岳 楠

2008年，中宣部、財(cái)政部、文化部、國家文物局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全國博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放的通知》，要求“全國各級文化文物部門歸口管理的公共博物館、紀(jì)念館，全國愛國主義教育示范基地全部免費(fèi)開放”，“各級財(cái)政部門應(yīng)將博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，切實(shí)予以保障”，中國博物館從此進(jìn)入免費(fèi)開放時(shí)代。(1)文物建筑及遺址類博物館暫不實(shí)行全部免費(fèi)開放，繼續(xù)對未成年人、老年人、現(xiàn)役軍人、殘疾人和低收入人群等特殊群體實(shí)行減免門票等優(yōu)惠政策。博物館、紀(jì)念館按照市場化運(yùn)作舉辦的特別(臨時(shí))展覽，可根據(jù)實(shí)際情況確定門票價(jià)格。目前針對博物館、圖書館等公共文化機(jī)構(gòu)免費(fèi)開放的研究主要集中在免費(fèi)開放政策帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，但政策反思及優(yōu)化研究涉及較少。早在免費(fèi)開放政策實(shí)施初期，就有學(xué)者開展了免費(fèi)開放價(jià)值定位的相關(guān)研究?？缕?2011)提出免費(fèi)開放的本質(zhì)在于國家文化賦予民眾享有公共文化服務(wù)的權(quán)利，同時(shí)指出免費(fèi)開放的關(guān)鍵在于服務(wù)的廣度和深度。(2)柯平. 公共圖書館免費(fèi)開放的理論思考[J]. 圖書館，2011(03)：1-5.李國新(2011)提出免費(fèi)開放政策的目標(biāo)，是經(jīng)過幾年的專項(xiàng)政策探索、實(shí)施和調(diào)整，把與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、與基本職能相適應(yīng)的持續(xù)穩(wěn)定的公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制建立起來。(3)李國新.公共圖書館“免費(fèi)開放”的內(nèi)容、范圍與邊界[J]. 圖書館，2011(06)：59-61.胡智鋒(2013)指出公共文化機(jī)構(gòu)免費(fèi)開放的目的在于不斷提升公共文化服務(wù)吸引力、競爭力、生命力。但在支持公共文化服務(wù)體系建設(shè)的同時(shí)，免費(fèi)開放政策在實(shí)施過程中也逐步凸顯出諸多問題。(4)胡智鋒，楊乘虎.免費(fèi)開放：國家公共文化服務(wù)體系的發(fā)展與創(chuàng)新[J]. 清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2013，28(01)：139-146+161.鄭奕(2016)提出博物館公共文化服務(wù)的績效評估是基于某館的實(shí)際資源所生產(chǎn)和傳播的公共文化服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、效益的評估，應(yīng)以“觀眾為先”。(5)鄭奕.建立以觀眾為先的博物館績效評估體系[N]. 光明日報(bào)，2016-08-26(005).陳庚等(2018)提出免費(fèi)開放政策尚未形成以“政策評價(jià)反饋”為起點(diǎn)的政策循環(huán)、評估和優(yōu)化過程。(6)陳庚，白昊卉. 我國公共文化場館免費(fèi)開放政策檢視與反思——以公共圖書館為中心[J]. 中國圖書館學(xué)報(bào)，2018，44(03)：52-65.

本文認(rèn)為博物館已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了免費(fèi)開放的第一階段——物理空間開放，但暫未能過渡至第二階段——以公眾滿意度為核心，實(shí)現(xiàn)由物理向知識空間的開放。在此背景下，公共文化機(jī)構(gòu)行政屬性不斷強(qiáng)化，一定程度的“大鍋飯”現(xiàn)象重現(xiàn)，公共產(chǎn)品及服務(wù)的供給質(zhì)量與公眾需求的不對等的現(xiàn)象日益明顯，財(cái)政的持續(xù)投入與公共文化機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展間的矛盾逐步凸顯。多數(shù)基層博物館工作人員認(rèn)為事業(yè)單位是鐵飯碗，“干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”，為公眾更好地提供文化服務(wù)這一初衷并未隨著免費(fèi)開放博物館數(shù)量的增加而有質(zhì)的變化，博物館正逐步向“后免費(fèi)開放時(shí)代”過渡。

