張繼昕

(太原理工大學(xué) 文法學(xué)院，山西 太原 030024；山西華炬律師事務(wù)所，山西 太原 030006)

一、巡視審計(jì)協(xié)作監(jiān)督已成常態(tài)

(一)巡視是黨紀(jì)監(jiān)督、政治監(jiān)督

為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，規(guī)范巡視工作制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《條例》”)規(guī)定，黨中央和省級(jí)委員會(huì)建立專(zhuān)職巡視機(jī)構(gòu)，黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會(huì)建立巡察制度，設(shè)立巡察機(jī)構(gòu)，對(duì)所管理的黨組織進(jìn)行巡察監(jiān)督。

《條例》第十五條:“巡視組對(duì)巡視對(duì)象執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》和其他黨內(nèi)法規(guī)，遵守黨的紀(jì)律，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等情況進(jìn)行監(jiān)督?！?第二十一條:“巡視組開(kāi)展巡視前，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)和組織、審計(jì)、信訪(fǎng)等部門(mén)和單位了解被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的有關(guān)情況。”

可見(jiàn)，巡視不但不排斥其他部門(mén)的監(jiān)督，甚至還需要借助法律、審計(jì)監(jiān)督的力量實(shí)現(xiàn)巡視目的。

(二)審計(jì)監(jiān)督是行政監(jiān)督、財(cái)務(wù)監(jiān)督

《審計(jì)法》第二條:“國(guó)家實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)的財(cái)政收支，國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，以及其他依照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)前款所列財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法和效益，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”

對(duì)于審計(jì)監(jiān)督的性質(zhì)，曾任審計(jì)署署長(zhǎng)的李金華有一個(gè)比喻：“我們都是看門(mén)狗，什么看門(mén)狗？國(guó)家財(cái)政的看門(mén)狗。通過(guò)審計(jì)維護(hù)國(guó)家財(cái)政、國(guó)家財(cái)產(chǎn)的安全和有效，揭露那些情節(jié)嚴(yán)重、性質(zhì)惡劣、數(shù)額巨大的違法違規(guī)問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)犯罪問(wèn)題?！盵1]

(三)巡視審計(jì)協(xié)作是現(xiàn)實(shí)需要

雖然，巡視與審計(jì)監(jiān)督在主體、性質(zhì)、內(nèi)容、依據(jù)、后果等方面有別，但二者也存在緊密聯(lián)系，審計(jì)需要借力巡視提高權(quán)威強(qiáng)度，巡視需要憑借審計(jì)手段坐實(shí)問(wèn)題，二者有異曲同工、殊途同歸之效。

網(wǎng)上查詢(xún)相關(guān)內(nèi)容，可以管窺二者關(guān)系:“發(fā)揮審計(jì)作用，推動(dòng)巡視工作深入開(kāi)展”[2]，“交通銀行探索巡視與審計(jì)等監(jiān)督貫通融合”[3]，還有的地方制定專(zhuān)門(mén)文件如《關(guān)于巡視巡察機(jī)構(gòu)與審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步深化協(xié)作配合的意見(jiàn)》[4]。

有論者撰文認(rèn)為，當(dāng)前，審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府專(zhuān)司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的重要部門(mén)，抽調(diào)審計(jì)人員配合參與、借助審計(jì)專(zhuān)業(yè)力量開(kāi)展巡視巡察已成常態(tài)。實(shí)踐證明，深化二者協(xié)作配合，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢(shì)，有效整合了監(jiān)督資源，拓展了監(jiān)督成果，放大了監(jiān)督效應(yīng)，增強(qiáng)了巡視巡察“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”的精準(zhǔn)性、快捷性和實(shí)效性。進(jìn)一步發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督在巡視巡察工作中的協(xié)同作用，推動(dòng)二者有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，更好地服務(wù)于推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展，具有重要的意義[5]。

本文所謂巡視審計(jì)意見(jiàn)，是指巡視組、審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)巡視、審計(jì)工作，發(fā)現(xiàn)被巡視、審計(jì)單位存在問(wèn)題并要求其整改、糾正的意見(jiàn)、建議。

