)型鄉(xiāng)村振興創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)示范區(qū)，正深入推進(jìn)試點(diǎn)創(chuàng)建工作。

加快構(gòu)建云南城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局的對(duì)策建議

以協(xié)調(diào)發(fā)展為導(dǎo)向，堅(jiān)持新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動(dòng)。一是優(yōu)化城市發(fā)展格局，提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。推動(dòng)形成以昆明區(qū)域性國際中心城市為核心，以曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州、紅河哈尼族彝族自治州北部的蒙自市、個(gè)舊市、建水縣、開遠(yuǎn)市、彌勒市、瀘西縣、石屏縣組成的滇中城市群為主體形態(tài)，數(shù)個(gè)中等城市和若干小城市組成的城市發(fā)展格局。促進(jìn)區(qū)域中心城市、邊境口岸城市、國際旅游城市、歷史文化名城等各類城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。依托城市更新行動(dòng)，強(qiáng)化新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、宜業(yè)、宜商、宜游、宜養(yǎng)的高原生態(tài)宜居城市群。二是把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)。強(qiáng)化縣城聯(lián)系大中城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村的橋梁紐帶作用和綜合服務(wù)能力，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)“美麗縣城”建設(shè)。根據(jù)各縣（市、區(qū)）的資源稟賦與發(fā)展定位，把中小型城鎮(zhèn)打造為縣域經(jīng)濟(jì)的增長極、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要載體，推動(dòng)農(nóng)民就地就近市民化。三是推動(dòng)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)發(fā)展。全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興“百千萬”工程，開展“美麗鄉(xiāng)村萬村示范行動(dòng)”，發(fā)展各具特色的田園綜合體、特色小鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。重點(diǎn)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、自然村之間的電網(wǎng)、路網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓各種現(xiàn)代化設(shè)施延伸到廣大農(nóng)村。

以科學(xué)規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展布局。一是建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。樹立全域規(guī)劃理念，高質(zhì)量完善《云南省國土空間規(guī)劃2020—2035年》，構(gòu)建“三區(qū)三線”為核心的管控體系，科學(xué)合理布局城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間。建立統(tǒng)一的國土空間“一張圖”和信息平臺(tái)，科學(xué)指導(dǎo)各州（市）的國土空間規(guī)劃銜接，精準(zhǔn)確定各縣(市、區(qū))功能定位和建設(shè)規(guī)模。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)云南各類規(guī)劃。以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合《云南省沿邊城鎮(zhèn)布局規(guī)劃（2017—2030年）》《滇中城市群發(fā)展規(guī)劃》《云南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》《云南省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃》及涉及城鄉(xiāng)發(fā)展的各類專項(xiàng)規(guī)劃要求，構(gòu)建定位清晰、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)劃體系。三是統(tǒng)籌鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)。合理劃定城市開發(fā)邊界，形成布局合理、職能明確的鎮(zhèn)村規(guī)劃體系。推進(jìn)村莊規(guī)劃建設(shè)管理全覆蓋，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃，打造城郊融合型、特色保護(hù)型、民族團(tuán)結(jié)型等各具特色的村莊。

以產(chǎn)業(yè)興旺為重點(diǎn)，構(gòu)建城鄉(xiāng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一是增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)聚集和輻射功能。結(jié)合云南5個(gè)萬億級(jí)和8 個(gè)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，科學(xué)定位特大、大、中、小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、工農(nóng)互促、錯(cuò)位發(fā)展、特色鮮明的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。大城市在產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、營商環(huán)境優(yōu)化等方面充分發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用，中小城市在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、參與產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈分工、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮好支撐作用。二是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。按“大產(chǎn)業(yè)+新主體+新平臺(tái)”發(fā)展思路，著力發(fā)展花卉、茶葉、蔬菜、水果、咖啡、中藥材、高原牧業(yè)等高原特色產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)業(yè)科技水平，建設(shè)一批高品質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地或高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。深入推進(jìn)“一縣一業(yè)”示范縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)創(chuàng)建，打造一大批“一村一品”專業(yè)村。三是推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進(jìn)高原特色農(nóng)產(chǎn)品精深加工體系、現(xiàn)代流通體系、組織經(jīng)營體系建設(shè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈。強(qiáng)化技術(shù)支持農(nóng)產(chǎn)品從初加工向精深加工轉(zhuǎn)型，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品倉儲(chǔ)保鮮冷鏈物流設(shè)施建設(shè)。充分挖掘農(nóng)業(yè)的多功能性，大力發(fā)展“農(nóng)業(yè)+”模式，積極培育智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、教育農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、會(huì)展農(nóng)業(yè)等新業(yè)態(tài)。

以要素暢通為支撐，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制。一是深化農(nóng)村土地制度改革。健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，建立覆蓋全省、符合實(shí)際需要的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行機(jī)制，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，盤活閑置土地與農(nóng)房資源。二是健全城鄉(xiāng)人才流動(dòng)機(jī)制。探索通過崗編適度分離、對(duì)口支持、項(xiàng)目合作等多種方式，推動(dòng)教科文衛(wèi)體等各類人才在職稱評(píng)定、工資待遇等方面向鄉(xiāng)村傾斜。推動(dòng)戶籍制度與居住證制度有機(jī)融合并軌，形成規(guī)范有序的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)。健全各類人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)相關(guān)優(yōu)惠政策與補(bǔ)貼機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)家、科技人員、高校畢業(yè)生、退伍軍人等優(yōu)秀人才到基層創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收。三是健全城鄉(xiāng)資金流動(dòng)機(jī)制。健全財(cái)政投入保障機(jī)制，公共財(cái)政更大力度向“三農(nóng)”傾斜。完善涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機(jī)制，提高土地出讓收入投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。擴(kuò)大“三權(quán)三證”抵押貸款試點(diǎn)范圍，制定金融機(jī)構(gòu)長效激勵(lì)機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村普惠金融發(fā)展，引導(dǎo)并監(jiān)管金融資本和社會(huì)資本流向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。

以政策實(shí)施為保障，促進(jìn)以人為核心的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化發(fā)展。一是在教育保障方面，均衡配置城鄉(xiāng)教育資源，多渠道增加鄉(xiāng)村普惠性學(xué)前教育資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，推行城鄉(xiāng)教師交流培養(yǎng)機(jī)制和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體模式，盤活編制，落實(shí)好鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策；建好“名師網(wǎng)絡(luò)課堂”，加快教育信息化發(fā)展，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)共享。二是在醫(yī)療服務(wù)方面，完善“城帶鄉(xiāng)”健康幫扶模式，鼓勵(lì)省級(jí)醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)積極開展對(duì)口幫扶、巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)；推進(jìn)健康鄉(xiāng)村建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全面提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力和水平。三是在社會(huì)保障方面，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。做好城鄉(xiāng)社會(huì)救助兜底工作，提高托底保障能力和服務(wù)質(zhì)量，健全低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系，完善殘疾人福利制度和服務(wù)體系，加強(qiáng)就業(yè)托底保障，擴(kuò)大公益性崗位安置。