一、我國博物館免費(fèi)開放取得的成績

(一)博物館免費(fèi)開放促進(jìn)了我國博物館行業(yè)的快速發(fā)展

2008年博物館免費(fèi)開放政策實(shí)施以來，國家對博物館的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運(yùn)營都提供了強(qiáng)有力的支撐，帶動(dòng)了我國博物館事業(yè)整體發(fā)展。截至2019年底，全國登記注冊的博物館已達(dá)到5132家，其中4377家博物館向社會免費(fèi)開放，占全國博物館總數(shù)的85.29%；全國博物館舉辦陳列展覽2.87萬個(gè)，其中免費(fèi)開放博物館舉辦陳列展覽2.57萬個(gè)，占全國博物館舉辦展覽總數(shù)的89.46%。2019年全國博物館接待參觀人次11.22億人次，相比2008年的3.3億人次增加了超7.92億人次，其中免費(fèi)開放博物館接待9.15億人次，占全國總接待觀眾量的81.49%。(7)本文涉及的博物館2019年數(shù)據(jù)來自《2020中國文化文物統(tǒng)計(jì)年鑒》。博物館免費(fèi)開放政策的示范效應(yīng)還直接帶動(dòng)了公共圖書館、美術(shù)館、群眾藝術(shù)館(文化館)、文化站、科技館的免費(fèi)開放，使國家文化、科技發(fā)展成果更多、更廣泛地惠及億萬民眾。

(二)博物館免費(fèi)開放增強(qiáng)了觀眾的文化權(quán)利獲得感

博物館免費(fèi)開放為未成年人、低收入群體提供了平等參與文化活動(dòng)、享受文化發(fā)展成果的機(jī)會，使社會弱勢群體能夠享受政府提供的公共文化福利，增強(qiáng)了社會大眾的文化權(quán)利獲得感。博物館作為國家歷史人文展示窗口和愛國主義教育基地，免費(fèi)開放使博物館在面向社會進(jìn)行社會主義核心價(jià)值觀和思想道德普及教育的優(yōu)勢得到了更好發(fā)揮。免費(fèi)開放十多年來，博物館每年舉辦的青少年活動(dòng)超過20萬次，未成年人占博物館參觀總?cè)舜蔚谋壤€(wěn)定在28%，2019年全國博物館未成年觀眾達(dá)2.87億人次，其中免費(fèi)開放博物館接納未成年人參觀人次為2.53億人次，占全國博物館接待未成年人數(shù)量的88.13%。

2015年武漢大學(xué)“文化第一線”調(diào)查團(tuán)隊(duì)開展“博物館文化參與人口調(diào)查統(tǒng)計(jì)”，奔赴全國31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的進(jìn)行調(diào)研，包括東部13省、中部6省、西部12省，按照省、地、縣三個(gè)行政層級選取具有代表性的博物館(紀(jì)念館)進(jìn)行抽樣調(diào)查，對全國114家博物館發(fā)放調(diào)查問卷(其中省級館30家，地市級館29家，縣級館55家)，了解博物館(紀(jì)念館)免費(fèi)開放現(xiàn)狀，收集公眾滿意度等第一手資料。17018名博物館觀眾的問卷調(diào)查表明，免費(fèi)開放博物館的觀眾以中低收入者為主，月收入2001-3000元的人群占比為26.61%，月收入1001-2000元的人群占比為15.90%，月收入1000元以下的占比25.21%，三者之和達(dá)到67.72%。

表1 被調(diào)查樣本基本情況

大多數(shù)被訪者認(rèn)為參觀博物館能夠獲得多方面的收益，認(rèn)為能夠豐富文物及藝術(shù)品的相關(guān)知識、欣賞到喜歡的文物藝術(shù)品、增廣見聞的觀眾比例都接近50%，認(rèn)為能夠了解當(dāng)?shù)靥厣幕挠^眾比例為41.20%，博物館的免費(fèi)開放對于推進(jìn)公共文化服務(wù)的均等化、滿足人民群眾對于美好生活的向往，產(chǎn)生了十分積極的影響。

表2 公眾參觀博物館所獲得的收獲

二、過渡時(shí)期我國博物館免費(fèi)開放面臨的問題

我國博物館行業(yè)作為傳統(tǒng)文化行業(yè)，保留著傳統(tǒng)文化體制“自上而下”的文化供給模式，由文物行政部門進(jìn)行資源計(jì)劃配置，管理高度集中。在現(xiàn)行計(jì)劃性管理體制和財(cái)政供養(yǎng)體制下，單向垂直的管理模式導(dǎo)致博物館凸顯出發(fā)展動(dòng)力不足、脫離市場競爭環(huán)境甚至服務(wù)積極性不高等問題。博物館的內(nèi)生動(dòng)力不斷被削弱，并已形成面向政府和公共資源的“內(nèi)斂型”發(fā)展結(jié)構(gòu)，組織管理集中化、模式固化不斷加深，脫離社會和市場的監(jiān)督與激勵(lì)，無法與公眾意志、市場需求建立溝通通道，傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)激勵(lì)機(jī)制逐漸失效，以至于出現(xiàn)機(jī)構(gòu)利益與公共利益間的沖突與矛盾。