二、巡視審計(jì)為何引發(fā)民事訴訟

(一)訴訟常被作為落實(shí)巡視審計(jì)整改要求的措施

《條例》第二十六條:“ 經(jīng)派出巡視組的黨組織同意后，巡視組應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人分別反饋相關(guān)巡視情況，指出問(wèn)題，有針對(duì)性地提出整改意見(jiàn)。根據(jù)巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組要求，巡視組將巡視的有關(guān)情況通報(bào)同級(jí)黨委和政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其職能部門(mén)?！钡诙邨l:“被巡視黨組織收到巡視組反饋意見(jiàn)后，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真整改落實(shí)，并于2個(gè)月內(nèi)將整改情況報(bào)告和主要負(fù)責(zé)人組織落實(shí)情況報(bào)告，報(bào)送巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。”

《條例》針對(duì)的是“被巡視黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其主要負(fù)責(zé)人”，事實(shí)表明，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的約束就是對(duì)一個(gè)單位最有效的約束，領(lǐng)導(dǎo)重視的事情必定會(huì)下大力氣落實(shí)。

《審計(jì)法》第三十五條:“審計(jì)機(jī)關(guān)認(rèn)為被審計(jì)單位所執(zhí)行的上級(jí)主管部門(mén)有關(guān)財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的規(guī)定與法律、行政法規(guī)相抵觸的，應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)主管部門(mén)糾正；有關(guān)主管部門(mén)不予糾正的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)有權(quán)處理的機(jī)關(guān)依法處理?！?/p>

無(wú)論是《條例》要求的“整改”還是《審計(jì)法》規(guī)定的“糾正”，都是一種強(qiáng)有力的監(jiān)督，如不落實(shí)，就會(huì)被“問(wèn)責(zé)”。因此，巡視審計(jì)提出的意見(jiàn)必然會(huì)被巡視審計(jì)單位想方設(shè)法予以落實(shí)，而訴訟常被作為落實(shí)巡視審計(jì)整改要求的措施。訴訟的具體情形詳見(jiàn)本文第三部分。

(二)合同問(wèn)題是引發(fā)民事訴訟的重要領(lǐng)域

巡視審計(jì)涉及被巡視審計(jì)單位的方方面面，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題也會(huì)涉及各個(gè)方面，這些事項(xiàng)有的不涉及外部單位，有的雖然涉及外部單位，不屬于民事關(guān)系。除此之外，無(wú)論是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是國(guó)有企業(yè)，有相當(dāng)數(shù)量的事項(xiàng)是與外部單位建立的各種合同關(guān)系，它們常常成為巡視審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，如政府采購(gòu)、租賃、投資、借貸等，這些關(guān)系中的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，特別是資金支出，是巡視審計(jì)的重中之重，巡視審計(jì)一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要求整改、糾正，必然涉及對(duì)被巡視審計(jì)單位合同關(guān)系的評(píng)價(jià)，如合同未履行招投標(biāo)程序，合同未履行相關(guān)審批程序，投資款投資收益未收回，超額支付合同價(jià)款，交易價(jià)格缺少定價(jià)依據(jù)，如此等等，有的巡視審計(jì)意見(jiàn)甚至?xí)M(jìn)一步提出更為明確具體的定性和要求，如合同無(wú)效、解除合同、提起訴訟、停止支付等。

歸結(jié)起來(lái)，這些意見(jiàn)無(wú)非是兩個(gè)方面：一是要求被巡視審計(jì)單位主張合同權(quán)利；二是要求被巡視審計(jì)單位停止履行合同義務(wù)。

可想而知，這樣的意見(jiàn)對(duì)被巡視審計(jì)單位來(lái)說(shuō)，是一個(gè)很大的“坑”，跳與不跳都是個(gè)問(wèn)題。落實(shí)的結(jié)果，或因巡視審計(jì)意見(jiàn)而主張權(quán)利者，提起訴訟；或因巡視審計(jì)意見(jiàn)而停止履行義務(wù)者，導(dǎo)致被訴。

無(wú)論起訴還是被訴，被巡視審計(jì)單位對(duì)能否取得預(yù)期結(jié)果并無(wú)把握，有些甚至是知其不可而為之，為的是落實(shí)整改要求，不惜打官司吃敗仗，否則領(lǐng)導(dǎo)的位置就不穩(wěn)牢。