(一)博物館行業(yè)“上強(qiáng)下弱”，發(fā)展極不均衡

我國博物館數(shù)量多、種類全，但地域差異、中央地方層級差異明顯，博物館間發(fā)展不均衡。中央本級博物館藏資源豐富、公共投入巨大，觀眾人滿為患；地方博物館中，省級館相對較好，地市級館基本尚可，縣級館普遍較弱。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2019年我國登記注冊博物館5132家，其中中央本級博物館3家、省級博物館150家、市級博物館1124家、縣級博物館3855家。數(shù)據(jù)顯示中央本級博物館館均觀眾量為847.77萬人次，是省級館館均觀眾90.5萬人次的9.37倍，市級館館均觀眾31.97萬人次的26.52倍，縣級館館均觀眾15.61萬人次的54.32倍。同時(shí)，中央本級博物館2019年館均總收入是省級博物館館均的12.64倍，市級館館均總收入的71.04倍，縣級館館均總收入的186.42倍。

經(jīng)過免費(fèi)開放初期觀眾“爆棚”“井噴”的熱潮后，觀眾在選擇博物館時(shí)不再受門票的束縛，而是根據(jù)博物館對自己的吸引力、在館內(nèi)的直接感受、去博物館的目的以及博物館的交通便利性等因素做選擇，這也將博物館行業(yè)服務(wù)能力差、應(yīng)變能力不足的問題暴露無遺。展陳有創(chuàng)意、展品有吸引力、設(shè)備齊全、設(shè)施便利、地理位置有優(yōu)勢的博物館吸引越來越多的觀眾，逐步成為城市名片和地區(qū)文化標(biāo)志。2016年上半年，北京首博的“海昏侯考古成果展”觀者云集、一票難求；2018年12月上海博物館的“董其昌書畫藝術(shù)大展”刷爆朋友圈，觀眾冒冬雨排長隊(duì)……但“看不懂”“靠自悟”的現(xiàn)象，一直在各大博物館普遍存在。呆板生硬、常年不變的博物館默默無聞、冷冷清清，不少市縣級博物館甚至成為公眾納涼取暖的休閑場所，社會關(guān)注度持續(xù)下降，影響力日漸式微。

(二)隨著財(cái)政撥款的持續(xù)投入，免費(fèi)開放博物館凸顯出封閉特點(diǎn)，并逐漸增強(qiáng)

2013年財(cái)政部印發(fā)的《中央補(bǔ)助地方博物館紀(jì)念館免費(fèi)開放專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(以下簡稱《資金管理辦法》)正式實(shí)施，對博物館免費(fèi)開放提供財(cái)政保障，明確規(guī)定“專項(xiàng)資金由中央財(cái)政設(shè)立，用于補(bǔ)助博物館、紀(jì)念館免費(fèi)開放所需經(jīng)費(fèi)支出，鼓勵(lì)改善陳列布展，支持重點(diǎn)博物館提升服務(wù)能力，對免費(fèi)開放工作成績突出的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)”。2019年全國登記注冊的博物館年總收入337.63億元，財(cái)政補(bǔ)助收入276.62億元，占總收入的81.93%。其中免費(fèi)開放博物館年總收入241.2億元，占全國博物館總收入的71.44%；財(cái)政補(bǔ)助收入212.26億元，占免費(fèi)開放博物館總收入的88%，占全國博物館財(cái)政補(bǔ)貼收入的76.73%。財(cái)政補(bǔ)助幾乎成為免費(fèi)開放博物館最重要、最關(guān)鍵的資金來源，甚至是多數(shù)博物館的唯一來源。相比而言，西方國家博物館的收入來源更加多元，同時(shí)要承擔(dān)多方監(jiān)督的財(cái)政壓力。美國聯(lián)邦政府通過國家藝術(shù)基金會等第三方文化組織對博物館的資助一般只占這些機(jī)構(gòu)全部收入的10%左右，其他資金來源包括社會贊助、博物館自營收入和投資收入等。英國公立博物館政府撥款一般占到其所需經(jīng)費(fèi)的50%以上，不足部分則需要博物館通過各種社會渠道籌措。(8)張國超. 法英美三國博物館發(fā)展模式考察[J]. 信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010，30(02)：81-85+91.法國盧浮宮2014 年收到的社會贊助達(dá)1200萬歐元，比上年新增55萬歐元，占全部自有收入的12%，是繼門票之后第二大收入來源。但接受社會贊助就需要向社會公開賬本，向納稅人負(fù)責(zé)，接受社會的監(jiān)督。這種多元的資金來源渠道促使博物館不斷提升經(jīng)營管理水平，同時(shí)也形成了相應(yīng)的壓力激勵(lì)機(jī)制。

我國博物館行業(yè)免費(fèi)開放十年來，財(cái)政保障的持續(xù)穩(wěn)定給了博物館免費(fèi)開放一顆強(qiáng)效定心丸，也凸顯出博物館行業(yè)封閉的特點(diǎn)。免費(fèi)開放后博物館經(jīng)費(fèi)來源由以前的財(cái)政、門票及經(jīng)營收入等多種渠道，轉(zhuǎn)變?yōu)閲邑?cái)政撥款為主，博物館行業(yè)基本脫離市場競爭，越來越依靠政府公共投入，形成一種面向政府和公共資源的“內(nèi)斂型”結(jié)構(gòu)。(9)傅才武.傳統(tǒng)文化行業(yè)的邊緣化困境與因應(yīng)策略——基于技術(shù)階梯理論的視角[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2015(05)：103-117+2.同時(shí)，國家財(cái)政撥款使用范圍的局限性一定程度上抑制了博物館業(yè)務(wù)拓展及創(chuàng)新的積極性，研發(fā)投入不足、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)缺陷等問題導(dǎo)致博物館行業(yè)專業(yè)性知識積累速度慢，新技術(shù)融合不足。

(三)傳統(tǒng)的績效激勵(lì)機(jī)制逐步瓦解，新的激勵(lì)機(jī)制尚未形成，博物館行業(yè)陷入激勵(lì)手段不足的困境

在2008年免費(fèi)開放前，國家實(shí)行財(cái)政差額撥款的同時(shí)允許博物館使用部分經(jīng)營收入用于績效獎(jiǎng)勵(lì)，由門票、文物藝術(shù)品銷售和其他收入組成的經(jīng)費(fèi)自主使用權(quán)構(gòu)成了博物館管理中的激勵(lì)手段，形成了博物館的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。2008年免費(fèi)開放后，國家對博物館免費(fèi)開放政策和財(cái)務(wù)管理制度的剛性約束下，導(dǎo)致一方面公共經(jīng)費(fèi)相對充沛，另一方面又無法用于績效激勵(lì)。博物館行為回歸到依靠經(jīng)費(fèi)增量投入引導(dǎo)業(yè)務(wù)發(fā)展的傳統(tǒng)管理模式，這種財(cái)政增量帶動(dòng)模式在資源相對穩(wěn)定和員工激勵(lì)手段缺乏的條件下，容易出現(xiàn)“干好干壞一個(gè)樣”“干多干少一個(gè)樣”，極易滑入“大鍋飯”體制。當(dāng)前，由財(cái)政提供全額經(jīng)費(fèi)保障，博物館自身造血功能逐步喪失，我國博物館行業(yè)凸顯出內(nèi)部改革發(fā)展動(dòng)力不足的問題，有博物館館長坦言：“原來看到長長的觀眾隊(duì)伍，都是人民幣；現(xiàn)在看到長長的觀眾隊(duì)伍，都是工作量?！泵嫦蛘?cái)政的管理模式，推動(dòng)了博物館形成面向政府和公共資源的“內(nèi)斂型”發(fā)展結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)激勵(lì)機(jī)制逐漸失效，新的激勵(lì)機(jī)制尚未形成。

我國博物館主要為公益一類事業(yè)單位，無法開展經(jīng)營性活動(dòng)。為增強(qiáng)博物館對大眾文化的影響力，豐富群眾精神文化生活，2016年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家文物局四部(委、局)《關(guān)于推動(dòng)文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》，推動(dòng)文化文物單位開發(fā)文化創(chuàng)意產(chǎn)品，讓“文物活起來”，并允許博物館按要求對文創(chuàng)收入進(jìn)行支配。但為了避免風(fēng)險(xiǎn)，部分地方不鼓勵(lì)博物館開展正當(dāng)經(jīng)營活動(dòng)。比如一些省份的博物館文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)經(jīng)營被審計(jì)、紀(jì)檢部門確定為突出問題要求整改，結(jié)果只能完全退出經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)，博物館文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)財(cái)政投入機(jī)制不健全，現(xiàn)有博物館免費(fèi)開放補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和各級財(cái)政保障運(yùn)行經(jīng)費(fèi)均沒有將文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)列入預(yù)算支出項(xiàng)目，開發(fā)文化創(chuàng)意產(chǎn)品沒有明確的經(jīng)費(fèi)渠道，文化創(chuàng)意產(chǎn)品研發(fā)在人員配備、經(jīng)營成果分配等方面缺乏支持，難以吸引社會資本的積極投入。部分博物館擔(dān)心經(jīng)營收入增加導(dǎo)致財(cái)政部門削減相應(yīng)的預(yù)算，不愿意拓展文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)，文化創(chuàng)意產(chǎn)品未能成為博物館新的增長點(diǎn)。更為重要的是，根據(jù)事業(yè)單位財(cái)政收支兩條線政策，國有博物館文化創(chuàng)意產(chǎn)品銷售所得全部上繳財(cái)政，不能直接用于博物館各項(xiàng)開支，文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)效果與其業(yè)績并不緊密，博物館開發(fā)積極性和動(dòng)力不足。

三、免費(fèi)開放博物館行業(yè)發(fā)展困境的原因分析

自上而下的行政管理體制、免費(fèi)開放博物館資金供給側(cè)持續(xù)穩(wěn)定的投入、事業(yè)單位的鐵飯碗、相關(guān)規(guī)章與制度的缺失、與觀眾間近乎零交流等多種因素使不少博物館工作消極，績效不高。