如此訴訟，效果如何呢？不妨看看法院對(duì)這類(lèi)案件的認(rèn)定、判決情況。

三、從法院判決看巡視審計(jì)意見(jiàn)在民事訴訟中的效力

以“巡視審計(jì)”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)搜索，發(fā)現(xiàn)民事判決16篇(1)搜索日期2021年1月16日。。對(duì)判決內(nèi)容分析后發(fā)現(xiàn)，這些案件都是因相關(guān)單位被巡視審計(jì)要求整改、糾正存在的問(wèn)題而引發(fā)，或?yàn)槁鋵?shí)巡視審計(jì)意見(jiàn)而提起訴訟，或?yàn)槁鋵?shí)巡視審計(jì)意見(jiàn)停止履行義務(wù)被訴。但從實(shí)際效果看，此類(lèi)訴訟中巡視審計(jì)意見(jiàn)絕大多數(shù)得不到法院的支持。

(一)被巡視單位主張的權(quán)利超過(guò)訴訟時(shí)效被駁回訴訟請(qǐng)求

上訴人重慶建工集團(tuán)物流有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“建工物流公司”)與被上訴人中國(guó)石油天然氣股份有限公司重慶銷(xiāo)售分公司萬(wàn)州奉節(jié)經(jīng)營(yíng)部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中石油奉節(jié)經(jīng)營(yíng)部”)買(mǎi)賣(mài)合同糾紛一案。法院認(rèn)為：“建工物流公司被巡視審計(jì)發(fā)現(xiàn)超付貨款的情況，建工物流公司向中石油奉節(jié)經(jīng)營(yíng)部超額支付貨款的時(shí)間系發(fā)生在2012年7月，距今長(zhǎng)達(dá)7年，而建工物流公司作為一家財(cái)務(wù)制度完備的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)于超付行為發(fā)生的當(dāng)月或次月就應(yīng)當(dāng)知曉，最遲也應(yīng)當(dāng)于當(dāng)年年末于財(cái)務(wù)年終清算中發(fā)現(xiàn)權(quán)利受損。訴訟時(shí)效應(yīng)當(dāng)自建工物流公司要求中石油奉節(jié)經(jīng)營(yíng)部返還超付款項(xiàng)之日即2019年3月12日起算的上訴理，不過(guò)是其管理不善的遮羞布，本院不予采納。一審法院認(rèn)定建工物流公司的訴權(quán)已過(guò)訴訟時(shí)效，符合法律規(guī)定，并無(wú)不當(dāng)。建工物流公司的訴訟請(qǐng)求不應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С帧！?2)重慶市第二中級(jí)人民法院民事判決書(shū)(2019)渝02民終2528號(hào)，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。

判決不但依據(jù)訴訟時(shí)效的法律規(guī)定，不支持上訴人被巡視審計(jì)發(fā)現(xiàn)超付貨款而要求返還的主張，還順帶指出了其內(nèi)部管理問(wèn)題，尤其“2019年3月12日起算的上訴理，不過(guò)是其管理不善的遮羞布，本院不予采納”的認(rèn)定說(shuō)明，上訴人已經(jīng)不只是自討沒(méi)趣，而是自取其辱了。該案上訴人依據(jù)巡視審計(jì)意見(jiàn)起訴，非但不能挽回自己的損失，還進(jìn)一步凸顯了內(nèi)部管理漏洞，通過(guò)判決更坐實(shí)了內(nèi)部管理不善之責(zé)。

無(wú)獨(dú)有偶。上訴人中國(guó)人民解放軍衛(wèi)戍區(qū)海淀第四十八離職干部休養(yǎng)所(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“第四十八干休所”)與被上訴人孟園園房屋租賃合同糾紛一案。上訴人稱(chēng)：“本案并非個(gè)案，案涉欠租款項(xiàng)系第四十八干休所在機(jī)構(gòu)改革移交工作過(guò)程中未及時(shí)清算造成的，在2019年巡視審計(jì)中發(fā)現(xiàn)后遂起訴至法院一并處理?！?/p>

法院審理后認(rèn)為：“向人民法院請(qǐng)求保護(hù)民事權(quán)利的訴訟時(shí)效期間為三年。訴訟時(shí)效期間自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受到損害以及義務(wù)人之日起計(jì)算。本案中，第四十八干休所主張的欠繳租金期間為2016年4月至2016年6月，根據(jù)租賃合同約定及雙方認(rèn)可，孟園園交納上述期間租金的履行期限應(yīng)為2016年1月10日前。第四十八干休所未在訴訟時(shí)效屆滿(mǎn)前向孟園園主張過(guò)權(quán)利，故第四十八干休所的起訴已經(jīng)超過(guò)訴訟時(shí)效，對(duì)其訴訟請(qǐng)求，一審法院不予支持正確，本院予以確認(rèn)?！?/p>