(一)文化行業(yè)體制困境特定的運(yùn)行規(guī)律

從免費(fèi)開放政策實(shí)施10年來的經(jīng)驗(yàn)看，相比于我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和各項(xiàng)事業(yè)大刀闊斧的改革進(jìn)程，博物館行業(yè)在現(xiàn)代文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)方面改革創(chuàng)新艱難，博物館行業(yè)傳統(tǒng)的管理模式并未在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變改革的浪潮中發(fā)生明顯的化學(xué)反應(yīng)。我國博物館行業(yè)仍保留著自上而下的文化生產(chǎn)配給模式，表現(xiàn)為“樹結(jié)構(gòu)”組織形態(tài)的一元化行政管理模式。(10)傅才武.中國文化管理體制：性質(zhì)變遷與政策意義[J]. 武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)，2013，66(01)：69-74+128.政府作為公共文化產(chǎn)品的壟斷提供者，借助國家行政部門組織生產(chǎn)與分配，傾向于關(guān)注共同體的文化需求，并未形成供給方、生產(chǎn)方和消費(fèi)方之間以契約交易為基礎(chǔ)的公共文化生產(chǎn)、分配和消費(fèi)體系。也就是說，當(dāng)前的博物館行業(yè)更多的是國家文化陣地的角色，難以照顧到個(gè)體的差異性需求，“重心在上”。

免費(fèi)開放博物館的建立和運(yùn)行主要依靠財(cái)政撥款，與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)甚微。(11)傅才武，岳楠.公共文化服務(wù)體系建設(shè)中財(cái)政增量投入的約束條件 ——以縣級公共圖書館為中心的考察[J]. 中國圖書館學(xué)報(bào)，2018，44(04)：19-39.政府掌控著博物館的資源配置、人員編制與薪酬標(biāo)準(zhǔn)、資金投入、部分核心業(yè)務(wù)和絕大多數(shù)大型活動(dòng)的審批與支持等，在保障公眾盡可能地享受平等的文化權(quán)益的工作原則和為公眾提供更好的公共服務(wù)的工作目標(biāo)下，包攬了很多不屬于政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能。近年來隨著公眾對博物館的關(guān)注和需求不斷提高，免費(fèi)開放博物館工作壓力成倍增長，但資源配置受行政管理模式的束縛，工資和績效基本完全受公益一類事業(yè)單位的管理政策所約束，財(cái)務(wù)上實(shí)行收支兩條線，不斷增長的工作量缺失配套的動(dòng)力和激勵(lì)機(jī)制。此時(shí)自上而下約束型的行政管理模式已不能填補(bǔ)博物館的動(dòng)力缺失，無法滿足博物館的發(fā)展需求。

(二)博物館發(fā)展戰(zhàn)略與支撐政策脫節(jié)

我國博物館主要為純公益類的事業(yè)單位，在事業(yè)單位分類改革中被劃分為公益一類事業(yè)單位，由政府出資保障其基本公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。這種政府主管主辦制度體現(xiàn)了政府和博物館間的委托——代理關(guān)系，政府(委托人)通過財(cái)政支持和資源分配委托博物館(代理人)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。但這種委托——代理關(guān)系又存在文化行業(yè)體制的特性，博物館社會效益的發(fā)揮較難衡量，委托人沒有明確的抓手對代理人的社會效益和管理情況進(jìn)行準(zhǔn)確評估，容易導(dǎo)致委托人因無準(zhǔn)確評價(jià)結(jié)果，而主觀進(jìn)行資金和資源分配過程中出現(xiàn)的逃避履約責(zé)任或在監(jiān)督過程中的“偷懶”現(xiàn)象；代理人除道德(榮譽(yù))激勵(lì)機(jī)制外，也缺少內(nèi)在激勵(lì)(利益)力量。這破壞了委托代理關(guān)系中固有的權(quán)利和義務(wù)原則。(12)傅才武.國有文化企業(yè)管理體制改革：從主管主辦制度到出資人制度[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會科學(xué)版)，201453(03)：61-67.

一直以來，免費(fèi)開放博物館的績效問題沒有實(shí)質(zhì)性突破，部分省及省以下博物館公共投入的績效不高，社會上出現(xiàn)質(zhì)疑之聲，從而增加了國家財(cái)政和文物主管部門持續(xù)增加公共投入的顧慮。更為嚴(yán)重的是，博物館展陳從無到有再到無的過程中，基本沒有觀眾的參與環(huán)節(jié)。在展品、場地、資金的約束和缺少績效動(dòng)力支持的環(huán)境下，博物館不了解觀眾的想法和需求，缺少以觀眾參觀感受和反饋意見為結(jié)果導(dǎo)向的評價(jià)機(jī)制，依舊按照傳統(tǒng)博物館的“我展你看、愛來不來”的模式，停留在靜止不動(dòng)的場館狀態(tài)下。而博物館作為公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)向公眾提供公共物品和服務(wù)，由于公共產(chǎn)品的非競爭性和非排他性，政府財(cái)政的持續(xù)投入，使得博物館行業(yè)出現(xiàn)“搭便車”行為，博物館從業(yè)者或博物館事業(yè)編制人員十分適應(yīng)這種不用通過競爭、努力也可穩(wěn)定收入的“大鍋飯”，導(dǎo)致財(cái)政資金、博物館資源等社會資源的浪費(fèi)與損耗。

與此同時(shí)，博物館蘊(yùn)藏著豐富的文化資源，文化創(chuàng)意產(chǎn)品則是文化資源外顯傳播的重要載體，但絕大多數(shù)博物館作為公益一類單位不能參與經(jīng)營活動(dòng)。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門《關(guān)于推動(dòng)文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)若干意見》，盡管從頂層設(shè)計(jì)上解決了“允許干”的問題，但并沒有為管理者提供決策風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防機(jī)制和經(jīng)濟(jì)與道德激勵(lì)機(jī)制，沒有解決操作層面上“我想干”的問題。大多數(shù)博物館不愿意冒險(xiǎn)開發(fā)文創(chuàng)產(chǎn)品，很多博物館甚至根本沒有商品服務(wù)。正是在這些觀念的誤導(dǎo)下，操作層面的規(guī)范性制度保護(hù)機(jī)制缺失，博物館一旦進(jìn)入開發(fā)經(jīng)營領(lǐng)域，管理者就可能面臨政策風(fēng)險(xiǎn)和職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。除北京故宮博物院(公益二類單位)外，絕大多數(shù)博物館都沒能形成文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)鏈條。

(三)政府與市場邊界不清，“越位”與“缺位”同時(shí)存在

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，政府面臨著由全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的歷史使命。在體制傳統(tǒng)、行政管理體制改革不到位等因素的影響下，當(dāng)前我國政府的職能定位盡管理論上明確但實(shí)踐中難以落實(shí)，政府與市場的邊界不清，造成博物館行業(yè)政府“越位”與“缺位”同時(shí)存在。

政府在博物館行業(yè)“越位”的主要表現(xiàn)為：一方面，由于博物館行業(yè)需要國家予以大力扶持，而國家的這種扶持除了政策傾斜外，還附帶著大量的資金支持。政府力量對市場競爭領(lǐng)域的參與，改變了市場競爭的格局，干擾了博物館行業(yè)的自主發(fā)展邏輯和進(jìn)程；同時(shí)對于國有博物館的政策優(yōu)惠，又創(chuàng)造了另一個(gè)不公平的競爭環(huán)境，直接影響到民間力量進(jìn)入博物館行業(yè)的意愿；個(gè)別地方政府對于公共文化產(chǎn)品的過度供給，造成了文化消費(fèi)市場的畸形發(fā)展，在一定程度上抑制了正常的對于博物館服務(wù)的消費(fèi)需求。

政府在博物館行業(yè)“缺位”的主要表現(xiàn)為對部分基層博物館投入不足，如中西部市縣級城市、邊遠(yuǎn)地區(qū)，公民基本的文化權(quán)益還沒有得到保障，公共文化服務(wù)尚未實(shí)現(xiàn)均等性、便利性。

四、理論依據(jù)和政策建議

(一)理論依據(jù)

如何兼顧博物館行業(yè)的發(fā)展和效率，是公共治理中常見又根深蒂固的問題。依靠市場調(diào)控而暴露出來的自發(fā)、盲目、滯后的“市場失靈”缺陷，再度啟用政府宏觀調(diào)控手段后也無法彌補(bǔ)；(13)于滿. 由奧斯特羅姆的公共治理理論析公共環(huán)境治理[J].中國人口·資源與環(huán)境，2014，24(S1)：419-422.以政府過多的干預(yù)而引發(fā)的“政府失靈”下的一系列非效率性資源分配，則會致使公共支出規(guī)模過大或效率降低。(14)李平原.淺析奧斯特羅姆多中心治理理論的適用性及其局限性——基于政府、市場與社會多元共治的視角[J]. 學(xué)習(xí)論壇，2014，30(05)：50-53.由于市場或政府在公共事務(wù)的治理過程中失靈，奧斯特羅姆基于長期的社會實(shí)證調(diào)研認(rèn)為，公共事務(wù)的治理應(yīng)該擺脫市場或政府“單中心”的治理方式，建立政府、市場、社會三維框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服單一依靠市場或政府的不足。(15)李平原，劉海潮. 探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J]. 甘肅理論學(xué)刊，2014(03)：127-130.