故駁回上訴，維持原判(3)北京市第一中級(jí)人民法院民事判決書(shū)(2020)京01民終934號(hào)，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。。

在這些案件中，受案法院并未否認(rèn)巡視審計(jì)所提出的問(wèn)題本身，而是因?yàn)樵V訟作為嚴(yán)肅的法律行為，從程序到實(shí)體都應(yīng)該有充分的法律依據(jù)，被巡視審計(jì)單位在訴前應(yīng)進(jìn)行必要的訴訟風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，再?zèng)Q定是否要訴以及如何去訴，而不是把起訴當(dāng)成整改的措施，本想拿判決解決整改問(wèn)題，結(jié)果反而使問(wèn)題欲蓋彌彰。問(wèn)題不在巡視審計(jì)，而是被巡視審計(jì)單位整改落實(shí)走錯(cuò)了方向。

(二)對(duì)存在問(wèn)題的定性不準(zhǔn)被駁回訴訟請(qǐng)求

原告甘肅農(nóng)墾醫(yī)藥藥材有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)墾藥材公司”)與被告甘肅亞蘭藥業(yè)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“亞蘭藥業(yè)公司”)借款合同糾紛一案。因2018年以來(lái)，甘肅省紀(jì)檢委、監(jiān)察委，甘肅省委第九巡視組，甘肅省審計(jì)廳，甘肅省國(guó)資委對(duì)甘肅農(nóng)墾集團(tuán)公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“甘肅農(nóng)墾公司”)及所屬企業(yè)進(jìn)行例行監(jiān)察巡視審計(jì)和對(duì)國(guó)有企業(yè)境外投資進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)墾藥材公司對(duì)外投資的亞蘭公司投資項(xiàng)目不受益，對(duì)外借款2015年2月11日決議形成后到現(xiàn)在還沒(méi)有收回，有造成國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，故對(duì)甘肅農(nóng)墾公司提出嚴(yán)厲要求，要求甘肅農(nóng)墾公司及農(nóng)墾藥材公司立即整改，挽回企業(yè)損失。

甘肅農(nóng)墾公司遂起訴要求歸還借款。

法院審理后認(rèn)為，借款關(guān)系和投資關(guān)系在法律性質(zhì)、支配權(quán)、目的、風(fēng)險(xiǎn)程度等方面存在不同?！稗r(nóng)墾藥材公司依據(jù)三方《投資合作協(xié)議書(shū)》向亞蘭公司支付的注冊(cè)資金及項(xiàng)目投資，應(yīng)認(rèn)定涉案9730919元實(shí)質(zhì)為原告農(nóng)墾藥材公司向亞蘭公司支付的投資款，且收款人是亞蘭公司而不是亞蘭藥業(yè)公司，故原告農(nóng)墾藥材公司訴請(qǐng)亞蘭藥業(yè)公司支付借款9730919元無(wú)事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，本院不予支持?！?4)甘肅省蘭州市中級(jí)人民法院民事判決書(shū)(2020)甘01民初478號(hào)，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。

此案中，巡視審計(jì)認(rèn)定的借款關(guān)系，法院審理后認(rèn)定為投資關(guān)系，故對(duì)原告請(qǐng)求不予支持。巡視審計(jì)機(jī)構(gòu)作為黨政監(jiān)督部門(mén)，雖然擁有公權(quán)力，但任何一種權(quán)力都有特定的效力范圍，只有人民法院才有權(quán)認(rèn)定民事關(guān)系性質(zhì)和效力，有監(jiān)督權(quán)不等于有司法判斷權(quán)，司法機(jī)關(guān)的認(rèn)定和判決對(duì)全社會(huì)都有約束力，包括巡視審計(jì)機(jī)構(gòu)。巡視審計(jì)意見(jiàn)不能當(dāng)然作為提訴的依據(jù)，否則要承擔(dān)敗訴的后果。當(dāng)然，對(duì)這種定性有爭(zhēng)議的事項(xiàng)，通過(guò)訴訟，有法院判決支持，客觀上可能緩解被巡視審計(jì)單位的壓力，即“不是我不主張，而是法律不支持”，也能給監(jiān)督者一個(gè)交待。

(三)問(wèn)題依據(jù)的規(guī)定僅能約束被巡視單位被駁回訴訟請(qǐng)求

原告(反訴被告)河北軍創(chuàng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“河北軍創(chuàng)公司”)與被告(反訴原告)中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)黃金指揮部(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“武警黃金指揮部”)房屋租賃合同糾紛一案。反訴原告認(rèn)為，2015年2月至4月，中央軍委巡視組、國(guó)家審計(jì)署對(duì)武警黃金指揮部機(jī)關(guān)進(jìn)行巡視、審計(jì)，在巡視審計(jì)反饋的意見(jiàn)中指出：武警黃金指揮部機(jī)關(guān)綜合樓項(xiàng)目，上報(bào)租期為5年，實(shí)際租賃期為20年，違反了武警總部1999年后營(yíng)字第192號(hào)《中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)空余房地產(chǎn)租賃的規(guī)定》和武警總部后營(yíng)〔2015〕113號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)規(guī)范房地產(chǎn)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》精神，武警總部責(zé)成我部按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行整改。

據(jù)此，反訴原告主張，此前雙方雖有合同期滿(mǎn)后再續(xù)約的意向，但由于國(guó)家和軍隊(duì)有關(guān)政策的調(diào)整及部隊(duì)不得再進(jìn)行有償服務(wù)的規(guī)定，雙方不可能再簽訂新的《租賃合同》延長(zhǎng)租賃期限，要求反訴被告在合同期滿(mǎn)后立即將租賃物返還反訴原告。

法院審理后認(rèn)為，相關(guān)合同系雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示，未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)屬有效。雙方雖在《租賃合同》中約定租賃期限為2011年3月1日至2016年2月28日，但雙方在同日簽訂的《附加條款》中亦明確約定了，河北軍創(chuàng)公司在上述租賃合同簽訂后15日內(nèi)簽訂《擔(dān)保合同》，擔(dān)保后，武警黃金指揮部同意在上述合同期滿(mǎn)后再續(xù)租十五年，……故雙方之間就涉案場(chǎng)地的租賃期限為2011年3月1日至2031年2月28日(5)北京市西城區(qū)人民法院民事判決書(shū)(2016)京0102民初19106號(hào)，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。。

巡視審計(jì)的性質(zhì)決定了其約束力僅限于被巡視審計(jì)單位。本案中，在雙方合同期限的認(rèn)定方面，反訴原告因落實(shí)巡視審計(jì)要求，而依據(jù)武警總部相關(guān)規(guī)定主張合同期限為5年，法院結(jié)合事實(shí)認(rèn)定雙方合同期限為20年，并未將是否違反武警總部規(guī)定作為認(rèn)定合同期限的依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上作出判決。

武警總部的文件，只是對(duì)合同一方有約束力的規(guī)定，而不能約束合同相對(duì)方，如當(dāng)事人在訴訟中以巡視審計(jì)意見(jiàn)作為請(qǐng)求或抗辯依據(jù)，一定要審查巡視審計(jì)意見(jiàn)據(jù)以作出的規(guī)范性質(zhì)，是約束單方的規(guī)范還是對(duì)雙方均有約束力的規(guī)范。

(四)被巡視單位停止履行義務(wù)被認(rèn)定違約判決承擔(dān)責(zé)任

原告河南聯(lián)儲(chǔ)投資有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“河南聯(lián)儲(chǔ)”)訴被告河南豫礦資源開(kāi)發(fā)集團(tuán)有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“豫礦公司”)民間借貸糾紛一案。原告請(qǐng)求判令被告向原告歸還借款本金800萬(wàn)元人民幣、資金占用費(fèi)10853333.33元。原因是被告因巡視審計(jì)的要求，暫時(shí)停止歸還上述借款。

法院審理后判決被告償還原告借款本息(6)河南省鄭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院民事判決書(shū)(2020)豫0191民初16326號(hào)，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。。

之前的案例均是按照巡視審計(jì)意見(jiàn)通過(guò)訴訟向合同相對(duì)方主張權(quán)利，而本案是因巡視審計(jì)意見(jiàn)停止履行合同義務(wù)，結(jié)果因缺少事實(shí)和法律依據(jù)被判定構(gòu)成違約，不得不承擔(dān)償還借款本息的責(zé)任，被告止付本為止損，實(shí)際效果卻是擴(kuò)大了損失。