1.新公共管理理論是多中心治理理論的重要背景

20世紀(jì)70年代，西方各國掀起了一場聲勢浩大且影響深遠(yuǎn)的公共部門管理尤其是政府管理改革運(yùn)動(dòng)，盡管改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同，但都具有新公共管理范式(16)陳振明. 評西方的“新公共管理”范式[J]. 中國社會科學(xué)，2000(06)：73-82+207.，認(rèn)為公共管理可以學(xué)習(xí)和借鑒私人管理的經(jīng)驗(yàn)。通過引入私人部門管理的方法和技術(shù)，傳統(tǒng)的等級劃分、中央集權(quán)的組織方式逐步被打破，新的組織模式及類型相繼出現(xiàn)；政府通過補(bǔ)貼、規(guī)劃、委托和合同承包等方式間接運(yùn)行，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供；不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭；市場機(jī)制在公共部門中發(fā)揮著越來越重要的作用。(17)藍(lán)志勇，陳國權(quán). 當(dāng)代西方公共管理前沿理論述評[J]. 公共管理學(xué)報(bào)，2007(03)：1-12+121.

但新公共管理強(qiáng)調(diào)市場的基礎(chǔ)性作用，將公共部門私有化，以經(jīng)濟(jì)效率代替公正追求，從而背離了民主、公正、平等、自由等基本價(jià)值。(18)佟德志. 當(dāng)代西方治理理論的源流與趨勢[J]. 人民論壇，2014(14)：8-10+23.而這些理論正是治理理論所強(qiáng)調(diào)的，新公共行政學(xué)派更加主張公民參與和多中心治理，成為治理理論的重要支持者。新公共行政理論“主張小政府，更直接的公民參與，政府服務(wù)契約外包和民營化，以及市場化的激勵(lì)機(jī)制”。(19)佟德志. 當(dāng)代西方治理理論的源流與趨勢[J].人民論壇，2014(14)：8-10+23.隨著全球化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展，當(dāng)代西方國家實(shí)際工作部門的管理者和學(xué)者，越來越接受治理的理念與模式，逐漸開始傾向于“治理”模式，并形成多中心治理的趨勢。(20)佟德志. 當(dāng)代西方治理理論的源流與趨勢[J].人民論壇，2014(14)：8-10+23.

2.多中心治理理論

多中心治理理論源起于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)之爭，打破了只有國家和市場才是解決公共事務(wù)的定式思維，提出在政府、市場之外引入社會，以三者間的競爭和協(xié)作促進(jìn)公民享有更好的服務(wù)和選擇權(quán)。在多中心治理理論中，政府不再是單一的治理主體，主要扮演制定宏觀框架和行為規(guī)則的總調(diào)度的角色；在市場機(jī)制的調(diào)節(jié)下，按照供需情況提供公共物品和服務(wù)，提高公共物品的供給效率，打通公共物品和服務(wù)的供給側(cè)和需求側(cè)；社會通過自籌資金和自主合約的形式參與公共事務(wù)的治理，克服了個(gè)人往往從自身利益最大化的角度出發(fā)，忽視公共事務(wù)利益的問題。與傳統(tǒng)的公共事務(wù)治理模式相比，多中心治理理論向治理權(quán)力的下放，注重發(fā)揮社會自主組織作用，從而建立起政府、市場、社會平等的民主協(xié)商治理網(wǎng)絡(luò)，形成多個(gè)管理主體，既相互約束、監(jiān)督，又能合作溝通，有利于發(fā)揮政府、市場、社會等治理主體的積極性和公共事務(wù)的可持續(xù)開發(fā)利用。(21)李平原，劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J]. 甘肅理論學(xué)刊，2014(03)：127-130.

3.多中心治理理論在提升博物館免費(fèi)開放管理的應(yīng)用

我國博物館主要為公益一類事業(yè)單位，博物館提供的免費(fèi)展覽和服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，為保證公眾基本文化權(quán)益和博物館公共服務(wù)的順利提供，單靠市場機(jī)制進(jìn)行管理調(diào)節(jié)的方式并不適用，“市場失靈”缺陷明顯。目前，我國博物館行業(yè)主要由政府(文化文物主管部門)管辦，但政府的過度介入，又出現(xiàn)了封閉式不均衡發(fā)展、“大鍋飯”、低效率等“政府失靈”的現(xiàn)象。公眾作為博物館的服務(wù)對象，其不斷變化、提高的文化空間需求和精神訴求在封閉運(yùn)行的免費(fèi)開放博物館中難以得到滿足，免費(fèi)開放的吸引力在不斷下降。在雙失靈并存的情況下，任何單一的治理模式都會導(dǎo)致博物館行業(yè)發(fā)展的阻滯和低效。