同樣的案例并不鮮見(jiàn)。原告安徽旭日文化科技有限公司(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“旭日公司”)與被告安徽新聞出版職業(yè)技術(shù)學(xué)院(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“新聞出版學(xué)院”)合同糾紛一案。被告辯稱(chēng)：“雙方簽署《搬遷補(bǔ)償協(xié)議》及《補(bǔ)充協(xié)議》后，由于體制改革，原告始終未能從省新聞出版局取得涉案房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，原告亦明確其無(wú)法協(xié)助被告辦理過(guò)戶(hù)手續(xù)，由此導(dǎo)致被告巡視審計(jì)時(shí)，該問(wèn)題屢次被責(zé)難要求整改。因此，我方基于不安抗辯權(quán)有權(quán)拒絕原告有關(guān)支付剩余拆遷補(bǔ)償款的請(qǐng)求?！?/p>

但法院經(jīng)審理認(rèn)為：“雙方補(bǔ)充協(xié)議二作出特別約定，即‘甲方支付乙方1000萬(wàn)元，乙方暫不開(kāi)具發(fā)票，提供1000萬(wàn)元的收據(jù)’，原告已開(kāi)具了1000萬(wàn)元的收據(jù)，完成了合同約定的開(kāi)票義務(wù)。被告抗辯稱(chēng)已付款的1000萬(wàn)元，原告未按約開(kāi)具發(fā)票或省財(cái)政廳認(rèn)可的憑據(jù)，故享有先履行抗辯權(quán)有權(quán)拒絕支付剩余拆遷補(bǔ)償款并無(wú)事實(shí)及合同依據(jù)，故對(duì)其辯解，本院依法不予采納。”(7)安徽省合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院民事判決書(shū)(2019)皖0191民初6892號(hào)，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。

由此可見(jiàn)，巡視審計(jì)意見(jiàn)無(wú)論是事實(shí)認(rèn)定還是法律判定，在訴訟中都要接受司法審查，它不能直接成為合同當(dāng)事人停止履行合同義務(wù)的依據(jù)。

(五)審計(jì)發(fā)現(xiàn)合同違反法規(guī)規(guī)章判決認(rèn)定合同無(wú)效

原告(反訴被告)甘肅農(nóng)墾醫(yī)藥藥材有限責(zé)任公司與被告(反訴原告)甘肅亞蘭藥業(yè)有限公司確認(rèn)合同無(wú)效糾紛一案。2018年甘肅省審計(jì)廳對(duì)甘肅農(nóng)墾審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，原告對(duì)案涉房產(chǎn)的處置違反了國(guó)有資產(chǎn)處置的有關(guān)法規(guī)及規(guī)章的規(guī)定，要求原告依法進(jìn)行整改。

2020年5月20日，甘肅省監(jiān)察委員會(huì)派駐省農(nóng)墾集團(tuán)有限責(zé)任公司監(jiān)察專(zhuān)員辦公室作出了甘墾監(jiān)建〔2020〕04號(hào)《監(jiān)察建議書(shū)》。該建議書(shū)指出，2020年3月，省農(nóng)墾集團(tuán)紀(jì)委、監(jiān)察專(zhuān)員辦公室在原告單位調(diào)研時(shí)督促巡視審計(jì)反饋移交問(wèn)題整改落實(shí)情況，發(fā)現(xiàn)原告公司就審計(jì)廳經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)(甘審經(jīng)責(zé)報(bào)(2019)7號(hào))提出的公司新建科研樓轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、程序不到位問(wèn)題整改進(jìn)展緩慢。建議原告公司對(duì)新建科研樓轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、程序不到位問(wèn)題采取必要的法律等措施，抓好整改落實(shí)。原告遂依據(jù)此《監(jiān)察建議書(shū)》向法院提起訴訟，要求確認(rèn)原、被告簽訂的《科研樓轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》無(wú)效。

法院經(jīng)審理認(rèn)為：“《科研樓轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)科研樓時(shí)，沒(méi)有按照相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)交易管理的行政法規(guī)來(lái)執(zhí)行，就是違反了效力性強(qiáng)制性法律規(guī)定損害了國(guó)家利益。原、被告簽訂的《科研樓轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》也違反了我國(guó)《公司法》的相關(guān)效力性強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。”(8)甘肅省榆中縣人民法院民事判決書(shū)(2020)甘0123民初1941號(hào)，中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)。

這是筆者搜索發(fā)現(xiàn)的唯一一份巡視審計(jì)意見(jiàn)與判決方向一致的樣本，值得注意的是，巡視審計(jì)意見(jiàn)中的措辭：“建議原告公司對(duì)新建科研樓轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、程序不到位問(wèn)題采取必要的法律等措施，抓好整改落實(shí)?！?/p>

“轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、程序不到位”“采取必要的法律等措施”，這樣的表述既指出了存在的問(wèn)題，又留有余地，至于不規(guī)范到什么程度，需要采取什么法律措施，被巡視審計(jì)單位應(yīng)進(jìn)一步分析論證后決定。合同無(wú)效的訴訟請(qǐng)求是原告在訴訟請(qǐng)求中提出的，巡視審計(jì)意見(jiàn)并未越俎代庖。這種做法值得肯定，各方都恰如其分地履行了各自的職責(zé)。

四、問(wèn)題與建議

(一)問(wèn)題

通過(guò)對(duì)以上判決分析可以發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是巡視審計(jì)意見(jiàn)還是被巡視審計(jì)單位都有值得反思和改進(jìn)之處，梳理并解決這些問(wèn)題正是寫(xiě)作此文的目的。

1.巡視審計(jì)意見(jiàn)法律定性失準(zhǔn)造成不必要影響。巡視審計(jì)的依據(jù)是黨紀(jì)國(guó)法，目的是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出問(wèn)題，并要求被巡視審計(jì)單位整改、糾正，但這些問(wèn)題既有違紀(jì)，也有違法違規(guī)，既有政治問(wèn)題，也有法律、財(cái)務(wù)問(wèn)題。凡涉法的問(wèn)題，均具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，法律的運(yùn)用并非套數(shù)學(xué)公式那樣簡(jiǎn)單，如果在巡視審計(jì)意見(jiàn)中明確提出“合同無(wú)效”“解除合同”“追回投資款”等意見(jiàn)建議，好處是指向明確具體，可操作性強(qiáng)；弊端是一旦判斷有誤，會(huì)給有關(guān)單位造成很大的壓力，即使訴訟也難得到法院支持，政治和法律效果均不理想。

此外，筆者在實(shí)踐中也常常遇到類(lèi)似情形，究其根源，不是巡視審計(jì)所指問(wèn)題不存在，而是對(duì)問(wèn)題的定性在法律上不準(zhǔn)確或過(guò)于具體，使得被巡視審計(jì)單位對(duì)這類(lèi)問(wèn)題整改時(shí)沒(méi)有回旋余地，只留下華山一條路。

2.未經(jīng)專(zhuān)業(yè)的法律評(píng)估采取法律措施事與愿違。一般來(lái)說(shuō)，巡視審計(jì)意見(jiàn)大多是原則性、方向性的，如在筆者參與的某事業(yè)單位法律事務(wù)中，因前任領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)報(bào)告中提出某合作協(xié)議項(xiàng)下的投資及收益未收回，建議采取法律措施予以追回。該單位認(rèn)為“法律措施”就是訴訟，在筆者多次口頭書(shū)面法律意見(jiàn)基礎(chǔ)上，雙方協(xié)商解決，并未訴訟，如該單位不接受律師提出的法律意見(jiàn)，或未經(jīng)法律分析徑行訴訟，必?cái)o(wú)疑，因?yàn)閺暮贤s定和實(shí)際履行情況分析得出的結(jié)論并不支持起訴。審計(jì)有時(shí)候就是“算賬”，算賬屬于定量，對(duì)問(wèn)題定性?xún)?yōu)先于定量，如法律定性失準(zhǔn)，賬就不可能算對(duì)。

3.明顯缺乏法律依據(jù)的訴訟浪費(fèi)資源。經(jīng)不起法律審查的訴訟，明知敗訴仍然起訴，把雙方都拖入不必要的訴爭(zhēng)中，也浪費(fèi)了寶貴的司法資源，且無(wú)助于問(wèn)題的真正解決。以超過(guò)訴訟時(shí)效的權(quán)利為例，起訴被駁回后，該單位管理不善而失權(quán)的漏洞并不會(huì)因此改變，內(nèi)部的責(zé)任不會(huì)因此轉(zhuǎn)移，而這樣的結(jié)果在訴前完全可以預(yù)見(jiàn)。