多中心治理理論的核心是治理的主體是多元的，各主體相對獨(dú)立又彼此聯(lián)系，在一定范圍內(nèi)共同承擔(dān)公共事務(wù)治理的職責(zé)。(22)李平原，劉海潮.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場、社會多元共治的視角[J]. 甘肅理論學(xué)刊，2014(03)：127-130.根據(jù)多中心治理理論，博物館作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)，應(yīng)構(gòu)建開放的管理——治理體系，建立政府、市場、社會、公眾等多元主體的對話機(jī)制，而不是行政體系下的命令式管理。就目前的博物館行業(yè)而言，政府是衣食父母，一步到位的多元治理是不現(xiàn)實(shí)的，但可以通過調(diào)整管理模式，借助博物館績效管理的方式，先將市場、社會參與和公眾反饋情況納入博物館績效評價(jià)序列，并將評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于博物館的資金、資源分配上，間接將市場、社會、觀眾納入博物館管理序列，再分階段、分類別、分層次的將政府、市場、社會等力量進(jìn)行整合，協(xié)調(diào)進(jìn)行博物館管理，改善政府治理下免費(fèi)開放博物館投入低效率的問題。

(二)對策建議

1.明確中央和地方的權(quán)責(zé)，強(qiáng)化事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則

博物館免費(fèi)開放資金應(yīng)體現(xiàn)量力而行、雪中送炭的原則。納入免費(fèi)開放博物館的名單原則上由地方確定，根據(jù)績效動(dòng)態(tài)調(diào)整；中央負(fù)責(zé)核定經(jīng)費(fèi)支持范圍。要求省級相關(guān)部門打破2008年核定的免費(fèi)開放資金基數(shù)，根據(jù)近些年博物館投入產(chǎn)出情況的變化和免費(fèi)開放績效重新對基數(shù)進(jìn)行調(diào)整。進(jìn)一步完善中央和地方的責(zé)任，力爭杜絕在資金上出現(xiàn)“上進(jìn)下退”的現(xiàn)象，強(qiáng)化事權(quán)和支出責(zé)任匹配的原則。

2. 加大財(cái)政文化投入，創(chuàng)新財(cái)政投入方式

改進(jìn)博物館免費(fèi)開放專項(xiàng)資金預(yù)算制度，財(cái)政部門和文化部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算管理。加大博物館免費(fèi)開放專項(xiàng)資金的總量投入，測算國家財(cái)政博物館免費(fèi)開放投入的總量需求，保障博物館免費(fèi)開放補(bǔ)貼的“基礎(chǔ)需求”并滿足“增量需求”，制定投入標(biāo)準(zhǔn)和投入依據(jù)，建立健全與各級財(cái)政收入相匹配、同人民群眾文化需求相適應(yīng)的財(cái)政投入穩(wěn)步增長機(jī)制。建立以“財(cái)政撥款為主，政府購買服務(wù)、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼、基金制等多種手段相配合”的新型財(cái)政投入機(jī)制，建立多元化的資金投入方式。

3. 明確綜合協(xié)同改革措施，完善免費(fèi)開放博物館的運(yùn)行機(jī)制

結(jié)合事業(yè)單位分類改革、績效工資、人事管理制度等改革進(jìn)程，進(jìn)一步優(yōu)化完善博物館的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。按照十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，大力推進(jìn)博物館“董事會(或理事會)領(lǐng)導(dǎo)下的館長負(fù)責(zé)制”，吸納各界精英參與博物館董事會(或理事會)；推動(dòng)建立會員和義工(志愿者)制度，參與博物館事務(wù)；鼓勵(lì)通過社會捐贈、成立信托基金等方式拓寬博物館經(jīng)費(fèi)來源渠道。進(jìn)一步明確文物主管部門和地方政府在推進(jìn)博物館體制和機(jī)制創(chuàng)新中的職責(zé)，推動(dòng)公共資金的績效評價(jià)與博物館運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的有機(jī)結(jié)合，形成促進(jìn)博物館事業(yè)發(fā)展的綜合性推動(dòng)力。

4.完善綜合評價(jià)和專業(yè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，創(chuàng)新評價(jià)激勵(lì)措施，完善博物館考評機(jī)制

對博物館免費(fèi)開放的績效進(jìn)行評價(jià)，既注重單位自評、同行互評、主管部門考評等業(yè)內(nèi)評價(jià)，又注重觀眾評價(jià)、網(wǎng)絡(luò)評價(jià)、第三方評價(jià)等社會評價(jià)，提高績效評價(jià)的全面性、客觀性和科學(xué)性。針對公共文化產(chǎn)品績效評價(jià)信息成本高、評價(jià)難的技術(shù)障礙，扶持建設(shè)博物館績效評價(jià)專業(yè)數(shù)據(jù)庫，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)和移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)在收集消費(fèi)者行為數(shù)據(jù)上的優(yōu)勢，開發(fā)建設(shè)博物館績效評價(jià)領(lǐng)域的專業(yè)化數(shù)據(jù)庫。結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+中華文明”行動(dòng)計(jì)劃，中央與地方文物與財(cái)政部門要安排關(guān)于制度設(shè)計(jì)和專業(yè)數(shù)據(jù)庫建設(shè)的專項(xiàng)資金，扶持專業(yè)研究隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展。