(二)建議

1.吸收法律專(zhuān)業(yè)人員參加巡視審計(jì)工作。巡視也稱(chēng)政治巡視，主要的依據(jù)是紀(jì)律，即黨內(nèi)法規(guī)，違紀(jì)未必違法，違法必然違紀(jì)，特別是對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其如此。而審計(jì)本身就是一種行政監(jiān)督和執(zhí)法性質(zhì)的行為，以法為據(jù)，理所應(yīng)當(dāng)。因此，有必要在巡視審計(jì)組成人員中增加法律專(zhuān)業(yè)人員，或通過(guò)政府采購(gòu)等方式委托律師提供法律咨詢(xún)，律師可以全過(guò)程參與，也可以對(duì)巡視審計(jì)意見(jiàn)的初稿進(jìn)行法律審查，對(duì)特定問(wèn)題提供法律咨詢(xún)意見(jiàn)，確保巡視審計(jì)意見(jiàn)法律運(yùn)用準(zhǔn)確。律師以運(yùn)用規(guī)則為業(yè)，律師的參與對(duì)整個(gè)巡視審計(jì)工作的規(guī)范性、準(zhǔn)確性有積極作用。從巡視審計(jì)工作的實(shí)踐看，委托會(huì)計(jì)事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告的情況并不少見(jiàn)，讓律師參與其中，同樣大有裨益。

2.巡視審計(jì)意見(jiàn)在涉法問(wèn)題上應(yīng)慎重定性。以某國(guó)有事業(yè)單位的巡視審計(jì)反饋意見(jiàn)為例，該意見(jiàn)在援引法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確認(rèn)定該單位與某公司簽訂的合同無(wú)效。這一意見(jiàn)是受托的審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的。筆者驚嘆于審計(jì)機(jī)構(gòu)常常出具“法律意見(jiàn)”，這已近乎常態(tài)。合同無(wú)效認(rèn)定，在法律界都是一個(gè)頗為疑難復(fù)雜、極具爭(zhēng)議的問(wèn)題，而一般人找尋幾條法律規(guī)定，簡(jiǎn)單套用即得出合同無(wú)效的結(jié)論，既誤讀了法律，又是一種不負(fù)責(zé)任甚至越權(quán)的行為，如此意見(jiàn)倘或被官方采納，后果十分嚴(yán)重。

前文判決提到的意見(jiàn)值得借鑒:“建議……公司對(duì)新建科研樓轉(zhuǎn)讓不規(guī)范、程序不到位問(wèn)題采取必要的法律等措施，抓好整改落實(shí)。”這樣既指出了存在的問(wèn)題，又留有余地，監(jiān)督機(jī)關(guān)畢竟不是審判機(jī)關(guān)，只有各方都恰如其分地履行職責(zé)，才能避免越俎代庖，傷及無(wú)辜。

3. 法律顧問(wèn)應(yīng)參與被巡視審計(jì)單位整改落實(shí)過(guò)程。2016年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》規(guī)定，從實(shí)際出發(fā)，在黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企事業(yè)單位分類(lèi)推行法律顧問(wèn)制度和公職律師、公司律師制度。該“意見(jiàn)”要求到2020年全面形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國(guó)特色法律顧問(wèn)、公職律師、公司律師制度體系。據(jù)此，被巡視審計(jì)單位都應(yīng)該有法律顧問(wèn)，法律顧問(wèn)除了通過(guò)參與日常法律事務(wù)，防控顧問(wèn)單位法律風(fēng)險(xiǎn)，在單位整改、糾正巡視審計(jì)問(wèn)題過(guò)程中，完全可以也應(yīng)當(dāng)參與其中，以增強(qiáng)整改落實(shí)問(wèn)題的法律可行性。遺憾的是，很多單位遇到這類(lèi)問(wèn)題時(shí)，或是遮遮掩掩，或是認(rèn)為政治問(wèn)題不需要法律顧問(wèn)參與。以筆者參與這一過(guò)程的經(jīng)歷來(lái)看，律師參與可以提高整改質(zhì)量，避免走彎路，入歧路，律師應(yīng)成為顧問(wèn)單位巡視審計(jì)整改落實(shí)的重要參謀。